构建食用农产品质量安全保障的共建共治共享新格局

肖湘雄，汪雯露

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105)

食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品［1］，其质量安全事关人民群众的身体健康和生命安全，涉及人民群众最关心最根本最直接最现实的生存问题。因此，食用农产品质量安全备受国民关注，也成为了国家治理的重点对象。本文拟从协调政府监管与行业协会自治、创新村委会自我管理职能、重建信用等级制度、提升全民法治素养等方面提出食用农产品质量安全的共建共治共享新格局，以期构建一个以“人民吃得放心”为初衷，以保障食用农产品质量安全为出发点，以实现政府监管到位、多元治理主体责任落实、行业行为规范、全民参与度高、制度政策完善为目标的食用农产品质量安全保障新格局。

一、当前食用农产品质量安全保障格局困境与弊端

(一)多部门共同监管成效不显著，治理主体缺乏专业性

目前我国食用农产品质量安全治理由国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局及农业农村部等共同参与。三部门相互协作，共同开展食用农产品质量安全监管。其中，卫生健康委员会专门设立食品安全标准与监测评估司，负责食品安全风险的评估，拟订和公布食品安全国家标准，开展新食品原料安全性审查工作。国家市场监督总局是国务院直属机构，承担着国务院食品安全委员会的具体工作，下设多个食品安全治理机构，开展食用农产品全过程监管、分析掌握各环节食用农产品安全形势、参与食用农产品安全标准制定等工作。农村农业部设有农产品质量安全监管局，负责农产品质量安全检测及不定期抽查工作，具备起草农产品质量安全监管相关法律法规及政策建议、组织开展安全风险评估、拟定农产品质量安全及相关农业生产资料国家标准等职能。三部门共同治理食用农产品质量安全具有一定难度。一方面，各部门职能范围交叉，容易造成部门间职能不清、权责不明、治理标准不统一。在食用农产品安全事件暴发时，三部门之间易出现推诿扯皮现象，导致食用农产品质量安全难以得到有效管控，进而诱发政府失灵。另一方面，食用农产品供应链范围广、链条长，各环节风险因素多，风险评估程序复杂，政府全过程监管存在盲区，致使食用农产品质量安全监管网络尚不能实现全面覆盖，治理成效大打折扣。此外，食用农产品质量安全治理主体缺乏专业性:一是专业人才储备和专业技术储备的缺乏，二是治理体系中专业化培训机制缺失。专业人才的紧缺、专业技术储备的不足、专业化培训机制的不健全致使治理主体整体专业能力水平不高、缺少事故应急处理能力。事故发生时，无法提出行之有效的解决方案，导致农产品质量安全问题时有发生。

(二)分权化改革有待完善，协同治理难以实现

20 世纪中后期，食用农产品质量安全问题愈演愈烈，中央为应对日益复杂的食用农产品质量安全治理环境，提出推进分权化改革，将部分权力转移至地方政府，简化食用农产品质量安全治理程序，缩短事件处理周期，做到紧急突发事件及时解决。但是在推行分权化改革的过程中，政府治理弊端初显:一是分权化改革不彻底。基于我国食用农产品质量安全治理现状，国家制定了一系列相关制度，并出台了相应政策性文件，以期能为地方政府指路，推动简政放权思想落地。然而在制度政策实施过程中，时常出现国家政策已经出台，治理目标却无法达成的怪象。这是由于地方政府未根据本地实际状况灵活运用政策，只是照本宣科。二是协同治理主体间联系不紧密。当前我国食用农产品质量安全协同治理主体是政府、非政府多元组织、社会组织及公众。其中，政府处于主导地位，而协同治理是将非政府机构、个人纳入食用农产品质量安全治理主体。协同治理在具体实施过程中存在许多问题。首先，各省市治理标准存在差异，共同处理跨省市食用农产品质量安全事件时存在意见分歧。由于不同省市的食用农产品质量安全制度略有出入，导致各省市在处理同一事件时依据的标准不一致，同一事件的处理结果不一样。近年来，在农产品质量安全事件中，犯罪团伙跨越多个省市作案的事例多次出现，可见，各地相关部门之间的协同治理成效不佳。其次，政府与社会组织在治理过程中的步调不一致。在传统治理的定义中，政府是治理主体。现今，政府与社会组织的治理地位尚未突破传统治理概念的桎梏，依旧是“上令下行”的命令服从关系。另外，政府与社会组织职能既存在交叉性，又存在空白之处，这导致权责划分不明确。政府处于协同治理的上方位置，掌握了话语权，导致社会组织部分功能形同虚设，协同治理积极主动性被打击。最后，公众与政府之间的信息不对称。公众作为消费者，有权保障自己在食用农产品质量安全方面的合法利益，理应成为食用农产品质量安全治理主体之一。然而，公众在协同治理中处于弱势地位，缺少直接获取食用农产品质量安全信息的渠道。而现阶段我国政府信息公开大多呈现分散发布的模式，致使公众接收的食用农产品质量安全信息不完整，碎片化严重。

(三)公众参与渠道不畅，缺乏参与积极性

食用农产品质量安全保障格局的构建需要国家政策支持，也需要公众的积极参与。公众参与食用农产品质量安全治理能够推进政府决策的科学性、民主性。现阶段，我国食用农产品质量安全治理公众参与模式还不完善。一是公众信息接收渠道受限，信息获取不全面。公众获取食用农产品质量安全信息的渠道主要有网络新兴媒体、报刊、电视等。然而网络信息纷繁复杂、良莠杂陈，缺乏时效性，阻碍政府相关制度政策的推行落实，影响消费者对食用农产品安全的认知。由于信息接收渠道受限，食用农产品质量安全信息不能迅速、有效地传递到消费者［2］，导致公众对重要信息把握不全面，不当言论散布传播，错误的舆论随之产生，冲击政府公信力。二是公众缺乏参与食用农产品质量安全治理的积极性。一方面，公众参与模式受到政府决策影响。在推进公众参与模式构建过程中，政府采用封闭式决策，陈陈相因，固步自封，导致公众参与模式僵化，形态单一［3］。另一方面，公众意见不受政府机构的重视，其参与积极性受到打击。目前我国公众参与食用农产品质量安全治理的主要意见反馈渠道是听证会。然而由于缺乏程序性的规章制度约束，公众在社会治理中的重要地位被行政机构忽视，公众参与听证会的治理模式只是“走过场”［4］。其他公众参与渠道，如热线电话、民意邮箱等，也面临着同样的问题。这些电话与邮件往往石沉大海，公众无法得到信息反馈，致使民众对政府工作的满意度下降，产生不信任感。

(四)专项法律法规缺失，法治素质有待提高

首先食用农产品质量安全保障需要强有力的法律支撑。纵观发达国家的农产品质量安全治理格局，健全的法律法规是其治理格局构建的基础。以美国为例，其农产品质量安全法律体系以《联邦食品、药品与化妆品法》为基础，以《联邦肉品检验法》《食品质量保障法》《公共卫生服务法》《禽类产品检验法》《蛋类产品检验法》《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等为补充，涵盖了农产品质量安全的各个方面。而我国到20 世纪90 年代才开始关注农产品质量安全问题。2006 年11 月1 日，中国第一部与农产品质量安全相关的专项法律《中华人民共和国农产品质量安全法》(简称《农产品质量安全法》)正式实施。2009 年，通过《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)，2015 年修订该法。作为食品与农产品质量安全的立法交叉点，食用农产品质量安全相关法律的制定十分重要。《食品安全法》在“对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理”一节中提到:“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品做出规定的，应当遵守本法的规定。”［1］而《农产品质量安全法》尚未对食用农产品进行定义。由于食用农产品的特殊性，单以普通农产品的角度对其进行质量安全管理显然是不可行的。面对食用农产品质量安全事件的持续发酵与民众的关注，单纯地将《农产品质量安全法》和《食品安全法》结合起来已不能全面地保障食用农产品质量安全。

其次，食用农产品质量安全管理队伍需提高法治素质。2015 年“10·24”邵阳特大制售病死猪肉事件震惊全国，这起案件跨越多个省市，公安部通过两年的明察暗访才得以摧毁制售病死猪犯罪网络［5］。为何病死猪肉能通过相关部门检测，端上百姓的餐桌?归根到底还是相关工作人员缺乏相应的法治素质，知法犯法，经不住钱财的诱惑，逐利违法，最终威胁到民众的人身安全。

最后，食用农产品质量安全治理的参与主体的法治素养有待提升。法治素养包括法治知识与法治意识。一方面，食用农产品质量安全的相关法律法规普及不到位，导致参与主体法律知识缺失。在大数据背景下，信息主要依靠网络传播，参与主体通过网络媒体平台参与食用农产品质量安全治理。由于网络传播的特殊性，相关事件在短时间内迅猛发展。然而，由于部分网民缺乏常识及相应的法律知识，在不了解事实真相的情况下，人云亦云，导致错误舆论被不断扩大，造成严重的社会恐慌。另一方面，参与主体的法治意识有待加强。由于食用农产品质量安全法律普及不到位，参与主体无法正确理解法律法规的具体内容和作用，对现行法律法规的态度与要求模棱两可，履行自身义务与保障自身权利的自觉性不高，缺乏良好的法治意识。

二、食用农产品质量安全保障共建共治共享新格局的提出与优势

食用农产品质量安全保障的共建共治共享新格局是在党的领导下，由政府主导，行政机构、社会组织、公众共同参与，以实现全社会的身体健康为宗旨，以加强治理主体之间的联系、完善法制建设、提升全民法律素养为目标，借助大数据时代信息传播迅速的优势，扩大专业知识普及范围，提升治理主体专业化水平，保障食用农产品质量安全，促进社会和谐稳定，全面实现资源共享的一种治理模式。《十三五规划纲要》明确指出要“加强和创新社会治理。建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”［6］。党的十九大进一步提出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理要打造共建共治共享的社会治理格局”［7］。食用农产品质量安全保障的共建共治共享新格局是基于中国基本国情，顺应“质量兴农、绿色兴农、品牌强农”的基本国策而提出的，旨在解决人民日益增长的美好生活需要与不健全的食用农产品质量安全保障格局之间的矛盾。

(一)共建共治共享格局能够促进治理专业化

农户、消费者及政府公职人员参与治理的专业性不足导致食用农产品质量安全事件时有发生。如何解决这一问题是构建食用农产品质量安全保障格局的难点。而共建共治共享格局的构建能够推动专业知识普及，增加食用农产品质量安全治理主体的专业知识储备，提升其专业化水平。

首先，共建共治共享格局能够促进公职人员专业素养的提升。共建共治共享格局下，政府应重视专业化人才的培养，以提升公职人员专业素养和专业知识水平为目的，定期举办食用农产品专业知识培训活动。此外，还应确保工作人员能够灵活运用专业知识解决实际发生的食用农产品质量安全问题。

其次，共建共治共享格局将基层群众性组织纳入治理主体范围，能够充分利用其贴近群众的特性，开展食用农产品专业知识普及活动，从而提升治理主体队伍的专业水平。

再次，在共建共治共享格局中，政府根据食用农产品生产的特点，赋予食用农产品行业协会管理行业内企业的权利。相较于政府，行业协会是食用农产品质量安全治理的中坚力量，具有一定的专业能力。在一定范围内，政府将部分职能转移给行业协会，以弥补政府工作人员专业能力不足的缺陷，提升食用农产品质量安全治理专业化水平。

最后，共建共治共享格局有利于发挥公众在食用农产品质量安全治理中的作用。在共建共治共享格局中，公众既是食用农产品质量安全治理的受益者，也是参与食用农产品质量安全治理的主要社会力量。政府在公布事件处理过程及结果的同时，顺势开展食用农产品知识科普工作，帮助公众学习食用农产品专业知识，不仅保障了公众的知情权，还提升了公众的专业化水平。

(二)共建共治共享格局能够促进治理社会化

共建共治共享格局有利于保障社会组织与公民参与治理的合法权益，提高食用农产品质量安全治理的社会化水平。基层治理是共建共治共享格局的治理重心，能使政府与基层自治组织及公众之间的联系更加紧密。第一，基层治理能够促进基层自治组织自我管理职能的创新。政府将食用农产品质量安全保障的具体任务委托给村委会，促使村委会组织和引导农户、村干部参与食用农产品质量安全治理。第二，政府将自身对食用农产品质量安全的一部分监管、检验职能转移至社会，使行业协会、检验机构代替政府履行相关职能。行业协会、农产品认证检验机构等是专门从事食用农产品工作的社会机构，具备较为完善的食用农产品专业知识体系。政府通过付费的方式获取食用农产品行业的专业化服务，不仅弥补了政府专业性不足的缺点，还促进了食用农产品质量安全治理的社会化。第三，共建共治共享格局保证公众与政府、行业协会共享治理成果，调动公众参与食用农产品质量安全治理的积极性。2008年“三鹿奶粉”事件的爆发，促使国家高度重视食用农产品领域的质量安全问题，相继出台了一系列政策制度展开食用农产品质量安全治理，但是由于社会参与度不高，导致政府治理存在盲区，治理成效大打折扣，食用农产品质量安全问题无法得到彻底解决，食品安全事件仍然时有发生。共建共治共享格局下，公众在参加政府及基层自治组织的科普活动的同时，能够明确自身在食用农产品质量安全治理中的地位、了解获取相关信息的渠道及治理参与渠道，从而促进公众参与意识的提升。当遇到食用农产品质量安全问题时，公众能够通过合法渠道参与食用农产品质量安全治理，与政府产生良性互动。

(三)共建共治共享格局能够促进治理智能化

在大数据背景下，网络化社会已经形成，微博、微信等网络媒体成为公众获取食用农产品质量安全信息的主流渠道，食用农产品质量安全治理智能化势在必行。然而在现实生活中，网络媒体中存在着大量繁杂、陈旧、相互矛盾的食用农产品信息，严重干扰公众的判断，使公众参与食用农产品质量安全治理的难度增加。而共建共治共享格局可以创建一个互联网信息共享平台，确保食用农产品质量安全治理信息公开、司法公正、决策民主。在共建共治共享格局中，通过互联网平台，政府能够即时公开最新行政法规及食用农产品质量安全事件处理结果，及时接收到基层自治组织及公众针对食用农产品质量安全现状提出的治理意见，并做出信息反馈;基层自治组织能够快速正确地解读国家政策，了解相关标准，引导公众积极参与食用农产品质量安全治理;公众能够通过微博、微信、论坛等网络平台实时关注国家政策，自发地参与食用农产品质量安全治理，在线举报违法犯罪事件，理性评价食用农产品质量安全事件。互联网信息共享平台的建设增强了政府、基层群众性自治组织与公众的直接交流，推进了食用农产品质量安全治理的稳步前行。共建共治共享格局的互联网信息共享平台将杂乱无章的食用农产品信息进行梳理整合摈弃，使国家政策正确完整地展现在公众面前，引导公众借助网络平台提出合理的治理建议，提高食用农产品质量安全治理的智能化水平。

(四)共建共治共享格局能够促进治理法治化

现阶段，我国食用农产品质量安全法治保障体系尚不完善，在公众参与治理层面，缺乏针对性的法律法规。党的十八届三中全会提出“要坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”［8］党的十九大提出打造共建共治共享格局要加强法治保障的社会治理制度。共建共治共享格局的构建将公众纳入治理主体范围，使公众角色定位从间接参与者转变为直接参与者，以治理主体的法治标准对公众行为进行约束，通过相关法律法规保障公众治理主体的权益。公众与政府、基层群众自治组织共同参与食用农产品质量安全治理。在治理过程中，公众能够明晰自己的定位，积极主动地学习法治知识，培养自身的法治思维和法治意识，提升法治素养。公众治理地位的转变一定程度上促进了食用农产品质量安全法治保障体系的完善。然而，同为治理主体，政府与其它治理主体的角色定位存在本质区别，制约政府行为的法律法规体系并不能完全适用于其他治理主体，这就要求政府构建和完善符合社会各层级治理主体的法治保障体系。共建共治共享格局使社会各层级治理主体在食用农产品质量安全治理中扮演的角色被重新定位，推动了食用农产品质量安全法治保障体系的构建，推进了治理法治化的进程。

三、食用农产品质量安全保障的共建共治共享新格局构建路径

打造食用农产品质量安全保障的共建共治共享新格局，必须坚定不移地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，构建政府主导、全民参与、社会共治、成果共享的食用农产品质量安全治理体系，深入贯彻以人民为中心的发展思想，切实有效保障人民群众舌尖上的安全。

(一)协调政府监管与行业协会自治，充分发挥行业协会作用

第一，政府可以通过向食用农产品行业协会或农产品认证检验机构购买服务，鼓励行业协会作为社会力量来参与共同治理，推动我国食用农产品管理从政府主导型向社会共治型转变，促进农产品行业协会规范化、规模化发展。第二，明确行业协会的独立身份，激励行业组织依法参与共治。身份不能完全独立是我国行业组织不同于发达国家的特征之一，我国行业组织的定位长期流于形式，行业组织运行经费也主要依靠政府财政拨款，加之行业组织部分成员是政府离退休人员，导致其无法实现功能和运作的独立。因此不仅要从立法层面明确食用农产品行业组织的法律地位，也要切实保证行业组织的自主经营和管理，从法律上赋予行业组织在实际运行中的独立地位，政府人员逐步退出行业组织，逐步实现行业组织的去行政化，建立政社分开、权责明确、依法自治的食用农产品行业组织自治体系。第三，政府应采取措施激励行业协会更好地履行职能。政府将自身对食用农产品的一部分监管、检验职能向社会转移，通过行业协会、检验机构代替政府履行相关职能，政府向这些第三方机构支付费用以为其日常运行、发展壮大提供经费，使这些机构不完全依赖于政府财政拨款，也能够一定程度上保持其运行独立性，更好地自主管理行业内企业。同时政府给予行业组织内部成员一定的政策优惠，鼓励不同规模的食用农产品产供销主体加入行业协会，以扩大行业协会的管理范围。

(二)强化村委会自我管理职能，加强食用农产品质量安全源头把控

食用农产品质量安全保障的难点在农村，这是由我国食用农产品生产家庭化、小规模、分散化所决定的。村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在食用农产品质量安全的源头把控上具有重大作用，因此村委会自我管理职能要向公共事务倾斜。第一，村委会与广大的食用农产品生产者和消费者联系最为紧密，承担着国家政策解析与传达、村民意见反馈等重要职责。因此，村委会除了要做好双向沟通工作，还应定期组织农户、村干部学习最新的食用农产品安全生产知识，建设一支具备相应技术和知识的村干部队伍，使村民能够辨识有毒有害农业添加剂和违禁农兽药，明晰国家关于食用农产品安全生产的政策要求;第二，采用签订《食用农产品质量安全承诺书》的方式管理生产小户。村委会在《农产品质量安全法》精神指导下，召集村民和主要生产代表协商拟定《食用农产品质量安全承诺书》，经村委会表决通过后在全村实行。一旦发现村民违背承诺书，如使用违禁农兽药或制售存在安全隐患农产品，村委会有权销毁其产品。此种非法律管理的方式，更加适合我国农业生产的实际情况，也是使用村规民约来管理小户的创新举措;第三，保障村委会进行自治活动所需要的资金。村委会不属于国家机关，村委会成员无法从国家获得固定收入，为调动村委会参与治理的积极性，必须保障村委会自治资金的有效来源。例如，国家加大食用农产品的财政补贴力度，政府设立专项奖励资金褒奖在食用农产品安全自治方面表现突出的村委会，鼓励和支持非政府组织给予相应的资金援助。

(三)重建信用等级制度，实现信息共享

以往的信用等级制度缺乏威慑力，没有在政府监管、行业自治、消费者选择方面发挥应有作用。为了充分发挥信用等级制度的制约作用，亟需借鉴发达国家成功的食品等级评价制度，重建我国食用农产品产供销企业信用等级制度。第一，重建食用农产品产供销企业多元信用等级制度，将政府监管评级，行业自治评级，消费者评级按照一定权重计算，得出企业最终等级，定期进行等级更新，维持信用等级动态化。对于涉及制售假冒伪劣食用农产品的企业进行降级甚至列入黑名单，政府网站建立专栏，及时更新食用农产品企业信用评级信息。对食用农产品供应地区进行等级划分，鼓励加工销售企业采购高等级供应地的初级农产品，由此震慑和激励食用农产品供销主体提供优质农产品。第二，监管机构和行业协会及时将所获得的执法结果、自治信息全面提供给消费者。监管机构对食用农产品的监督检查结果及时通过大众传媒渠道曝光，行业协会及时将业内自治信息予以公布，消费者自然可以凭此来辨别优劣，取优汰劣，借助市场作用，激励优质食用农产品产供销企业继续保持高品质输出，鞭策中等企业调整战略、优化生产环境，淘汰劣质企业，维护食用农产品市场的良好竞争环境。第三，贯彻“开放、共享”理念，优化信息的获得和扩散，借助网络、手机和应用程序普及性、便利性的优势，利用碎片化信息易更新、易读取、易传播的特点，在微信、微博等微媒体上建立官方公众号，定期以碎片化信息为形式公布相关内容，创建独立手机应用程序发布专业信息，利用首页广告推动信息扩散。要注意的是为适应现代人信息读取习惯，所公布信息不宜过长，应简明扼要，突出重点，定期更新。

(四)完善法治保障体系，提升全民法治素养

依法治国是国家治理的基本国策，依法治国与法治的概念相同，树立全民法治意识有利于完善食用农产品质量安全法治保障体系。第一，严厉处罚行为主体的违法行为，遏制违法犯罪意识的产生。第二，利用学校资源，普及食用农产品质量安全法治化治理的重要性。学生是建设中国特色社会主义法治的储备力量，提前在校园里学习食用农产品基础知识，了解食用农产品恶性事件的危害性，能够帮助同学们形成正确的法治意识，提升食用农产品法治素养。第三，开设食用农产品专栏，实时更新食用农产品质量安全事件有关信息，向全民公开发生原因、过程及处理结果，应用相对应的法律条例对事件进行案例分析，提升全民法治素养。第四、明确公民参与食用农产品质量安全治理的法治责任，确立维护公民合法权利的法治保障体系。在食用农产品质量安全保障新格局中，公民履行自己应尽的义务，自觉维护相关的法律法规，政府应充分地保障公民参与食用农产品质量安全治理的权利。