青岛市农药监管执法新模式的探索与实践

刘 倩，郭元成，于志波

( 1.青岛市农业行政执法支队，山东 青岛 266071；2.山东省农药检定所，山东 济南 250100 )

自2015年起，山东省启动综合行政执法改革试点工作，将县级农业、环保、文化、交通等原由业务部门行使的执法权统一划归综合行政执法部门，在跨部门跨领域综合执法等方面积极探索，2017年综合行政执法体制改革在全省全面推开，目前全省已有济南、青岛、淄博、潍坊 、烟台、日照、威海、滨州等8个市实施了这一改革。为顺应改革，做好新形势下的农药执法工作，青岛市在理顺执法体制，创新工作思路，加强执法队伍建设，拓宽执法领域等方面积极探索，取得了良好成效。

1 青岛市农药监管执法概况

目前，青岛市本级实行农业综合执法，崂山区、西海岸新区、即墨区实行农业综合执法；胶州、莱西、平度、城阳四个区市实行跨领域的大综合执法。现有在岗农业执法人员562名(含综合执法人员)，农药生产企业26家，农药经营单位3 790余家，农产品加工企业42 700多家，专业合作社、家庭农场及种植大户10 000多个，农药监管面广，工作量大，任务重。

2 改革之初面临问题

2.1 执法体制不顺 市本级为农业农村局下设的农业行政执法支队，胶州等4个县级农业执法职能职责划归综合行政执法局。由于市级与县级管理机制不对口、上下级之间不存在隶属关系，综合执法部门与业务主管部门不沟通、不认可、不接受业务指导。也未设立专门的农业执法队伍或相关科室从事农业执法工作，与市级农业执法机构存在业务不衔接、转办案件不接收、专项执法检查不参与等情况，严重影响了执法工作开展。

2.2 监管与执法职责界定不清晰 改革后，有些县级业务主管部门认为行政执法涵盖行政检查、行政监管、行政强制、行政处罚等内容，将行业的日常监管也全交由综合执法部门，存在推诿扯皮现象，造成相互配合不主动，甚至出现了“真空地带”和错位现象。

2.3 实施大综合的农业执法力量薄弱 大综合执法体制改革后，虽然县级综合行政执法汇集了原十几个部门执法力量于一体，但其工作重心仍侧重于市区内的城市管理、文化市场等“形象”“面子”工程，农业执法重点在基层、在乡村，综合执法部门不重视，且缺乏农业方面的专业执法人员，造成农业执法监管力量薄弱，农业处罚案件偏低。

3 青岛市农药监管执法的新举措

针对大综合改革之初暴露出来的问题和矛盾，青岛市农业农村局不等不靠，主动作为，积极与相关部门协调沟通，争取市委市政府支持，建立对区市综合行政执法部门和业务主管部门的“双指导、双联系”机制，形成了运转有序、上下贯通的农业综合执法体系，打造了农药监管执法“青岛模式”。

3.1 厘清职责边界 综合行政执法部门与各相关业务主管部门依据部门“三定”规定，全面梳理权力清单和责任清单，界定双方职责边界，厘清源头监管、事中事后监管、末端执法的界限，细化明确相关工作职责。业务主管部门落实主体责任，加强源头监管，牵头开展专项治理工作，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、业务指导等职责。综合行政执法部门依法履行行政处罚及与之相关的行政监督检查、后续监管、行政强制措施等职责。

3.2 理顺层级关系 明确要求区市综合行政执法部门与同级业务主管部门共同接受市级的指导协调，落实上级业务主管部门部署的行业内监管和执法事项，分工协作，厘清不同层级之间的监管职责、执法领域和执法重点，推动执法重心下移。市支队多次组织相关业务主管部门和区市召开协调会议，积极推动各区市对口部门研究制定与综合行政执法协调配合的工作机制。市级在召开会议、部署任务、举办培训时，对下级业务部门和综合执法部门实行“双指导、双联系”。区市综合行政执法部门负责对镇街派驻的队伍提供业务培训、政策指导和技术支持，会同相关业务主管部门协调基层执法行动。

3.3 完善工作制度 建立了联席会议、联合会商、案件移送、执法联动、投诉举报受理、司法衔接等6项工作制度，从制度层面对农业综合行政执法工作进行统筹协调、监督指导及法制保障，不定期研究综合行政执法与业务主管部门职责界定、执法工作机制建设、重大专项行动和联合行动等事宜。市支队与公安部门建立联席会议、逐月通报、季度会商机制，出台农业违法犯罪案件查处联动制度，推动农业执法和刑事司法衔接；与市场监管部门联合签署了《市场监管与农业农村违法案件查处协作协议》，携手深入开展农资打假，促进农资在生产、流通、使用环节监管的紧密衔接。

3.4 创新开展督导培训 将涉农7个区市划分为三个区域，市支队三个大队按区域实行点对点指导，对点驻站开展工作，践行“一线工作法”，除周五学习研讨外，各大队每周下基层不少于3天。各大队在负责的区市中选取执法对象较为齐全的典型乡镇，与乡镇基层执法人员共同执法， 开展实战教学，将案件解析和执法突破点的讲座开到基层，每月安排一线执法骨干以典型案例进行现场执法授课，从线索固定、执法取证、询问技巧等方面深度剖析；对执法实践中的疑难问题共同研究， 同时做好重要案件和举报案件线索的现场督办、查办。通过实地指导办案、协同办案，实现全市涉农区市农药案件查办的“零”突破。经过“点对点”知道、“面对面”培训，解决了县级综合执法人员本领恐慌问题，农业执法能力和水平迅速提升。以莱西为例，查办的农业案件数量由2017年改革之初的49起至2018年204起，2019年已提升至347起，“双指导、双联系”机制成效凸显。

3.5 开展交互调研 面对新形势、新任务，组织各区市农业执法、综合行政执法机构开展执法交互调研，以市级牵头、区市配合、交叉调研的方式进行，对各区市体制改革、队伍建设、经费保障、规章制度、投诉处理、执法实效、文书制作等33项内容全面调研，交流学习、互观互检，梳理汇总基层的经验做法，查摆执法过程中的痛点、难点、堵点，解决基层执法队员的切实诉求，提升执法效能。

3.6 聚焦查办典型案件 针对当前违法行为的新特点，开展为期3个月的打击网络销售假劣农药专项执法行动，重点对网销店、物流仓库进行全面执法检查，同时创新执法机制，加强与网络平台的协作配合。2018年9～10月，青岛市农业农村局接到多起投诉举报，称在网上购买的注册地址位于青岛市城阳区、生产企业为青岛杜邦化工集团有限公司生产的农药是假农药。因案情复杂、取证困难，青岛市农业行政执法支队联合城阳区综合行政执法局、青岛市公安局，发挥各自优势，多次远赴河南郑州，跨省追踪，历时8个月，一举捣毁一处特大制售假农药黑窝点，现场收缴假农药及原材料7吨，抓获犯罪嫌疑人7人，涉案金额达1 000多万元，产品销售涉及全国所有省份。该案的查办创立了三部门通力合作，联打办案的成功典范。

4 存在的主要困难和问题

4.1 执法体制尚未完全理顺 行业监管与行政执法是农药管理工作的有机统一体，两者互为依托、相互补充。改革的初衷是为了相对集中行政执法权，整合执法队伍，提升执法效能，着力解决执法力量分散、多头执法、重复执法等问题，但在实际运行过程中，仍有许多问题，有时难以做到无缝衔接。

4.2 行刑衔接移交不畅 近年来，农药违法行为呈现出隐蔽化、规模化的发展趋势，单一部门的打击力度有限，无法从根本上震慑违法行为。行政执法与刑事司法能否有效衔接，是重拳打击犯罪、保障农产品质量安全的关键。行政执法人员对刑事犯罪案件证据把握不到位，忽略一些重要证据的保全，或是收集的证据材料不符合刑事证据的要求，导致移交不畅，影响了一些案件的办理。

4.3 执法监管不到位依然存在 我市农药市场容量大、经营业户多、地域广阔，目前在农药监管方面，面临监管要素多、监管对象多且素质参差不齐等困难，加之农业执法力量较弱，执法装备配备不足，有的区市执法队伍不稳定，人员少，素质不过硬，特别是实施大综合执法改革的区市，经过几年的努力农业执法地位虽有所提升，但仍处于相对弱势，影响了整体工作推进。

5 几点建议

5.1 健全农药监管体系 近几年，青岛市在大综合与小综合行政执法并存的形势下，做了一些有益探索，取得了一些成效，但鉴于农业执法专业技术性强、技术支撑能力要求高等特殊性，建议借此次机构改革之机，将农业执法重新回归业务主管部门。健全市、县、乡镇三级农药监管体系，夯实属地管理和网格化监管责任，制定考核管理办法，建立长效机制，实现农药产品从登记到生产、销售、流通的全过程、全链条、全封闭的监管，从源头上保障农药产品质量安全。

5.2 强化部门协同配合 农业执法与公安部门建立案件查办的双向协作制度，即行政机关在案件查办过程中遇到涉嫌犯罪的标准、证据的固定和保全等问题，公安机关应给与协助。对于公安机关在农药犯罪案件侦查过程中提出的产品检验、鉴定等方面要求，农业部门也应给予协助。同时建立大案、要案公安机关提前介入制度，在行政机关接到举报或得到线索，违法行为涉嫌犯罪时，直接启动该制度，与公安机关共同到现场进行调查取证，以利于犯罪案件的取证和侦破。

5.3 明确执法监管业务边界 根据《农业综合行政执法事项指导目录》和各区市执法工作实际，逐一梳理本级执法事项清单，确保做到三级四同、上下一致。各部门、各区市牢固树立监管执法“一盘棋”的思想，行业主管部门牵头开展行业专项整治，履行监管职责，执法部门根据各行业主管部门年度工作重点和风险评估情况，合理制定执法巡查工作计划，优化执法力量部署配比，切实提高监管和执法协同工作能力。