后脱贫时代农村人力资源开发研究——以S省G市Z乡为例

肖兴政，赵志彬，李 莹

（1.四川轻化工大学 管理学院，四川 自贡643000；2.山东大学 管理学院，济南250000）

一、问题提出

解决贫困问题是一个世界性的难题，中国扶贫工作给世界解决贫困问题提供了中国模式。自2013年习近平总书记提出“精准扶贫”重要思想后[1]，我国的扶贫工作进入了新阶段。这一新阶段，贫困人口已经脱贫，精准扶贫已经取得良好的效果，但如果不能充分利用自身资源进行科学规划与管理，不注重农村人力资源的开发，停留在以妇女、儿童、老人为主的人力资源结构状况之上，农业生产就难以为继，就会出现返贫现象。

所以，这是打赢脱贫攻坚战、成功摘掉贫穷帽子的一段巩固时期、关键时期，通常谓之“后脱贫时代”。后脱贫时代是指贫困地区在政府或其他社会组织的帮助下，扶贫攻坚，成功摘掉贫穷的帽子后所处的一段巩固时期[2]。在时间段上，可以是2020年全面脱贫后5到8年左右的时间。

数据显示，“十二五”期间，中国7000多万贫困人口实现脱贫，中国农村贫困发生率也从2000年的10.2%下降到2015年的5.7%，但是农村返贫率却一直维持在20%以上，甚至有些年份高于60%，其中2009年贫困人口中就有62%为返贫人口，西部地区是返贫高发区域，其中甘肃省返贫率维持在30%左右，受灾年份高于45%[3]。这说明集中资源帮助真正的贫困人民实现脱贫，脱贫的同时也要防止返贫，保证实现脱真贫、真脱贫，是后脱贫时代国家扶贫工作的新要求与新任务。

针对后脱贫时代返贫现象，既有研究成果，也进行了理论上的解读与实证上的分析。一方面，认为从能力贫困视角来看待贫困与返贫问题更加合适，贫困问题包括收入贫困、健康与环境贫困、信息贫困、权利贫困、知识贫困，其对应提升的能力分别为生存能力、生活能力、沟通能力、参与能力、学习能力，只有实现个体能力的提升，才能实现持续性脱贫[4]；另一方面，学者们认为，只有实现由传统扶贫模式（普惠式扶贫）向新扶贫模式（精准式扶贫）的转变，由输血式脱贫到造血式脱贫转变，才能适应新时代新阶段扶贫工作的新要求[5-6]。总之，对于返贫现象的核心理论观点是，需要通过提高贫困农民的个人能力以发挥主观能动性，国家扶贫政策也应围绕解决能力贫困问题展开。基于此，诸多学者认为，农村人力资源开发在提高个人能力方面具有独特作用，在人口红利向人才红利转变的关键时期[7]，需要对农村人力资源进行开发，农村人力资源开发是连接国家宏观扶贫政策与贫困户个体能力的桥梁，有助于化解能力贫困导致的持续性贫困、返贫问题。但是，现有研究却未能充分揭示如何通过农村人力资源开发，将国家扶贫政策落地，提高农民个体意识与能力，摆脱能力贫困，实现持续性脱贫。

基于上述现实背景与理论不足，本研究尝试采取问卷调查与案例分析相结合的方法，以S省G市S乡为研究对象，通过贫困状况、乡镇扶贫实践、人力资源现状的分析，找出后脱贫时代该乡镇扶贫工作中存在的主要问题，并提出农村人力资源开发方面的针对性对策与措施。

二、文献回顾与评述

（一）脱贫的理论内涵：从单维静态向多维动态发展

能力贫困理论认为，贫困不仅仅是收入水平的低下，更是能力遭受到剥削，如重大疾病削弱脱贫能力等[8]，随着该理论视角的发展，研究成果开始认识到脱贫不应该仅仅是经济收入上的脱贫，其应该是一个多维概念，既包括摆脱物质生活的贫困，也应该涵盖教育、身心、安全、精神生活等多方面的脱贫，其中任何一个指标的脱贫都不能够替代其他指标，并且只有实现多方面的共同富裕，才能够实现真正的脱贫[9-10]。贺立龙和左泽等（2016）[11]采用多维度贫困测度法从社会生产、财政金融、居民收入、生活与健康及教育五个维度对贵州省50个贫困县进行贫困状况测度，发现虽然总体贫困状况有所改善，但是个别维度贫困状况却更加糟糕，进一步说明了单维测度贫困的局限性与不全面性。基于脱贫的多维理论内涵解读，Alkire＆Foster（2011）[12]构建了多维贫困指数（A-F贫困指数），且贫困指标体系不断提升与完善，学者们致力于构建更加科学、与时俱进的多维指标体系[13-14]。

从风险和动态视角来拓展脱贫的内涵，贫困脆弱性是一个与风险、时间密切相关的概念，指在将来给定的时间内，一个人的福利将比标准福利降低的可能性，包括预期的贫困脆弱性、低期望效用脆弱性、风险暴露脆弱性，其中预期的贫困脆弱性，就是指个人与家庭在将来陷入贫困的可能性，关注“返贫”[15]。因此，需要从静态分析转向动态分析，来解读脱贫的复杂内涵，贫困研究不能仅仅静态地关注同一时期贫困人口的规模大小，而是应当动态地研究贫困群体在不同时期脱贫、陷贫或持续贫困的动态变化过程[16]。

近年来，学术界将多维视角与动态视角结合，尝试构建脱贫的多维动态复杂理论内涵，以更准确、更科学地测度贫困现状与脱贫效果。如蒋南平和郑万军（2017）[17]在对A-F多维贫困指数改进的基础上，运用多维返贫识别与测算方法，适用2010-2014年中国家庭追踪调查数据对中国农民工多维返贫状况进行了测度，发现返贫是目前中国农民工发生贫困的重要原因，新一代农民工返贫指数低于老一代农民工，但两者差距逐渐缩小，不同维度对多维返贫的贡献存在差异。张全红等（2017）[8]构建了长期多维贫困指数和暂时多维贫困指数，在城乡分解、指标分析、区域分解的基础上分析了中国贫困状况，多维视角下的长期贫困比例明显高于暂时贫困、健康维度对于长期贫困人口的贡献率明显高于暂时贫困、农村多维贫困程度以及贫困持续时间均高于城市、中西部地区长期多维贫困程度高于东部地区。

（二）脱贫的影响因素：从外部输血到内部造血的转变

从宏观层面分析国家扶贫政策的脱贫效果。国家扶贫政策经历了开发式扶贫、普惠式扶贫到精准扶贫的转变与发展，从宏观层面分析国际扶贫政策的实施效果，也遵循了不同阶段不同扶贫政策的效果分析。就开发式扶贫政策而言，刘冬梅（2001）[18]对中国政府开发式扶贫资金投放效果的实证研究结果表明，扶贫资金对促进农户人均纯收入、农业总产值和国民生产总值增长的作用要高于非扶贫资金，信贷扶贫资金和以工代赈扶贫资金的投资效果要好于财政扶贫资金；姜爱华（2008） 通过构建资金贡献绩效与资金投向绩效两个指标，对中国政府开发式扶贫资金投放效果进行评价，认为应该引入市场机制、改善扶贫资金使用结构、重视扶贫路径选择、加强监督等来改善开发式扶贫资金的使用绩效。就精准扶贫政策而言，章贵军和欧阳敏华（2018）[20]通过对江西省贫困家庭的大样本实证调查，认为政策性金融扶贫项目有助于增加贫困户的可支配收入、改善收入结构、缩小城乡收入差距，但在精准扶贫方面仍然存在一定的缺陷，存在瞄准偏差；黄薇（2017）[21]综合评估了城镇居民基本医疗保险制度（城居保）的扶贫效果，城居保对城镇低收入家庭具有明显效果，尤其对大病风险冲击的低收入城镇家庭效果更明显。就不同类型政策的脱贫效果方面，Sulaiman（2016）[22]运用元分析的方法比较了民生发展项目、资金支持项目以及教育发展项目对持续性脱贫的影响，发现教育发展项目更有助于实现持续脱贫，避免返贫。

从微观层面探讨脱贫的影响因素。随着精准扶贫的持续推进，已有理论成果开始认识到仅有宏观层面国家扶贫政策的输血式扶贫，已不能够完全满足持续性脱贫的新要求，需要发挥微观个体层面因素的驱动作用，发挥贫困主体能动性，实现造血式脱贫。高帅（2015）[23]基于能力剥夺视角分析了社会地位、收入与多维贫困的动态演变，认为能力剥夺是多维贫困的根源，构建精准扶贫的长效机制不能靠临时救济或提供简单工作，应强化贫困人口的当前基本可行能力，提升未来发展能力；高帅和毕洁颖（2016）[24]认为，能力贫困、动态贫困、多维贫困更符合贫困的本质和走向，受教育程度、社会地位、年龄、户籍等个体层面因素都会影响农村多维持续脱贫，需要提高能力避免返贫。此外，刘伟等（2018）[25]利用多案例研究，探讨了农民从生存型创业到机会型创业的跃迁过程，实现从农民创业到农业创业，从更大范围上缓解贫困。与此相对应，越来越多的研究成果认为，实现真正的持续性脱贫，避免返贫，实现造血式脱贫，需要发挥市场扶贫机制的作用，依靠产业扶贫，提高脱贫主体自身能力的提升。如宫留记（2016）[26]考察了新旧两种市场化扶贫机制的差异，新型市场化扶贫机制更能够实现精准扶贫；刘建生等（2017）[27]揭示了产业精准扶贫的作用机制，强调贫困户的主体作用，实现生产要素的合理配置。

（三）农村人力资源开发与持续性脱贫

通过对脱贫因素的梳理与分析可知，精准脱贫新时代，更加强调微观个体层面因素的驱动作用，特别是通过贫困户的能力提升来实现持续性脱贫，而农村贫困户能力的提升，离不开宏观政策层面因素的引导与支持，只有实现宏观因素与微观因素的良性互动，通过宏观政策的创新，提升微观层面个体能力，才能够实现持续性脱贫。而农村人力资源开发恰恰会起到连接宏观政策与微观能力的桥梁作用，只有通过农村人力资源开发，才能够改变农村贫困户的个体能力，减少能力贫困。通过对现有文献的分析，我们发现农村人力资源开发与持续性脱贫的研究成果，集中于三个方面。

第一，农村人力资源开发与能够反映精准扶贫指标关系的研究，如农民增收、农业经济增长、农村产业结构调整等。刘晓瑜（2007）[28]在分析农村人力资源特点的基础上，简单探讨了农村人力资源开发对农民增收的影响；刘宁与白云飞（2011） 运用面板协整方法，研究了农业科技人力资源区域配置在促进不同粮食产区农业发展绩效方面的差异；王文锋（2012）[30]分析了农村人力资源开发与农村产业结构调整的互动关系，认为人才结构优化可以推动产业结构升级，产业结构调整可以拉动人才结构优化，农村经济发展方式的转变既要依赖人才结构和产业结构的调整优化，更要实现两者的互动协调。

第二，将农村人力资源管理对象进步细化的研究，如农业科研人员、驻村干部等。白晓明等（2013）[31]则将农村人力资源管理的研究对象进一步细分，重点研究农业科研人力资源的配置问题，提出了优化配置的路径、工具和结构；卢冲和庄天慧（2016）[32]构建了驻村干部胜任力模型，探讨了驻村干部胜任力模型的内在作用机制，测算了驻村干部胜任力与贫困村贫困度的精准匹配度，基于不同的精准匹配度，探讨了驻村干部胜任力与贫困村脱贫成效的关系，认为提高驻村干部因村派人精准匹配度，有利于发挥驻村干部胜任力对贫困村脱贫成效的作用；肖兴政和赵志彬（2018）[33]针对老年人力资源开发进行了实证研究，老年人个体能力与再就业意愿是关系老年人力资源开发的两个核心方面。

第三，对影响人力资源开发的主要因素及其与精准脱贫关系的研究，集中于教育因素等。如王嘉毅和封清云等（2016）[34]认为，教育在精准扶贫精准脱贫中具有基础性、先导性和持续性作用，从教育层面出发探讨了确保精准扶贫精准脱贫目标实现的主要政策与措施；肖兴政和袁兰（2018）[35]认为，后脱贫时代影响农村人力资源开发的关键因素是农民的思想与观念，需要通过科学文化教育等转变农民自身思想，促进农村人力资源开发。

（四）文献述评

综上所述，精准扶贫成为近几年学术界关注的主要议题之一，成为社会学、经济学、管理学等领域的研究热点与重点[36]。其现有的研究成果集中于两个方面：一是对于脱贫或持续性脱贫多维动态复杂理论内涵的拓展与完善，聚焦于后脱贫时代的新变化与新要求；二是揭示影响持续性脱贫的复杂作用机制，即宏观层面因素与微观层面因素如何共同影响持续性脱贫。虽然已有成果对上述内容进行了一定程度的理论阐释与实证分析，但是仍存在以下关键不足：认识到了农村人力资源开发在宏观层面因素与微观层面因素之间的连接作用，却未能完全揭示如何通过农村人力资源开发，将宏观政策落地，提高农民个体意识与能力，摆脱能力贫困，实现持续性脱贫。

三、问题研究现状

（一）研究目的

2020年我国将实现完全脱贫，全面进入小康。但如果不能充分利用自身资源进行科学规划与管理，也会出现返贫现象。如何避免返贫特别是农村的返贫，是后脱贫时代国家扶贫工作面临的重点与难点。为此，我们选择了具有贫困代表性和地方特色的S省Z乡为对象，开展调查研究，分析贫困存在的原因，未雨绸缪，找到后脱贫时代农村避免返贫的措施与方法，巩固脱贫成果，全面建成小康社会，保持农村可持续发展。

（二）研究方法

研究主要采取问卷调查与实地访谈相结合的方法，以获取的一手数据与二手资料作为分析的主要依据。其中，在现有研究成果与专家小组讨论的基础上，确定了此次调查的问卷量表，包括被调查对象的基本信息、贫困状况、脱贫主动性及能力三个方面的15个主要题项，既有李克特五级量表的单选题项，也有比较宽泛的多选题项。此外，运用案例研究方法，采取理论抽样方式，对S省Z乡进行调研。

（三）研究对象

调研对象处于渠江中游，东与虎城乡相邻，南靠大龙乡，西与大安接壤，北与石笋相接。辖区面积总共26.5平方公里，属于深丘地貌，耕地面积10869亩，盛产水稻、油菜、红苕、玉米、花生、小麦等作物。全乡水陆交通较为便捷，7个行政村皆紧依渠江西岸，河岸长达10公里，沿河岸有1230亩麻竹和8468亩退耕还林树；建设中的Z乡至大龙山四级公路，将该乡与城区拉近至20公里，乡村公路已基本形成网络，街道硬化3500平方米。场镇有中小学校和卫生院各一所，有自来水厂一座。该乡有较丰富的石油资源，现有油井12口，河道旁有砂卵石资源和大量的土地资源，并且从G市城区到肖溪古镇风景区冲相寺的渠江旅游线路途径乡境。

Z乡共有12个行政村，99个村民组，共3444户，总人口10670人。乡政府驻于烂朝门，距离G市城区有34公里，人口密度平均每平方公里440人，人口密度较大。人员普遍文化程度偏低，大多数的受教育年限在9年以内，劳动技能水平低，思想保守，安于现状，创新发展动力不足。

（四）实地调查

实地调研中，分别对贫困村贫困户、村干部、乡干部及扶贫办工作人员进行了问卷和访谈调查，共收集问卷30份，另外也了解了村上的学校、卫生院，广安农商银行、农业技术培训中心等单位的具体情况。该乡有3444户农户，共10670人，建档立卡的贫困户538户，共1163人。全乡12个村，有白沙村、观岩村、干埝村和马安村四个贫困村，目前，白沙村和观岩村已摘掉贫困村帽子，干埝村计划在今年实现脱贫，马安村计划在2019年实现脱贫。此次问卷调查的对象中，共有一般贫困户22户，低保户6户，五保户2户，共有111人。

（五）调查结果

1.贫困情况

调查结果如表1所示，贫困人口的总体健康状况一般，其中身体状况一般、较差的占到了50.5%。这些人大多是因为患有严重疾病，如比较严重的慢性疾病，需要长期的药物治疗，还有一部分人是身体残疾和神经疾病。另外，贫困人口的年龄结构倾向老龄化，调查中发现，普遍都是老年人和小孩留在家中务农，基本上年轻人都外出打工，且大多数都是在工厂做一线工作。从表中也可以看到，贫困人口的文化程度偏低，受教育年限在9年以内的占到80.2%，人员的素质偏低，缺乏一定的劳动技能，在市场上的竞争能力不强。在致贫原因的调查上，因病、因缺乏劳动力、资金和发展动力不足等是主要的原因，如图1所示。

表1 样本基本信息

2.扶贫实践

贫困户的识别是扶贫工作的基础，做到精准是关键。Z乡在贫困户的识别上，以国家规定的人均年收入3600元为评定标准，同时根据当地的消费水平，经济发展状况和收入水平，教育医疗条件等方面综合考察。评议流程是农户申请、村民评议、报乡镇扶贫办审核、区扶贫办逐级审核、结果公示。在村民评议环节主要由村上干部和组长对申请的农户进行入户考察，综合对比评定。

在参与主体上，政府扶贫办主导扶贫工作，采取精准帮扶的制度，特定单位包村、干部包户，每一个贫困户都有自己的直接帮扶对象。主要单位有人民防空办公室、区机构编制委员会办公室、市人民医院、市档案局和广安市常洛小学。具体的帮扶人员会经常到贫困户家中进行询问关于健康、生活、生产等方面的情况，同时会发放一些常用的生活用品。

基础设施建设方面，交通上进行公路硬化建设，现已基本实现便民路到户，公路通村。正在建设的广恒快速通道，全长30多公里，预计在今年6月份实现通车，此通道缩短了乡镇到城区10多公里的距离，并直接连接了大龙和恒升等地，使得全区的交通更加便利。另外，该乡针对贫困户的住房条件修建了新农村住房，对于住房条件恶劣比如地处崖边、深沟，土制危房等这些农户实行异地搬迁，搬迁住房费用基本由政府进行补贴，每户自费的费用不超过1万。现在已建好的新农村有4个，搬迁完成的农户共有68户。在修建新农村的同时，乡政府还实行了“四改三建”，即是改水、改厕、改灶、改圈，建田、建家、建园。对贫困户的住房条件、贫困村的水利设施进行改善，修建蓄水池，水源维护，保障基本生活安全卫生和生产需求满足。医疗卫生建设上，每个村建有一个卫生站，每个卫生站配备1-2名医生，主要方便村民的小病诊治，同时负责一些卫生安全知识的宣传，提升农户的卫生健康意识。

针对多种贫困原因采取多种帮扶，贫困户的致贫原因多样，每个村的基本条件也不尽相同。其中，对于因病因残或缺乏劳动力的贫困户主要采取医疗补助，最低生活保障等措施，如贫困户看病住院的医疗费用由政府补贴报销90%-100%；对于因学致贫的农户主要采取教育补助，同时学校对于贫困户家庭的孩子会根据情况发放补贴，如乡小学2018年教育扶贫救助基金政策宣传文件中，针对建档立卡的贫困户学生符合36条贫困类型的情况分别给予四档不同的教育资助；缺资金的贫困户，政府有专项产业扶贫资金，500/人，小额贷款补助，5万/人，无利息贷期3年。同时发放猪仔，小鸡小鸭等达2000只，饲料1吨以上，帮助贫困户发展养殖业，增加家庭收入；对于缺技术和自身发展动力不足的贫困户，政府会定期开展农业技术培训，由专业的农技员负责，主要进行种植养殖业的技术培训，提升农户的农业知识和技能，以实现农业收入的增加。目前每个贫困村配备一名农技员，技能培训平均每月开展一次，在样本调查中，各措施具体数量比例见表2。

贫困对象、资金的管理方面。乡扶贫办对于贫困户做到“户有卡、村有册、乡有簿”的信息管理，同时还有统一的贫困户信息系统对其信息进行动态更新。对于建档立卡的贫困户平均每年会进行情况考察和信息更新，对脱贫户及时注销，对新的贫困户及时评定考察并建立信息档案，实现信息的动态管理。同时，对于已脱贫的户和村实行“回头看，回头帮”的行动，对扶贫效果进行核查检验，对于脱贫不稳定的纳入帮扶计划，及时对标补短板。对于扶贫各项资金的使用明细和管理流程，乡镇府会予以公示，保证管理的公开透明。

3.人力资源现状

全乡总人口10670人，其中劳动力6081人，外出务工5047人，占劳动力总数的82.9%。外出务工人员主要集中在广东、云南、重庆、贵州等地，其中大多是进厂，从事建筑工作，普工收入大多在2500-3500元，技术工人也有达7000元以上的。在实地调研中，根据样本数据可看出，全乡劳动力的文化水平普遍偏低，技能水平一般，初中及以下水平占80.2%，高中及以上水平仅占19.8%。劳动力健康状况整体良好，老年人数比例占到调查总人数的19.8%，且身体状况普遍一般，有的还有较大的身体疾病。由于年轻劳动力的外出就业，很多60岁以上的老人仍然承担着家庭的劳务重担，在村级干部队伍中也表现出老龄化趋势，据一位村主任介绍，目前各村的村干部平均年龄大约在60岁，有时体力和心力不足影响到工作的实施。16岁以下的人群大多处于学习阶段，全乡仅有一所中小学，2018年上半年的学生共有406人，教职工46人，目前已实现多媒体教室的全覆盖。总体而言，Z乡的人力资源特点为主要劳动力外出务工，农村本地的劳动力比较缺乏，同时人力资源整体的文化水平低下，技能水平不高，综合竞争力较低。

四、存在的问题及原因

（一）农民素质水平较低

扶贫脱贫，农民大众应是主体。在对扶贫工作的实地调研中，发现农民整体的素质水平偏低，主要表现在两个方面：一是思想认知不够，普遍村民对于扶贫缺乏主体意识，出现“领导干，村民看，看完还可提意见”的现象。比如对“期望在哪方面得到政府帮助”问题的调查中，89%的农户期望得到简单的资金支持，大多数人更关注眼前的收益，安于现状，缺乏长远发展的考虑；二是文化技能水平较低，自我造血功能弱、发展能力不足。调查数据显示，超过80%的劳动力离开家乡外出务工，农民工的知识水平普遍较低，技能水平不够，大部分人为初中及以下学历，因而大多数人从事体力劳动，如建筑业、制造业的粗重活以及低端的餐饮、运输等服务业，收入也不高。同时他们的职业不稳定，随着社会经济的发展，农民工自身素质不高，缺乏竞争力，被市场淘汰的压力也越来越大，存在收入不稳定和返贫的风险。

（二）干部队伍力量不足

村级干部往往是扶贫工作落实的一线人员，调研中发现村上的领导队伍力量不足，主要体现为：一是干部群体年龄偏大。调研中四个贫困村村干部共有12人，60岁以上的有8人，全体平均年龄60岁，已经处于生命周期的退休阶段，体力和学习能力逐渐衰退。同时随着信息化的发展，计算机的使用已经普及，而大多数的村干部不会使用计算机，因而在工作中存在心力不足的情况。二是责任意识不够。首先是对政策的了解不详细、不深入，宣传不到位，调查中80%的村民对扶贫政策不太了解。其次，对麻烦琐碎的工作或事项随意处理，比如评定贫困户时，对其家庭情况的实地调查趋于形式化，并未严格实施，评定研究也基本是干部和组长商议决定，77%的贫困户未参与评定过程。最后还存在个别依靠熟人关系，暗箱操作的情况，侵占贫困户的资源，损害其权益。

（三）再生劳动力缺乏

全乡外出务工的人占到劳动力总数的82.9%。大量劳动力转移到外地就业，且这些劳动力无论年龄结构还是文化程度都是农村中的优秀群体，具有相对较好的学习能力。留守在农村的大多为妇女、儿童和老弱病残，他们文化程度较低、身体素质较差，难以接受一些新技术、新方法，一定程度上影响了现代农业技术的推广与应用和农业生产的发展。如果没有年轻的劳动力补充，或者说没有农村人力资源的开发与共享，农业生产将难为继，农村的脱贫就很难巩固和维持，存在很大的返贫风险。因此，脱贫不能只看经济收入和短期性。我们把脱贫是否可以持续，称为脱贫的有效性。脱贫有效性与人力资源、环境和政策等有很大的关系，我们可以在理论假设上存在这样一个关系：

脱贫有效性=人力资源质量/人力资源数量（人力资源质量×环境×政策）

人力资源与环境、政策这三个变量之间不是简单的相加关系，而是一个积的过程：人力资源质（包括年龄、学历、健康状况等）的好坏、环境条件的好坏、政策的实用性与否，可以使有效性成几何级的变化。其中任何一变量为零，则脱贫有效性为零，表示脱贫无效；如果其中一变量为负值，则表明存在很大的返贫风险。比如环境条件变得恶劣（天灾），或是政策失误，抑或是人的伤亡、重病等，均可造成返贫。

这就是说，脱贫是否能够维持与巩固，减少返贫风险，取决于某地区的人力资源数量与质量、环境和政策，其中人力资源质量起着关键性的作用，质量越高，有效性就越大。当然与当地的地理环境、条件和实施的政策关系也很大，这是人力资源是否能够生存、发挥作用的基础和必要条件。离开了这一条件，人力资源就难以存在。正如皮毛的关系一样：皮之不存，毛将焉附？

环境可以改善，政策可以切合实际，人是第一的核心资源。因此，脱贫的有效性主要取决于人力资源，做好农村人力资源的开发，做好基本设施建设，提供切实可行的政策，对避免返贫、保持可持续发展是至关重要的。

同时，在扶贫工作的开展中，由于接触的对象是这些老人、妇女和孩子，往往不能达到满意的效果。村干部访谈中提到在进行政策信息宣传时，大多数的人听不懂政策内容，使宣传效果不理想。技能培训效果也不明显，大多数村民是根据经验开展农业活动，即使有先进的技术知识，也因为学习能力不足不能被参与者吸收。对小额贷款和产业发展项目更是由于不了解也没有能力而持怀疑态度，导致实施效果不尽人意。另外，大量劳动力的转移造成孩子父母和老人子女角色的缺失，导致孩子学习成绩普遍较差，缺乏父母关爱，不利于儿童的身心健康和文化教育。老人不仅要超负荷承担繁重的体力劳动，体弱病痛时更缺乏子女在身边的精神慰藉和生活照顾。

（四）教育和文化水平较低

扶贫工作在教育和文化建设上不够完善和重视，扶贫措施中针对贫困学生采取免费午餐、师生结对帮扶以及教育扶贫基金发放的扶贫方式。教育方面，基础教育中，教师队伍共有46人，平均年龄偏大，40岁以上的占76%，且大多为本地的老教师，65%的教师是专科学历，教学方式较为传统。在家庭教育上，农村的留守儿童现象较为普遍，家庭教育主要由老人负责，老人思想观念较为传统，教育方式普遍非打即骂，且对孩子的身心状态和学习过程关注较少，只重视学习结果，容易对孩子的学习与成长造成不利影响。在职业教育上，家长对职业学校普遍存在偏见，认为技能培养缺乏针对性，毕业后就业优势不明显。在文化建设上，基本没有投入相应的资金，村上目前未修建统一的大众休闲场所，未开展文化宣传活动，农户平时的娱乐活动多为打麻将，串门，聊天。休闲时的活动最能展现一个地区的文化氛围，新时代的新农村建设，文化进步应为重要目标之一，同时文化的发展能够潜移默化地改变人们的思维方式和生活习惯，对人们整体素质的提升具有不可替代的作用。

（五）信息传播渠道单一

在现代社会发展中，信息资源变得越来越重要，信息代表了发展的机会。本次调查中，对农户信息获取的方式进行了调查。如图2所示，村上农户大部分是依靠干部通知和亲朋好友的告知获取信息，电视广播也会用到。据调查了解，大多数时候由村上干部来通知各种消息，尤其是政府政策的相关通知，从亲朋好友处得到的信息也基本上是在得到通知后传开的。广播的使用频率不高，一般只会播报一些生活卫生安全的常识。因此，主要的信息来源于村干部的通知，这很大程度取决于干部对政策的理解能力和工作服务的积极性，农户获取信息较为被动，从而群众对政府工作落实的监督作用自然就不存在。其次，政府在信息公开方面存在公开信息不清的情况，信息公开采用张贴公告的形式，但是由于大多数村民知识水平不高，无法了解公开信息。另外，劳动力就业信息获取主要渠道是亲朋好友推荐或者自己外出寻找门路，缺乏规范的市场信息获取渠道。如在扶贫措施中，推荐就业和发展个体工商户的数据均为空白，政府在其中的组织、引导作用并不明显，外出务工具有盲目性和随意性。综上可知，乡镇的信息渠道单一且不完善，已有的沟通工具利用不充分，未采用合理的信息沟通方式来促进信息传播，同时也缺乏引导就业方面的信息。

图2 获取信息渠道的调查

五、对策与建议

（一）开展全民性活动

脱贫工作中存在农民群众的主体意识不强，对贫困的认知不够，领导的责任意识不强等问题。所有工作的开展都需要前期地充分宣传，而Z乡的贫困人民对国家扶贫脱贫的相关政策知之甚少，缺乏充分地了解，必然导致参与的热情。因此，在脱贫的关键时期，应该重视开展全民性动员活动，让全员对工作的开展进行必要地了解和关注，从而提升主体意识，激发参与热情。这类活动可以是定期开展，也可以是根据需要进行，比如在春节期间，大多数农民工回家过年，这期间的全民活动宣传力度大，效果更为明显。同时，全民性活动也是干部和群众紧密联系的基础，有利于增强干部的责任意识和工作信心。

（二）柔性引进专业性人才

在前文的分析中发现，乡干部群体趋向老龄化，队伍力量不足，农业技能培训也缺乏专业人员。专业性人才的缺乏是农村发展落后的重要因素之一，经济、文化、环境等各方面的原因也使得农村在人才引进上不占优势。随着共享理论的发展，人力资源管理进入新的阶段，人才共享为人力资源管理提供了新的思想和方法，人才柔性流动则是在人才共享基础上产生的流动形式，其基本原则是“不求所有，但求所在；不求所在，但求所用”，是一种不改变人才户籍、身份和原有的人事关系，不受地域、时间、方式限制，以提供智力服务为核心的人才引进方式。所谓柔性，就是指不是刚性的，不必死死固定在一个单位工作。简单理解就是某乡的专业技术人才，可以在全县乃至全省范围内流动、使用。比如A乡的人才，在保证完成本职工作的基础上，可在B乡去接受工作任务，帮助B乡并获得相应的补贴。这样可以更大程度上缓解人才不足的问题。政府应积极引导人才柔性流动，满足农村发展的人才需求，制定相应的人才引进政策和制度，使人才柔性流动政策化、规范化。

（三）鼓励农民工回乡就业创业

由于农村中大量的劳动力外出转移就业，且大多是转移到外省工作，一定程度上影响了农村的生产发展。而随着社会经济的发展，市场对劳动力综合能力的要求也不断提高，农民工转移就业的压力越来越大。在对农民工的一项调查中发现，随着外出就业压力的增加，愿意回乡就业创业的农民工逐渐增多，但是缺乏相关的渠道、机会和帮助。因此，政府应该积极的创造良好环境，促进农民工就近就业或创业。

1.特殊政策扶贫

在制定、出台特殊政策方面，可以采用以下方式：

第一，做好农村人力资源增量，政府制定政策，吸引外出务工的农民工返乡务农和大学生到农村创业：一是为其提供创业基金和提供免费职业培训；二是提供种子（家禽、养殖、蔬菜谷物等）和技术指导。设立脱贫发展基金和“土地银行”，农民以土地存入土地银行，分享利润，把农民固着在农村，建设农村、发展农村。

第二，政府可以出台相关政策，对于农村的大学生可采取“委托培养”方式，对农村考上大学的学生签订培养协议，给予经济上的资助，毕业后回乡村工作；同时还可以采取加分的方式，对毕业后愿意到农村工作的考生，考分可加分：比如到农村工作5年的加10分；工作10年的加20分，等等。

2.发展农业产业扶贫

目前Z乡还未形成规模化的产业基地或示范园区，只有个别的种植和养殖农业大户。在精准扶贫的背景下，发展产业扶贫不仅可以形成规模化的产业体系，实现农民增收，而且可促进农民工就业和创业。因此，应因地制宜地发展农业产业，蚕桑和生猪一直是Z乡的传统农业，政府可以此为基础进行产业发展。一方面完善基础设施建设，改善产业发展条件，加强科技推广应用，搭建创新创业平台，支持“草根”能人、返乡农民工创新创业，大力扶持农民合作社，鼓励群众性创新创业。另一方面积极招商引资，推动农业生产向前向后延伸，构建产业基地，农产品加工处理，品牌打造，市场营销一体化的产业体系，提高农产品附加值，提高产业促农增收能力。

通过创新农业合作社，防止后脱贫时代返贫的产生，是一个不错的选择。有条件的乡村，可以施行农业工厂的模式，农民成为农业工人。偏远山村，以农户为单位，成立农业合作社，实施分散种植（养殖）集中营销的模式，解决单一农户营销难的问题。

3.服务外包提升技能培训有效性

农村劳动力普遍存在技能水平低下，在劳动力市场竞争能力弱的问题，因而提升劳动力的技能水平实现就业至关重要。随着人力资源管理的发展，人力资源服务外包因其成本节约，专业化水平更高的特点逐渐兴起。政府相关部门可以与服务企业进行合作，通过外包的形式将劳动力技能培训工作交给专业的企业进行，政府本身履行监督考核管理等职责。一方面，政府本身不需要储备专业化的人才，节约了人力成本，另一方面，利用企业的人才资源提升了技能培训的专业化水平和系统管理的有效性。

4.提升本地企业的吸引力

Z乡有超过80%的劳动力转移到外地就业，这其中主要原因是收入的差异。通过相关调查发现，农民工认为本地工作收入低，环境差，所以纷纷外出寻找高收入的工作，而本地企业长期存在招工难的现象，因为农村优秀的劳动力外出就业，剩下的劳动力知识技能水平达不到企业要求。因而本地企业应积极主动改善其工资结构，同时政府给予支持鼓励，在充分了解全国、全省劳动力市场工资价位的基础上，设计有竞争力的薪酬制度。同时，规范企业用工制度，完善五险一金等相关福利，优化企业工作环境，给予更多人文关怀。以此综合提升其吸引力，吸引优秀的劳动力资源，满足企业生产所需，同时带动农民工就近就业。还有政府可制定相关政策引导、鼓励企业向农村转移，在农村建厂。其一，可以改善农村的交通设施、改善农村面貌、强化乡村振兴。其二，农民可以不外出务工，直接在家乡务工同时照顾农活。大力发展农村第二产业，即加工业，不仅解决农民生产出的农产品销路问题，同时解决人力资源回流，实现共享。

5.优化就业环境

Z乡的就业服务比较欠缺，就业信息渠道不通畅，劳动力对就业市场的信息掌握不准确，就业具有盲目性和随意性。鼓励农民工回乡就业需完善乡村的就业服务体系。一方面，通过设立乡镇村级就业服务点，提供相应的信息咨询和就业指导服务，建立精准的就业服务体系；收集汇总当地劳动力的基本信息、就业意愿和情况，并实时更新相关数据，掌握劳动力资源动态；了解乡镇企业的用工需求和人员特点，实时更新招聘信息，并为劳动者提供就业指导和信息咨询服务。另一方面，可以定期组织开展招聘活动，集中企业用工需求，面向乡村所有的劳动人员进行招聘，以公开活动的形式，为有求职需求的劳动力提供与企业面对面交流的机会，让大众了解市场的真实信息。同时定期开展活动，形成良好的就业氛围，有利于维护当地的劳动力市场秩序，创建良好的就业环境。

（四）重视妇女群体的培训开发

对农村人力资源的开发，不仅是对转移劳动力的回流开发，同时也应重视本地劳动群体的开发应用。在劳动力大量外出的情况下，农村主要留守的就是老人、妇女和儿童，其中妇女群体是家庭劳动生产的主力军，具有长期从事农业生产劳动的经验基础，但也存在知识水平低，思想传统等问题。因此，在对其进行开发运用时，一方面可进行专业技能的针对性培训，提供再教育机会，搭建平台为妇女创新创业提供空间。另一方面还应注重对其思想的引导，提供女性权益的保障，给予更多的人文关怀。另外，应注重提高妇女群体的组织化程度，利用组织凝聚妇女群体力量，培养组织管理人才，整合资源，完善组织服务功能，响应妇女多样化需求。

（五）提升教育文化水平

1.优化教育资源

在Z乡的基础教育中，教师队伍趋于老龄化，教学方式较为传统，虽已完成多媒体教室的设施建设，但信息资源利用却不充分。因此，应该优化教师队伍，提升教师队伍的素质和能力，引入年轻专业化的教师团队，定期开展教育经验的交流分享会和信息教育技能培训，以提升教师能力水平。充分利用多媒体设施，通过互联网实现教育资源共享，更新教育资源库，促进现代化教育的发展，提升整体的教育水平。另外农村留守儿童的现象突出，学生需要更多地关心和爱护，学校教育应该和家庭教育相结合，充分利用互联网，线上线下沟通渠道结合运用，定期开展家长会，让老师和家长及时全面地了解学生的情况，给予学生更多的关注，共同为学生创造一个良好的生活学习环境。另一方面在职业教育上，农村劳动力技能水平低下是常态，因此政府应大力发展职业教育，提升劳动力整体的技能水平。鼓励初高中未升学的学生就读职业技术学校，掌握一门技术，毕业后顺利就业。这样既可以缓解就业压力，也可一定程度上满足农村发展的人才需求，职业教育应面向市场，以市场为导向，实行校企合作，这样学生掌握的技能才为市场所需，才具备竞争力。

2.加强文化建设

文化的影响是潜移默化的，渗透在人们的日常生活中，优良的文化环境可以孕育出积极向上的精神和敢于拼搏的斗志，这也是脱贫攻坚的士气所在。因此，应加大乡村的文化建设投资，完善基础文化设施建设。如修建人民广场、健身房和阅览室等场所，以保证基本文化活动的开展，同时应定期举办文化、安全、卫生等相关讲座，开展人们喜闻乐见的集体娱乐活动和比赛，丰富农户的日常生活，形成积极向上、充满活力的文化氛围。另外在文化建设中，应注意宣传本土的特色文化和家乡的闪光点，只有对自己的家乡有更深刻地认识，才能形成更强的自信心，才会有更强的追求美好生活的愿望。

采用影视特有的效果扶贫扶志：通过农民夜校，请农民看电视电影，学习别人的致富经验、方式，激励脱贫奔康内生动力和树立发展自信。

（六）拓展信息传播渠道

信息资源是现代社会发展的重要资源之一，通畅有效的信息传播渠道是工作开展的基础。Z乡的信息渠道比较传统单一，对已有渠道利用不够充分。信息渠道的拓展可以从以下几个方面进行：一是广播渠道的充分利用，该乡的广播建设较为完善，基本实现全覆盖，可以通过培训专业的播音员，负责日常的广播工作，且制定相关的工作规定，规范广播工作管理，使村民对广播这一传播渠道逐渐熟悉并认可。二是改善信息公开方式，一般乡镇目前的信息公开主要采取纸质文档张贴的形式，但由于村民文化水平低，这样的信息形式可接受性不高。可以尝试采用电子显示、播放音视频，模拟广告等易于理解的形式，提升信息传播的有效性。三是非正式渠道的开拓。农民群体中存在很多的小团体，在信息传播过程中，可以利用小团体中的核心人员进行信息传递，形成非正式传播渠道，这样无形中既增加了信息传递人员，也增加了信息的可信度。四是利用特殊时间场合促进信息传递。农村乡镇的特定赶集日是重要的信息交流机会，政府可以利用赶集日进行信息的传递，或者开展民众接待和交流活动，建立干群沟通渠道，促进工作的开展。五是网络信息渠道建设与利用。在信息化时代，网络是重要的信息传递工具，即使是农村，手机也基本实现普及。政府可以通过建立乡村微信公众号平台，做好网络维护工作，使农民能够很方便地在网上进行交流、信息传递、产品营销等。公众号不仅可以使本地人随时随地了解家乡的发展动态，也是对外的一张信息宣传名片，因此，做好农村网络管理与维护是很重要的，能够最大限度地拓展信息传播与交流的广度与深度。