耕地流转背景下耕地抛荒的成因及其治理——基于交易成本的视角

罗拥华 杨 涛

（湖南工业大学经济与贸易学院 湖南 株洲 412007）

耕地抛荒问题自我国改革开放初期农村家庭承包经营制度建立以来一直不同程度地存在。由于它与耕地资源浪费以及国家粮食安全问题紧密关联，所以一直受到社会广泛的关注。

进入21 世纪后，我国逐步进行农村土地制度改革，鼓励通过农村土地经营权有序流转来发展农业适度规模经营。自此，人们开始把解决耕地抛荒问题的希望寄托在农村土地流转之上。然而现实表明，我国耕地流转进程的加速并没有系统消除耕地抛荒现象。如今土地流转市场已经基本成型，国家政策的支持力度很大，但有些农户为什么宁肯把耕地抛荒，也不推其进入耕地流转市场获取租金收入呢？耕地经营权流转在本质上是一种市场交易，而交易必然存在交易成本。根据新制度经济学的基本原理，当交易成本达到一定程度时，就有可能超过交易收益，从而使得交易难以达成。交易成本理论为解释当前耕地流转背景下依然广泛存在的耕地抛荒现象提供了另一种视角，也为治理耕地抛荒，提高耕地流转市场运行效率提供了新的思路。

1 耕地流转背景下的耕地抛荒现象

虽然目前缺乏全国性的统计数据支持，但是只要深入农村地区实地感知与考察，就可以发现耕地抛荒依然是一种极为普遍的现象。其实从学术界的调查研究以及新闻媒体的报道也可窥见一斑。学术界一般采用抛荒率(抛荒耕地面积占耕地总面积的比例)来反映耕地抛荒的程度。有研究者2018 年在四川省仪陇县保平镇调查研究发现该镇耕地撂荒现象严重，撂荒面积达169.89 hm2，占耕地面积的11%，各村撂荒率集中在5%～20%之间[1]。还有研究显示，2018 年甘肃省定西市耕地撂荒面积为16 900 hm2，占耕地总面积的3.28%[2]。一份针对四川省巴中市南江县的调查研究表明，2018 年底该县耕地撂荒15 822 亩，占耕地总面积的3.7%[3]。有研究者2019 年走访了贵州省三穗县两个村，发现两村的抛荒率分别达到76.94%和27.33%[4]。有研究者2019 年选取贵州省L 县尚重镇和德化乡2 个乡镇调查发现，在走访的530 户农户中，有321 户有耕地抛荒行为，占农户总数的60.57%，且抛荒耕地总面积为396 048.65m2，占样本耕地总面积的45.66%[5]。还有研究者采用GIS 空间分析方法，发现2017 ～2019 年陕西省千阳县张家塬镇抛荒率为10.81%，其中常年性撂荒面积占44.17%，季节性撂荒面积占55.83%[6]。以上数据表明，耕地抛荒在不同地区表现程度不一样，但总体而言，已经是相当普遍的现象。

然而有一点值得特别注意，耕地抛荒现象不断涌现的背景却是我国耕地流转市场的兴起。截至2017年底，我国家庭承包耕地流转面积已经达到5.12 亿亩，占家庭承包经营耕地面积的37%，流转出承包耕地的农户7 070.6 万户，占家庭承包农户数的31.2%。令人疑惑的是，在我国耕地流转规模日益扩大的进程中，耕地抛荒现象却一直与之并存，甚至在局部地区愈演愈烈。从理论上来说，耕地流转应当是解决耕地抛荒的有效手段。农户若是不愿耕种，完全可以把耕地流转给他人耕种，既可以从繁重农业劳动中解脱出来从事其它创收工作，又可以得到一笔流转租金。但是有些地区的农户为何在有机会流转耕地的情况下仍然抛荒耕地，使耕地抛荒与耕地流转在整体上形成并存局面，是一个值得深入研究的问题。

2 耕地流转中的交易成本

交易成本思想由新制度经济学开创者科斯(Coase)1937 年在其《论企业的性质》 一文中提出。阿罗(Arrow)首次使用“交易成本”这一术语，之后威廉姆森(Williamson)进一步丰富和完善了交易成本理论。交易成本理论虽然目前已经算不上时新的理论，但是它具有持久的生命力，对市场交易行为的经济学分析具有极强的指导性。

耕地流转实质上是耕地经营权的市场交易。根据交易成本理论，为了达成流转交易，耕地流转双方主要承受三大类交易成本。一是交易签约之前的准备成本，主要是交易对象搜寻成本和信息获取成本。为了找到合适的交易对象，出租农户与承租方需要了解双方的流转意愿、身份、资质、信用、背景等等。同时，双方还要获取流转土地位置、土壤质量、使用状况、周边自然环境、基础设施以及当地流转价格、交易习惯等等方面的信息；还需要了解当地流转市场供求信息、交易双方各自竞争者采取的行动的信息，以及有关耕地流转的国家法规、政策信息等等。这些过程都需要花费时间和成本。二是缔约时的谈判和决策成本。不管是口头约定还是书面合同，缔约是一个值得谨慎对待的事情。其间，决定与谁签约需要流转交易双方在对象选择集合中进行比较和选优；以何种方式流转、流转面积与价格为多少、流转期限多长、合同条款需要涉及哪些事项以及载明怎样的权利和义务、种粮补贴由谁领取等等需要交易双方不断磋商谈判直到最后确定。三是签约后的履约成本，主要包括监督成本和合约义务履行成本。交易合约签订之后，流转双方需要相互监督，以保障合约条款得到执行。例如，出租农户需要监督承租方的耕地经营行为没有偏离合约设定的轨道。如果出现违反合约的情况，需要双方进一步协商处理，甚至诉诸仲裁与法律诉讼。

3 交易成本视角下耕地抛荒的成因

对耕地抛荒成因的探寻一直是耕地抛荒研究的重点。不少研究者从种粮比较收益低、就业渠道的扩充弱化农民对土地的依赖性、农村劳动力缺乏、农田水利基础设施老化等方面探寻耕地抛荒的种种成因，以期找到有效的治理之策。但是在当前耕地流转的大背景下，为何仍然存在大量耕地抛荒的现象？这恐怕在基本成因中不能完全找到答案。广大农户同样具有经济理性，根据交易成本理论，他们是否愿意将耕地尤其是事前就已经抛荒的耕地推入耕地流转市场，取决于交易成本与交易收益之间的衡量与比较。我国户均耕地面积小，一般不足8亩，流转价格也普遍不高，有些地区甚至接近于零，导致农户耕地流转的交易收益受到限制。在这种情况下，耕地流转的交易成本成为耕地是否能进入流转市场的关键因素。如果面临高昂的耕地流转交易成本，不能方便顺畅地流转耕地，农户就会基于自身利益的考虑，拒绝参与耕地流转市场。如此一来，那些事前就已经抛荒的耕地就无法通过耕地流转市场重新投入使用。虽然事前抛荒主要是前述基本成因所致，但是高昂的交易成本使得抛荒不能通过耕地流转市场得以消化，这是耕地流转背景下事前抛荒依然维持不减的一个重要原因。此外，因为随着农业人口持续向城市、向非农产业转移，种植业收入占农户家庭收入的比重越来越低，相应地农户抛荒的机会成本也越来越低[1]。所以那些事前没有抛荒的耕地由于不能顺利进入耕地流转市场，农户也容易选择抛荒。现实表明，我国不少地区农户参与耕地流转市场的交易成本依然比较高，主要表现在如下三个方面。

3.1 流转中介组织发展不完善，对象搜寻和信息获取成本高。流转中介组织对缓解耕地流转双方信息不对称，促进土地合理流转将起到十分关键的作用。首先，受地理位置、信息基础设施，尤其是供需旺盛程度的影响，不少地区尤其是偏远农村地区土地流转中介组织还比较少，导致流转双方不能及时进行有效的信息沟通。一方面，就算农户有意愿流转土地，却因为缺乏可靠的中介组织而找不到合适的承租方。据国家统计局统计，农村劳动力受教育程度普遍较低，初中及以下文化程度的占87.8%。因此许多农户基本上不会上网搜寻和发布信息，不会利用现代信息工具，也不了解市场行情。所以在没有中介组织介入的情况下，普通农户要进行耕地流转，面临较高的对象搜寻和信息获取成本。另一方面，那些经营规模较大的种植大户、专业户、合作社等等新型农业经营主体，也因缺乏中介组织而找不到有出租意愿的农户的信息。总而言之，由于缺乏中介组织，流转双方深层次的信息交流受阻，信息辐射面狭小，从而需要花费大量的人力、物力与财力去获取足够的信息。其次，有些地区流转虽有中介组织，但因发展无序，反而抬高了流转双方对象搜寻和信息获取成本。实际操作中，中介组织负责丈量土地、为承租者申报材料，调解承租者与农户之间的纠纷等等，所以为了维持支出而向流转双方收取必要的“服务费”是应该的。只要“服务费”低于自己流转的交易准备成本，双方是可以承担这笔支出的。然而目前土地流转中介费没有一个统一的标准，在缺乏市场监管的漏洞下有些不良中介就开始乱收费、高收费，所以流转双方无奈之下只好选择交易成本原本就比较高的直接交涉。

3.2 耕地碎片化分布，零散谈判与决策成本高。受家庭联产承包责任制“按人承包肥瘦搭配远近插花”的影响，我国农村一直存在较为严重的土地碎片化的问题。我国曾在土地确权调查中发现，平均每个农村家庭经营的土地一般都在7 ～8 块，有的甚至在十几块。由于耕地碎片化分布，流转双方都面临高昂的谈判成本。一方面，承租方若是想要通过流转连片耕地以实现集中式的规模经营，就需要与涉地农户挨家挨户协商。这样的零散谈判耗时耗力，效率不高，若是其中有一户不同意，整个谈判过程就可能中断而前功尽弃。高昂的谈判成本使得不少有租地意向的承租户望而却步。另一方面，若是农户想把耕地尤其是已经抛荒的耕地流转给成片经营的承租户，他也需要说服其他涉地农户同意出租，但是这样零散谈判的成本也很高，不少农户最终只能放弃而选择抛荒。此外，由于耕地流转合约一般在5 年以上，甚至有不少合约都在10 年以上，加之缺乏有效的耕地流转价格发现机制，所以流转交易双方为了维护自己的利益，均需要将未来的不确定性以及对双方机会主义行为的防范尽可能纳入合约条款中，并就流转价格进行不断的商议，直至最后做出决策。这个交易决策过程时常也要花费大量时间和精力，因此被不少决策能力有限的农户与承租者普遍视为是一个“伤脑筋”的过程。

3.3 流转合约保障不足，监督成本与执行成本高。目前，我国农户之间的耕地流转多为口头协议，没有明确双方的权利和义务；而农户与新型农业经营主体之间的耕地流转多数是双方自行草拟，合约条款也不够具体，权利义务等事项设定不规范，而且有些没有报告村社集体经济组织，更没有到主管部门备案。由于合约缺乏第三方力量的保障，有些农户害怕出现强占耕地、挪作他用、租金拖欠、收不回耕地等问题，所以宁肯抛荒也不愿流转。此外，流转合约达成后承租方可能会出现一些投机主义行为，例如随意修改、解除契约关系，或者恶意找借口拖欠租金等等。由于普通农户处于信息弱势地位，法律事务处理能力极其有限，所以在缺乏足够保障的情况下，他们要检查合约的执行情况及应对违约行为的发生，可能会耗费大量的人力、物力和财力，从而产生高昂的执行成本。

4 交易成本视角下耕地抛荒的治理策略

如何有效治理耕地抛荒，进而保障国家粮食安全一直是我国政府特别关心的问题。从上述交易成本视角下对耕地抛荒成因的分析来看，在我国耕地流转市场发展的大背景下，要达到有效治理耕地抛荒，进而保障国家粮食安全的目的，如何降低耕地流转的交易成本，使抛荒耕地能顺利进入流转市场而重新利用起来是一个关键。

4.1 完善流转中介服务网络，培育土地经纪人。流转中介组织发展不完善主要表现为中介组织数量少、规模小、组织架构不完善、发展无序等等。因此，首先是要完善流转中介服务网络。要鼓励有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立多种形式的农村流转服务组织，为流转提供有关法律政策宣传、信息匹配、价格发现、合同签订指导等等服务，从而减少耕地抛荒发生的概率。例如，为了有效降低耕地流转的信息搜寻成本，可以分层次发展类似于城市房地产中介的农村耕地流转信息中介平台。这些中介平台末端设点在乡镇，主要在乡镇区域内进行信息配对服务，同时也将有关耕地流转的各种信息，包括耕地的供求信息、位置与质量、周边设施、流转价格与期限等情况汇集到县级甚至省级等更高层次的信息平台，从而扩大信息配对范围和效率。为了解决流转中介发展无序、乱收费问题，政府应该建立流转中介组织的市场准入与动态监管机制，对其执业资格、信用状况进行严格审查，同时规定其实行业务记录制度，真实记录中介业务开展情况，妥善保存业务记录、会计凭证、账簿和中介合同等等原始资料。尤其是要规范流转中介组织的收费行为，推动服务价格公开化、透明化进程，对违规设立收费项目和制定收费标准的行为进行严厉查处。

与此同时，要进一步发展壮大农村土地经纪人。经纪人是独立的中介个体，一般精通土地政策、行动灵活、经验丰富、精力充沛、吃苦耐劳，能潜心扎根基层，在当地有良好的社会资源和关系网络。与一般流转中介组织不同的是，他们主要是从流转需求方赚取服务费，为出租农户提供的服务却是无偿的。这种无偿的服务大大降低了出租农户的交易成本，提高了他们参与耕地流转市场的积极性，从而减少耕地抛荒的可能性。因此，要积极引导、鼓励和支持各地农村地区有条件的年轻农民向农村土地经纪人转型，发展壮大农村土地经纪人市场，填补流转中介组织发展不完善所形成的服务空白。

4.2 整合细碎化土地，降低磋商难度。一直以来，各级地方政府为改善我国耕地细碎化采取了一系列措施，最终目的都是为了提高土地流转的便利性，降低耕地抛荒率。例如，在政府的引导下，广西省龙州县农户自发组织“小块并大块”的工作，整合出成片耕地用于农业开发；四川省射阳县则由村社统一组织破除田埂工作，把村民细碎化的农地集中起来，实现有组织的连片种植；湖北省沙洋县全面推行“按户连片+确权登记”工作，先分组实施土地丈量整理工作，再通过抓阄的方式确定各户承包地位置，把每一户人家的土地整合到一块，最终实现“一户一片田”。有些地方政府还为自发换地、并地的农民给予补助，收效显著。通过这些方式整合后的耕地在流转市场更加有竞争力，有效降低了因耕地细碎化而带来的磋商难度。近些年来，国土资源部也将实现耕地集中连片作为建立高标准基本农田的重要目标，并出台政策对土地整治过程中所涉及的权属调整行为给予支持。为整合细碎化土地，降低流转上访磋商难度，有效减少耕地抛荒，各地政府应积极借鉴耕地连片成功的案例，充分发挥基层组织的作用，加速农村土地综合整治，系统化地降低耕地流转中的谈判与决策成本。与此同时，可以在有条件的乡镇建立具有一级批发商性质的农村土地托管中心。不愿耕种的农户首先将耕地经营权流转到托管中心，然后由托管中心充当农户代理，与耕地承租方接洽协商，从而有效降低耕地流转的谈判成本。

4.3 健全流转交易的法律保障，减少监督执行成本。农户最害怕的是流转之后纷至沓来的经济纠纷。要促使农户把抛荒耕地推入流转市场，减少耕地抛荒，如何消除耕地流转的这一后顾之忧是关键。这就需要健全流转交易的法律保障，减少流转合约的监督执行成本。为此，对于交易双方没有签订承包合同的，要鼓励通过村集体经济组织补签合同；对于签订合同后承租方仍然出现恶意拖欠租金、强占耕地、随意修改或解除契约关系等违约行为的，要建立举报机制，村委会或者乡镇人民政府要积极介入进行调解；如果流转双方协商或者调解不成的，要畅通仲裁机制和申诉渠道，使流转交易合约受损方可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者直接向人民法院起诉。当然，为了减少流转之后的监督执行成本，最重要的是进一步推进耕地流转交易的合同化、契约化。要知道，一份具有法律保障的流转合约可以减少很多不必要的麻烦，而耕地承包经营权是农民群众重要的经济权利。所以，要着重培养农户的法律意识，协助他们签署有法律保障的流转合约，在合约中明确流转双方权利与义务，同时引导他们依据相关法律规定，将合约报告村社，或到相应主管部门备案，以此强化合约的法律保障。