减税降费、财政分权与地方财政可持续性——基于西部A地区的实证研究

刘富华，吴近平

（云南财经大学 经济学院，昆明650221）

一、问题提出

自国际金融危机爆发，中央第一次提出实施“结构性减税”等积极财政政策到现在已十多年，在这期间中央出台并落实了一系列减税降费政策。一方面，在各地区和各行业推行全面营改增；另一方面，为促进有效投资、扩大消费以激发市场活力，中央出台了大量结构性减税举措，特别自2016年以来中央大力推行普遍性减税降费政策，2020年初，国家税务总局发布的数据显示，2019年中国累计新增减税降费超过2.3万亿元，占GDP比重超过2%。减税降费政策集中发力，此举减轻了企业税负，增加企业利润和个人可支配收入，增强经济社会发展后劲，助力供给侧结构性改革。但与此同时，如此规模巨大、范围之广、旷日持久的减税降费政策与经济性减收、财政支出刚性、政府债务扩张、财政支出效率低等因素相叠加，给地方财政造成了较大的压力。因此，在当前形势下，了解我国微观地方主体的财政可持续性现状，并深入考察减税降费政策对地方财政可持续性的影响具有重大的现实意义。

同时，就我国财税制度改革而言，财政分权无疑是其中最重要的一方面，特别是1994年以来的分税制改革导致了中央与地方权力的重新分配，其中，“财权上移、事权下放”使中央与地方在财政收支关系上出现了不平衡，近年来地方政府在收入上仅占约为50%的权重，而在支出上占比则高达85%，地方政府财权与事权不相匹配，这也严重影响了我国地方政府的财政行为[1]。在此种制度体系安排下，地方政府只能依靠转移支付或者通过大规模举债来维持地方财政体制的正常运转。同时，地方债务规模的不断增大，致使地方政府每年债务还本付息额越来越大，此举开始反作用于我国地方政府的财政运行，地方财政运行愈加困难。因此，在现行制度体系下，有必要考察我国财政分权对地方财政运行的影响程度。

地方财政可持续高质量运行是国家治理的基础和重要支柱，也是保证地区经济平稳发展和社会政治稳定的重要因素。在财政分权体制下，大规模减税降费政策集中发力，制约了我国地方财政的平稳运行，也对经济和社会各项事业的持续发展构成威胁。因此，为突破当前地方财政困境，需要深入研究在我国现行财税体制框架下，减税降费政策、财政分权如何影响地方财政可持续性以及影响程度如何，并针对性地提出对策建议，促进我国地方财政可持续高质量运行。

二、文献综述

世界范围内学者们主要通过两种方法来评价地方财政可持续性，一种即通过数理模型建立预算约束方程并求解财政可持续条件来检验地方财政可持续性，另一种则是建立财政指标或综合评价体系来衡量地方财政可持续性。就第一种方法而言，Harrod-Domar最早建立政府跨期预算约束模型，通过预算平衡方程求解政府所能承受的最优负债率，他认为只要政府累计举债规模低于此标准，则地方财政可持续。随后，Barro接连发表多篇文章[2-4]通过构建国民经济增长理论模型，推导出不同经济状态下最优的财政可持续特征和最优债务结构，他认为若政府按照权责发生制原则确认税收，即在非一次性总赋税下要使财政可持续，政府则需要保障税收收入平稳增长，这也奠定了财政可持续研究的先河。随着经济发展和社会进步，Barro的观点得到了验证和进一步扩充，美国学者Mccallum认为，只要政府债务规模增速非永久性快于财政收入增速，或政府债务规模增速小于实际利率时，则可实现财政可持续[5]。此后，有学者基于政府跨期预算约束模型求解政府债务规模的收敛路径，并通过对财政指标进行协整检验来考察财政是否可持续，研究结果支持Mccallum的结论[6-7]。

就第二种方法而言，国外学者提出地方财政可持续性可以用两个广义标准“可持续指标”和“当前政府净值”来衡量，也可用“非蓬齐博弈”原理对财政可持续运行状态进行表述[8]。此外，还有学者指出政府债务危机与社会公众预期相关，当政府大规模举债导致财政风险大量积聚时，即政府负债率、偿债率以及债务还本付息超过公众预期时，投资者可能会丧失信心，引发债务危机，导致财政运行困难，财政非可持续。因此，可用此类指标评价地方财政可持续性[9]。各国学者基于上述两种研究方法对各地财政可持续性进行了检验，其分别检验了欧洲[10]、G-7（西方七国）[11]、日本[12]、伊朗和土耳其[13]、拉丁美洲[14]等的财政可持续性。

近年来，国内学者做了大量地方财政可持续性检验和影响因素研究，其主要考察了税收分权、转移支付和地方债务的影响。有学者运用Buiter的检验方法考察我国地方财政可持续性，其考察结果显示我国地方财政可持续性总体较弱，该学者还研究了税收分权对地方财政可持续性的影响，并得出了税收分权可以增强地方财政可持续性的结论[15]。还有学者通过构造财政有效空间检验我国地方财政可持续性，得出东部地区的地方财政可持续性强于中西部的结论，其还考察了转移支付和财政纵向失衡对地方财政可持续性的影响，并得出财政转移支付对地方财政可持续性具有正向影响的研究结论[16]。还有学者通过财政反应函数测算出中国政府的负债率远低于上限，得出我国地方政府财政有较大的可持续空间，地方财政可持续现状较为乐观的研究结论[17]。此外，还有大量学者分别讨论了人口老龄化[18]、地方政府政绩诉求[19]、产能过剩[20]、地方债务扩张[21]、地方政府债务风险[22]对地方财政可持续性的影响。

基于上述研究，本文认为地方财政可持续性不仅与地区财政状况有关，也与地区经济发展的各方面息息相关。基于此，本文采用熵值法引入4个一级指标，12个二级指标，建立地方财政可持续性综合评价体系，以期全面评估我国地方财政可持续性现状。本文的主要贡献在于：第一，基于实地调研，运用县区级调研数据，全面评估了该地区的地方财政可持续性；第二，从理论层面分析财政分权、减税降费与地方财政可持续性的联系机制，并运用实地调研数据进行实证检验。第三，根据研究结论，有针对性地从中央和地方政府两个层面提出对策建议。

三、理论分析及案例选择

（一）减税降费、财政分权对地方财政可持续性的影响机制

建立现代财税制度是确保中国财政可持续发展的必由之路，一方面要继续完善我国的财政分税体制，培育地方政府自律机制，发挥地方积极性；另一方面要继续落实减税降费等积极财政政策，激发市场活力，不断深化供给侧结构性改革，提高经济发展质量和效益，为财政收入实现较快增长奠定基础[23]。本文从我国财税体制出发，考察减税降费、财政分权对地方财政可持续性的影响，图1给出了三者的联系机制。

图1 减税降费、财政分权和地方财政可持续性之间的联系机制

如图1（左）所示，财政分权体制和积极的财政政策（其中包括减税降费政策）是我国现行财税体制框架下的两个重要方面，在此种制度安排下，一方面，“财权上移、事权和支出责任下解”的财政分权体制使得地方政府面临“制度型财力缺口”[24]；另一方面，减税降费政策“税收减免”和“取消或停征行政事业性收费”使得地方政府财政收入削减，同时财政支出逐渐刚性化，形成了有限的财政资金与巨额财政支出之间的“政策型财力缺口”。地方政府为弥补财政缺口，只能借助债务融资，尽管其不允许独立举债，但仍通过各种方法大规模举债，这使得财政风险积聚，恶化了地方财政可持续性。但与此同时，地方政府大规模的债务融资也使得各地基础设施逐渐完善，营商环境不断优化，促进了各地区经济发展，使得地区税收收入增加，地方政府可用财力增加，改善其地方财政可持续性。

同时，如图1（右）所示，由于地区之间经济发展存在差异，产业结构不同，所以地方政府的财源、财力状况、收入能力、财政支出等方面也不同，这必然导致地区间财政分权程度不尽相同，减税降费政策影响地方财政可持续性的路径和程度也不尽相同。一般而言，经济较发达地区，税收收入占地方可用财力比重高，转移支付占比相对较低，地方政府财政分权程度较低，财源充足，财力雄厚，其有能力通过调节自身的财政行为和发行政府债券来弥补财政缺口，对于这些地区而言，减税降费政策更容易引发“逆向激励”问题，它们可能会因为地区财力的减少而增加举债规模、扩张政府支出以追求经济增速，对地方财政可持续性产生消极影响；而经济欠发达地区，转移支付占地方可用财力比重高，税收收入占比较低，地方政府财政分权程度较高，该类地区经济基础薄弱，财源有限，地方政府通过调节自身的财政行为以及发债来保证财政有效运行的能力较弱，同时还要承担过多的支出责任，刚性支出无法缩减，财政资金使用效率提升空间较小，因此，对于该类地区财政而言，减税降费政策会导致“加剧效应”，在地方财政运行本就困难的情况下财政收入进一步削减，这会恶化其地方财政可持续性。

结合上述理论分析，本文提出如下假设：

H1：减税降费、财政分权对地方财政可持续具有显著影响，但影响程度在地区间具有显著差异。

H1a：对于财政分权程度较低的地区而言，减税降费政策对地方财政可持续性产生较小的消极影响。

H1b：对于财政分权程度较高的地区而言，减税降费政策对地方财政可持续性产生较大的消极影响。

此外，本文单独将减税降费政策在长短期内对地方财政可持续性的影响机制提取出来进行分析。一方面，从短期来看：减税降费必然会给地方财政带来不小的压力，虽然在政策出台前中央已做了充分评估，但潜在财政风险依然存在[25]；减税降费政策会使地方财政收入在短期内显著减少，导致地方可用财力有限，造成政府主导建设的许多依靠财政资金补贴的公共物品项目不能顺利完工，从而影响该地区经济事业发展[26]。另一方面，从长期来看：在经济下行阶段，中央实施减税降费政策会降低企业税费负担，使企业实质竞争能力增强，达到促进经济发展的目的，从而促进地方税收收入增加，缓解地方政府财政压力[27]。在供给侧结构性改革背景下实施减税降费政策，地方政府在财政收入减少的局面下只能约束其行为，有效控制地方政府财政支出，提高财政资金使用效率，缓解地方财政压力[28]。总体而言，短期内减税降费对地方财政可持续性更容易产生消极影响，但在长期内则更容易产生积极影响。

基于以上理论分析，本文提出第二个假设：

H2：减税降费对地方财政可持续性产生的影响在短期内和长期内有显著差异。

H2a：在短期内，减税降费对地方财政可持续性产生消极影响。

H2b：在长期内，减税降费对地方财政可持续性产生积极影响。

（二）案例选择：西部A地区

本文主要以西部A地区为例进行研究，数据材料主要来自作者及其所在课题组多次对A地区进行实地调研所获得。课题组于2019年6月至2020年5月期间多次与A地区财政局、税务局、发改局和工信局等相关部门召开座谈会，同时课题组也相继前往了A地区各县区进行实地调研，了解和掌握了A地区目前的财政运行现状以及减税降费和财政分权对于A地区财政运行影响的实际情况。因此，本文研究相关数据由A地区政府部门所提供，数据真实可靠，多次实地调研也为本研究提供了学术灵感。

西部A地区经济总量一直位于所在省份前列，烟草产业是其经济发展的支柱产业，但近年来，由于烟草产业发展受限，同时其非烟经济发展相对较弱，A地区经济发展正经受较为严峻的考验。事实上，A地区财政运行经历了辉煌时代、贡献时代和艰难时代三个阶段：1953年至1993年是A地区的财政运行的辉煌时代，该时期A地区财政充裕，在完成本地区的经济建设任务的基础上还可以支援其他地区建设；1994年至2015年是A地区财政运行的贡献时代，该阶段由于A地区特殊的烟草经济结构，主体税种上划中央比例较大，为全省、全国经济社会发展贡献了重要力量；2016年至今是A地区财政运行的艰难阶段，由于A地区支柱产业发展受限，税收增速放缓，其地方可用财力增长缓慢，同时该地区刚性支出不断增加，财政收支难以平衡，A地区财政对上级依赖程度越来越高，财政运行进入艰难时期。

此外，A地区各县区经济发展情况和产业结构差异较大，税收产生能力不同，税收收入占地方可用财力的比重不同，财政收入结构也不同。部分县区第二产业发达，工业产值高，税收收入占地方可用财力比重较高，因此其上级转移支付占地方可用财力比重相对较小，财政分权程度相对较低；而部分县区工业基础薄弱，产生税收收入的能力较弱，税收收入占地方可用财力的比重较低，财政运行主要依赖上级财政支持，转移支付占地方可用财力比重较高，财政分权程度较高。同时，考虑到减税降费政策的实施主要是借助行政干预手段影响地方政府税费收入，且基于上述分析，一个自然的推论就是减税降费政策对于A地区各县区财政运行的影响程度具有显著差异。因此，A地区各县区财政分权程度有显著差异，对减税降费政策的反应程度不同，满足本文理论假设，这是本文选择A地区作为案例研究的主要原因。

四、地方财政可持续性测度

（一）测度方法

地方财政可持续性如何科学有效衡量一直是学界争论的问题，类似研究提出了不同的地方财政可持续性指标构建体系和测度方法，层次分析法、因子分析法和模糊评价法被广泛用于指标权重的计算[29]，熵值法是一种客观赋权法，其根据各项指标观测值所提供的信息大小来确定指标权重，因此本文在评价地方财政可持续性中选择熵值法来确定各项指标的权重，以减少权重确定过程中主观因素所带来的局限性，使用此套指标体系可以较为全面地反映所研究地区的地方财政可持续性现状。

本文在对地方财政可持续性分析中借鉴刘天保[30]的研究成果，并以系统性、科学性和数据可获得性为前提，把影响因素归结为四个方面：经济发展、财政收入、财政支出和地方债务情况。在经济发展方面，选择人均地区生产总值、地区生产总值增速和产业结构反映地区经济发展水平、地区经济增长前景以及当前地区经济结构；在财政收入方面，选择人均地方可用财力、一般公共预算收入和财政收入结构综合反映地方政府汲取财政收入的能力、稳定程度以及财政收入质量；在财政支出方面，选择地方政府财政支出压力、人均财政“三保”支出以及财政支出结构综合反映地方政府财政支出压力及稳定程度；在地方债务方面，选择人均地方债务、人均债务还本付息以及地方政府偿债率反映地方政府的债务存量和本年度偿债压力情况。熵值法处理具体分为以下几个步骤：

第一,数据正向化处理：

其中，Mj=max{xij}；mj=min{xij}，xij为第j项指标的第i个样本值。

第二，数据无量纲化处理，

第三，计算熵值：

第四，计算差异系数gj:gj=1-ej

表1 地方财政可持续性评价指标体系及权重计算结果（2019）

（二）测度结果

本部分通过熵值法所构建的综合评价体系评估了西部A地区的地方政府财政可持续性现状，计算结果如图2所示。首先，西部A地区各县区地方财政可持续性呈现出明显的差异性，2019年地方财政可持续性最高的县区达1.36，而最低的县区仅为0.23；其次，西部A地区各县区地方财政可持续性在2012—2019年总体上呈下降状态，在2014年以前大部分县区的地方财政可持续性呈下降趋势，但在2014—2016年呈现小幅上涨的趋势，在2016年以后呈现出逐年下降的趋势。最后，在2012年地方财政可持续性最高的县区下降幅度最大，2012—2019年其地方财政可持续性下降了1.07，其他县区的下降幅度均远小于它。

图2 西部A地区各县区地方财政可持续性计算结果

五、实证分析

（一）模型设定

基于上述理论分析，为检验假设1，本文设定如下面板数据回归模型：

其中，i代表所研究的西部A地区的县区；t代表年份；SUSTAIN表示地方财政可持续性；TAXC表示减税降费指标；FD表示财政分权指标；X表示控制变量；α1、α2分别表示解释变量TAXC和FD的系数，δ’表示控制变量的系数矩阵，Ui表示地区随机效应，εit表示随机误差项。

为检验假设1a、假设1b，首先，本文将财政分权支出指标以其均值划分为高组和低组，在模型（1）基础上去除个体效应进行分组回归以进行Suest检验；其次，本文引入控制变量Group，构建如下面板数据回归模型进一步检验：

为检验假设2、假设2a和假设2b，同时本文考虑到以前年度的地方财政可持续性可能会影响到当期或未来的地方财政可持续性，遂基于（1）式，引入地方财政可持续性和减税降费的一阶滞后项SUSTAINit-1和TAXCit-1，建立动态面板数据回归模型，以综合考察在减税降费和财政分权对地方财政可持续性的影响：

（二）变量选取与数据来源

被解释变量。本文被解释变量是地方财政可持续性，即本文第四节计算结果。

减税降费指标。考虑到在西部地区县级财政层面上，对财税贡献的企业往往只有少数大型企业，任何一个企业的纳税波动都可能引起县级税费巨大变动，所以本文选取了“规上企业①减税降费指标”，即受减税降费政策影响，规上企业平均年度税收减免量。此外，本文还选取了“人均减税降费税费收入指标”和“人均减税降费财政收入指标”，二者区别在于“人均减税降费财政收入指标”是在“人均减税降费税费收入指标”基础上扣除所上划中央的税费减少量而实际影响地方财政收入的指标。本文选用“规上企业减税降费指标”和“人均减税降费税费收入指标”进行基准回归，选用“人均减税降费财政收入”进行稳健性检验。

财政分权指标。考虑到在县级财政实际运行中，西部县区财政收入主要依靠转移支付来保证，因此选取“转移支付指标”来刻画财政分权程度，即人均转移支付收入占人均地方政府财政收入的比重。此外，本文借鉴李斌[31]和陈菁[32]的研究从财政收支的角度测度我国地方政府的财政分权程度，即用下级政府的财政收支份额来刻画财政分权。本文所选取的三个财政分权指标相关系数接近于1，同时选取三个指标进行基准回归，此外考虑到“地方政府财权与事权不匹配”是导致财政分权最主要的原因，因此主要选取财政支出指标来进行分组回归。

控制变量。考虑到西部A区各县区之间非均衡发展的特征，本文从经济发展、财政体制和地区特点等角度出发，引入了影响地方财政可持续性的4个控制变量指标，具体计算公式见表2，考虑到规模效应的影响，本文指标均采用人均量数据。

结合西部A地区实地所获取数据情况和部分财政数据统计口径变化的考虑，本文选取2012-2019年A地区9个县区的面板数据进行实证检验。其中，减税降费指标数据和地方债务指标相关数据来源于作者所在课题组实地调研所得，由于大规模减税降费政策（包括全面营改增）于2016年开始实施，故该指标仅有4年数据，所构建模型为非平衡面板。此外，本文部分地区财政数据来源于西部A地区各县区政府官方网站公布的各年度的《财政预算执行情况和财政预算草案的报告》，地区人口数据来源于各县区2012-2019年《国民经济与社会发展统计公报》，中央财政数据来源于各年度财政部部长在人代会上所做的年度《中央决算报告》，其余的中央相关变量数据来源于《中国统计年鉴》。

表2 变量定义

（三）变量描述性分析

如表3所示，西部A地区地方财政可持续性均值为0.583，最大值为2.432，最小值仅为0.183，标准差为0.464，表明不同县区地方财政可持续性差异较大；三个减税降费指标标准差均较大，表明不同县区对减税降费政策反应程度不同，且政策反应程度差异较大；财政分权指标中三个指标相关性较高，相关系数接近于1，转移支付指标各县区差异度较大，转移支付指标较高的县区可达0.798，即该县区一年的财政收入有近80%由上级转移支付支撑，而转移支付指标较低的县区仅0.070，均值为0.564，表明A地区财政分权程度差异较大，且财政分权程度总体上较高。

表3 变量描述性统计

（四）基准回归结果与分析

1.基准回归

基于熵值法得到西部A地区的地方财政可持续性量化指标之后，本部分利用静态常规面板模型回归方法对理论分析部分提出的研究假设进行初步的实证检验。静态面板数据模型的模型设定检验，即F检验和LR检验结果均表明本文应建立变截距面板数据模型，Hausman检验结果支持本文应建立个体随机效应模型②。本文基准回归采用可行广义最小二乘法（FGLS）对所构建的模型（1）进行估计，其中模型Ⅰ、模型Ⅱ和模型Ⅲ采用“规上企业减税降费指标”依次与三个财政分权指标进行估计，模型Ⅳ、模型Ⅴ和模型Ⅵ采用“人均减税降费税费收入指标”依次与三个财政分权指标进行估计，估计结果汇报于表4。

由表4结果可知，变量TAXC估计系数均显著为负，该回归结果表明减税降费对地方财政可持续性具有显著的负向影响，这主要是由于目前大规模减税降费是我国近年来积极财政政策的主基调，同时在经济下行阶段，我国各地地方政府财政收支本就难以平衡，在财政支出刚性不断增加的同时财政增收乏力，且地方债务规模不断扩大等多重因素叠加所导致。财政分权变量FD的系数为正且在5%的显著性水平下显著，说明当人均地方财政支出相对人均中央财政支出较高时，即财政分权程度较低时，地方财政可持续性较高，反之，当人均地方财政支出相对人均中央财政支出较低时，即财政分权程度较高时，地方财政可持续性相对较低。

表4 基准回归结果

2.异质性分析

由以上回归结果及分析可知，减税降费和财政分权确实会对地方财政可持续性产生显著的影响，其中减税降费会对地方财政可持续性产生显著的负向影响，考虑到本文使用的是县区一级的面板数据，且由理论推导得出财政分权程度越高的县区，减税降费对地方财政可持续性产生的消极影响越大的结论，因此本文以分组回归的方式对以上推论进行验证,借鉴陈晓亮[33]的做法，按照财政分权程度（FD-EXP）的均值进行分组，本文采用两种方法对财政分权高低两个样本组进行组间系数差异检验。首先，采用基于似无相关模型的检验方法（Suest），由于该方法无法直接应用于面板数据模型，遂先手动去除所构建的模型（1）的个体效应，继而对变换后的数据执行OLS估计[34]，依次采用“规上企业减税降费指标”和“人均减税降费税费收入指标”两个减税降费指标，以财政分权支出指标均值1.4404划分为“财政分权高组“和“财政分权低组”，Suest结果显示TAXC指标的回归系数在两组之间确实存在显著差异，对应的p值分别为0.0408和0.0533，均在10%的水平下显著，且“财政分权高组”的减税降费指标系数的绝对值均大于“财政分权低组”，说明财政分权程度越高的地区，短期内减税降费对地方财政可持续性产生消极影响越严重③。

进一步，本文通过引入控制变量Group构建实证模型（2），按照财政分权支出指标均值的高低进行分组，当财政分权支出指标高于均值时，Group取值为1，反之，取值为0，依次采用“规上企业减税降费指标”和“人均减税降费税费收入指标”两个减税降费指标，主要采用极大似然估计方法（MLE），回归结果汇报于表5。回归结果中，TAXC的系数反映了财政分权程度较低组的减税降费对地方财政可持续性的影响，交互项Group*TAXC的系数则体现了财政分权程度较高组相较于较低组的回归系数差异。

表5 按财政分权支出指标均值分组的回归结果（控制变量）

由表5结果可知，交乘项Group*TACX的系数在1%的水平下显著为负，说明财政程度越高的县区，减税降费对地方财政可持续性的消极影响越严重。由以上两种检验方法检验结果可以得知，对于财政分权程度较低的县区，减税降费政策对地方财政可持续性的消极影响相对较小；对财政分权程度高的县区，减税降费政策对地方财政可持续性的影响较大，由此本文理论假设1、假设1a和1b均得正。结合西部A地区财政运行现状来看，目前A地区各县区财政支出均刚性化，即地方政府通过调节自身财政行为以提高财政资金使用效率的空间较小，遂在财政分权程度较高的情况下地方财政运行本就困难，减税降费政策使得财政收入减少则进一步恶化地方财政可持续性。

3.稳健性检验

本文稳健性检验主要从以下两方面考虑：一是改变模型估计方法，包括采用可行广义最小二乘法（FGLS）和极大似然估计方法（MLE）两种方法进行估计，其中用FGLS法已将自相关和异方差问题考虑在内，因此采用MLE进行稳健性检验。二是替换关键变量，主要是替换核心解释变量减税降费的测度，采用“人均减税降费财政收入指标”，同时采用三个财政分权指标依次进行估计，估计结果汇报于表6，其中列Ⅰ主要采用FGLS方法进行估计，列Ⅱ采用MLE方法进行估计，但无论采用何种方法，选择哪个财政分权指标，减税降费政策和财政分权对地方财政可持续性的影响均显著，且差异较小。由此可知，本文基准模型的回归结果是稳健可靠的，研究结论较为可靠。

（五）动态面板回归结果与分析

由于地方财政可持续性在一段时间内可能具有延续性，即以前年度的地方财政可持续性会影响到当期或未来的地方财政可持续性，且减税降费政策对地方财政可持续性的正向反馈可能具有一定的时滞性，故本文引入被解释变量和核心解释变量的一阶滞后项，建立动态面板数据模型（3），采用差分GMM方法进行估计。同时，在使用差分GMM估计时，考虑到减税降费和财政分权两个核心解释变量与被解释变量地方财政可持续性之间可能存在反向因果关系，可能会导致解释变量中的内生性问题，遂将减税降费和财政分权两个变量视为内生变量。由表7可知，三个动态面板数据模型（分别采用财政分权支出指标、收入指标和转移支付指标）Arellano-Bond统计量AR（1）的P值检验结果均表现良好，说明模型不存在扰动项的序列相关问题，同时三个模型均通过Sargan检验，表明模型工具变量有效，回归结果可信。此外，三个模型的回归结果无显著差异，结果大小较为一致，变量回归系数显著性差异较小，正负一致，说明回归模型具有稳健性，研究结论较为可靠。

表6 替换核心解释变量和估计方法的回归结果

表7 动态面板数据模型回归结果

由GMM模型回归结果可知，被解释变量滞后一期对当期地方财政可持续性结果有一定的正向影响，即地方财政可持续性具有一定的惯性，同时减税降费变量滞后一期的系数显著为正，表明滞后一期减税降费政策对当期地方财政可持续性具有一定的正向影响，这主要是由于减税降费政策促进经济发展具有一定的滞后性，其减轻企业负担，增强市场活力后，使地区财政收入增加，促进地方财政可持续高质量发展的影响需要一个过程，即减税降费政策对地方财政可持续性的正向反馈具有一定时滞性，故上一期的减税降费政策对当期或未来地方财政可持续性会产生积极的正向影响，由此本文理论假设2、假设2a和假设2b得证。

六、结论与建议

本文基于我国财税体制框架，从理论层面分析减税降费、财政分权和地方财政可持续性三者的联系机制，并运用熵值法构建地方财政可持续性综合评价指标体系全面评估了我国地方财政可持续性现状，同时基于理论分析，构建动态面板数据模型实证检验在财政分权体制下减税降费政策对地方财政可持续性的影响。结果显示：第一，我国地方财政可持续现状不容乐观，近年来所研究西部A地区的各县（区）的财政可持续性总体上呈下降趋势；第二，减税降费和财政分权会对地方财政可持续性产生显著的负向影响，且在地区财政分权程度较高的情况下，减税降费政策集中发力，会对地方财政可持续性产生更为显著的负向影响；第三，地方财政可持续性具有一定的惯性，即上一年度的地方财政可持续性对本年度有显著的正向影响，且减税降费政策产生对地方财政可持续性的正向反馈有一定的时滞性。基于上述研究结果，本文提出以下政策建议：

（一）中央政府层面

1.完善财政制度设计，改革创新财税管理体制

在大规模减税降费政策持续发力的背景下，基于中央与地方财权与事权的不匹配，党的十九大报告将“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”放在了财税体制改革的首要位置，且国务院也印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，指出了我国近期财税管理体制改革的总体思路和实施方案，但该方案重点旨在鼓励地方政府培育税源和拓展地方收入来源以增强地方政府财政“造血”功能，而非改革中央与地方财权与事权的不匹配这一根本问题。因此，中央需要发挥积极性和主动权，从国家宏观层面调整和改革中央与地方的财税关系，改革创新财税管理体制，在统筹中央与地方关系和发挥地方积极主动性的基础上，充分考虑目前我国经济发展现状以及产业结构优化升级的影响，科学确定增值税、个人所得税和企业所得税等主要税种的分享方式与分享比例，根据地方政府财权科学合理划分地方政府事权和支出责任，建立事权和财权相适应的财政制度，从根本上解决地方财源不足的问题。

2.完善转移支付制度，加强转移支付法制化

目前，我国各地经济发展不均衡，地方政府财政实力差异较大，中央要充分考虑各地区的经济发展程度、自然环境、产业结构、财源状况等因素，构建协调且科学合理的转移支付机制，对于经济欠发达且财源状况较差的地区给予相应的财政补偿，以缓解该类地区地方财政压力。并且，中央还需发挥主动权，改革创新其对转移支付资金的分配方式，防止地方政府在使用转移支付资金执行事权支出责任时，对地方政府转移支付资金使用效率产生负面影响或引发道德风险问题。因此，中央政府要加强转移支付法制化建设，形成规范透明、严谨科学的转移支付分配制度，所以，中央在确定对地方政府的转移支付规模前，应先考察评估地方政府的财政纪律，将其作为重要考评指标，同时，还需在转移支付资金分配过程中落实问责制度，并且使用监督和惩戒机制跟进。

3.深化税收制度改革，建立健全地方税体系

本次大规模减税降费主要针对中央与地方的共享税，事实上，在我国税收体系中，除了共享税以外，地方税也是极其重要的一面，党的十九大报告明确提出了“深化税收制度改革，健全地方税体系”的要求。因此，地方政府应积极培育地方税税种，开拓地方政府税源。从发达国家经验来看，房地产税比较适合作为地方政府的专享税，中央可以给予地方政府主动权，充分授权地方政府，赋予地方政府在房地产税征收方面更大的自主权，通过进一步推进房地产税改革来健全地方税体系。对于资源税等征税范围较窄且征收难度较大的税种，需要增强其筹资功能并扩大其征收范围，且中央应加快遗产税立法，研究建立我国遗产赠与税制度，培育地方重要的财政收入来源，并且，还应加快地方非税收入立法进程，结合“费改税”，加快研究实施社保费改税制度，改革通过清费立税拓展地方税的范围，逐步完善地方税体系，增强地方财政可持续能力。

（二）地方政府层面

1.抓好税源建设，培育财源增长点

地方政府应抓好税源建设，通过强化税源征收管理来将经济税源转化为现实税收收入，税收部门应夯实工作责任，加强税源摸底，在落实政策的同时，强化税源征收，创新征管方式，增加税源质量，在为企业创造公平、公正、公开的税赋环境的同时，向税基拓展要空间、向经济增长要财力。同时，地方政府要树立效益型财源观念，抓住国家产业结构调整的重大契机，积极发挥财政资金投资引导作用，支持县域经济、园区经济、民营经济发展，以财政政策来引导金融机构和企业的资金投向，解决其发展中的短板和制约瓶颈，突出培植高效支柱财源，巩固壮大优势特色财源，着力抓好新兴后续财源，加强对重点项目建设的跟踪服务力度，及时解决问题，通过全方位扶持，促进地方财源税源做大、做强、做优，促进财源建设格局形成，推动财政收入实现较快增长以缓解减税降费所带来的地方财政压力。

2.优化财政支出结构，提升财政资金使用效率

在减税降费持续发力的大背景下，地方政府应进一步开源节流，在保“三保”的基础上，压缩“三公”经费的支出规模，优化财政支出结构，提升财政资金使用效率。地方政府要进一步“精兵简政”，有效推进政府机构和行政部门改革，在提升行政效率的同时适量减少行政机构数量以及由地方财政所供养的行政人员规模，有效降低地方行政运行成本。并且，地方政府要完善预算绩效管理制度，做到“花钱必问效，无效必问责”，财政部门要科学合理设计地方政府财政预算，并严格按预算安排财政支出，保证财政支出的科学性，规范财政行为。同时，地方政府应根据各地区地方经济发展的实际情况和财政现状，科学合理安排财政支出结构和支出顺序，把钱用在刀刃上。此外，地方政府要创新财政资金的使用方式，充分发挥财政资金杠杆作用，引导金融资本，撬动社会资本，大力发展PPP模式，促进创新投入的良性循环，发挥财政资金的引导作用和放大效应。

3.科学安排地方债务，持续防范化解风险

面对普遍性减税降费政策发力所带来的财政压力，地方政府若通过发行地方债来弥补财力缺口或缓解事权压力，必须严格落实地方政府债务限额及预算管理的执行要求，规范发行地方债务程序，严控地方债规模。同时，地方政府应发挥主动权，发挥地方政府举债的积极作用，科学安排新增地方债规模以满足地方政府必要且合理的融资举债需求，支持各地区经济稳增长、补短板，并且地方政府还应充分考虑地区经济发展的实际情况、财政状况和债务风险等因素，科学合理安排配置地方债务。此外，地方政府还应进一步完善地方财政风险管理体系，持续防范化解风险，全面提高财政管理的先进性和科学性，建立财政风险预警机制，加强政府债务管理，防范潜在债务风险，并规范财政支出体制，强化监督力度，全面提升财务管理的水平，实现对财政风险的有效控制，提升地方财政可持续性。

注释：

①规上企业指年主营业务收入2000万元及以上的工业法人企业。

②囿于篇幅限制，文中略去了模型设定检验结果和Hausman检验结果，留存备索。

③囿于篇幅限制，本文略去suest检验结果，留存备索。