网络不良信息治理对策研究

□ 文 石景欣

一、网络不良与垃圾信息现状

1.1 传播方式

掌握传播途径、采取针对性措施、源头控制和危害控制，对有效治理网络不良与垃圾信息具有十分重要的意义。根据中国互联网协会12321受理中心的用户举报，当前网络不良与垃圾信息的主要传播途径包括如下几种：

（1）钓鱼网站

在信息畅通的互联网时代，钓鱼网站的问题是全球性的，其来源和分布呈跨地域、跨国界特点。钓鱼网站问题不仅严重影响互联网的良性、可持续发展，还对公众的利益产生巨大的危害，问题棘手且处置需求迫切。数据显示，2020年2月，中国反钓鱼网站联盟共处理钓鱼网站339个，累计认定并处理钓鱼网站462611个。

（2）不良信息APP

移动互联网和智能手机的发展和普及给手机APP产业带来了空前的繁荣。作为移动智能终端的功能扩展，APP受到了越来越多的关注，甚至移动互联网已呈现出APP化的趋势。手机APP开发技术门槛低、发布便捷，使得大量不良信息APP涌入。所谓不良信息APP多指涉黄、涉赌、涉政、涉暴的社交平台软件、电商平台软件等。根据公安机关通报，“净网2018”专项行动依法清理下架3.5万余款具有恶意程序、恶意行为的手机APP。

（3）色情网站

互联网已成为制作和传播淫秽色情内容、色情产业的重点领域，以低级简单的方式对网络用户产生极大的诱惑，并造成恶劣的社会影响。有统计数据表明，承载和传播色情资料的网络站点已有百万之多且浏览量巨大，全球TOP100的色情网站的日均UV达上千万之多。

（4）其他

微博、即时通信工具、PUSH通知、多媒体短消息等也逐渐被不法分子利用，成为不良信息的传播渠道。

1.2 泛滥原因

随着信息通信技术的不断发展及应用领域边界的外延扩展，网络不良与垃圾信息泛滥变得更加多样和复杂。究其原因，主要归纳为如下几个方面：

首先，法制不健全、管理滞后为网络不良与垃圾信息传播者提供了可乘之机。信息通信技术的发展具有超前性，现行法律法规、行政规章通常满足不了网络快速发展下监督管理的需求。立法的空窗期使得信息市场秩序维护无法可依，通过网络开展的违法、犯罪活动也就得不到有效治理。因此，信息通信领域法制不健全、社会监管相对滞后和网络中充斥大量不良信息有内在关系。

其次，低成本、高回报是网络不良与垃圾信息传播的主要原因。经济利益的诱惑是网络不良与垃圾信息泛滥的重要原因之一。不法分子借助网络技术进行信息传播产生的成本相对较低，同时在网络上进行的部分违法活动（如发布色情、赌博、诈骗等不良信息）通常又具有很高的回报率。根据360安全大脑发布的《2018年网络诈骗趋势研究报告》显示，仅2018年就收到有效网络诈骗举报多达2万余例，举报者被骗总金额超过3.9亿元人民币，人均损失24476元人民币。

再次，网络信息传播长期处于一种重速度、轻内容、缺监管的非理性状态。网络信息的快速传播是参与方的共同追求，信息通信技术的不断发展刚好迎合了各方的需求，使得网络信息制造与传播速度异常快捷。研究表明，互联网上涌入的不良信息绝大多数是过度追求传播速度和点击率、忽视传播内容的质量造成的。同时，由于互联网环境的开放性和自由性，不良信息的制造者和传播者往往是隐匿的，这给管理部门的监管和处罚造成了困难。

最后，社交媒体平台成为新时期不良与垃圾信息传播的重要渠道。新时期的网络信息传播呈现出多源头、多渠道的趋势，特别是以社交媒体和即时通讯工具为代表的新媒体影响力日益增强，网络不良与垃圾信息传播问题日益凸显。2018年初，欧盟委员会针对以不良信息的传播情况开展的公众调研结果显示，以社交媒体为代表的新媒体已经成为用户获取新闻信息的主要渠道，超过40%的受访者已经很少或基本不再使用纸媒，46%的受访者表示很少或从不关注新闻聚合平台或新闻机构。这种趋势在年轻群体中尤其明显，相当数量的年轻人已经不再使用传统媒体渠道，转而依赖社交媒体或其他新媒体获取信息。

表1 主要发达国家为管控网络不良信息颁布的法律法规

表2 主要发达国家网络管理行业自律情况

表3 我国互联网治理相关法律

二、网络不良与垃圾信息治理现状

2.1 国外现状

互联网发源并发展于发达国家，在长期的网络管理和遏制网络不良与垃圾信息传播的实践中，这些国家已经形成了一系列比较成熟、完善且行之有效的经验和做法。

首先，积极出台法律法规，为网络不良与垃圾信息治理提供依据。针对网络发展中出现的问题，各国依据自身实际情况陆续制定和颁布相关的法律法规，一定程度上有效地对网络不良与垃圾信息进行了管控。

此外，波兰政府拟立新法，旨在重罚垃圾邮件制造者；新西兰政府除实施新的反垃圾邮件法律外，成立组织机构受理投诉和处治违法行为。其他如澳大利亚、加拿大、韩国、日本等国家都先后出台了不良信息方面的法律和制裁措施。

其次，充分发挥行业自律作用，助力网络不良与垃圾信息治理。与政府直接干预相比，行业自律有其天然的优势。作为法律法规的有效补充，互联网参与方成立自律组织，进行自我管理和自我监督，达成控制网络不良与垃圾信息的目的。

最后，加大技术手段引入力度。分级和过滤可实现对网络内容的保护、规范、限制和禁止等强制措施。分级技术的处理机制是利用相关软件对网络信息内容进行分级整理，为用户屏蔽不符合法律规范、道德规范的不良信息。过滤技术的处理机制是预先确定待过滤的不良内容，然后检索关键词，实现对网络信息的过滤、筛选。

2.2 国内现状

因网络不良与垃圾信息传播而引起的社会问题层出不穷，我国也面临日益严重的网络不良与垃圾信息问题，其治理情况已成为社会热点问题。

首先，在治理依据上，我国网络信息内容治理主要依赖行政立法。

其次，在治理机制上，形成了分包式的治理模式。基于行政立法和治理实践，我国目前的网络信息内容治理机制形成了一种政府管企业，企业管用户的分包治理机制。分包治理模式的产生有其现实的合理性：一是资源技术条件限制，即政府人力有限，难以支撑大范围的直接治理，政府技术手段和人才配置有限，无法提供有效的技术支持，匿名化带来权威治理资源效果弱化。二是产权条件限制，即大型互联网服务在一定程度上构成公共领域、政府介入私营企业商业行为的理论和制度基础尚不满足。

最后，企业侧的治理已经逐步向制度化、常态化方向发展。2018年7月，微信安全中心发布公告，针对微信个人帐号发布投资建议跟“荐股”的，已经对8000余个微信群进行限制群功能处理，4000余个微信帐号被限制使用功能或限制登录等阶梯式处罚。同年8月，抖音发布《抖音对违规账号及内容的处罚通告｜2018年8月》，清理36323条视频、8463个音频、永久封禁39361个账号；微博结合举报和巡查情况，对13万余条微博采取了处置措施，封禁发布有害时政信息账号1895个，涉黄账号4255个，关闭已发送垃圾短信为目的的账号6.46万个，禁言2900个。

图1 分包式治理结构

2.3 我国网络不良与垃圾信息治理相关问题

新形势下，我国网络不良与垃圾信息的治理仍存在诸多不足：

（1）监管滞后且过度依赖行政手段

监管存在偏差和滞后性，不良影响易扩散至线下；缺乏直接参与治理的必要信息刺激和反馈，重结果、轻过程，相关决策缺乏必要信息基础；同时，对行政政策的依赖性强，且多强调互联网企业的主体责任。

（2）机会主义和制度缺位

互联网企业缺乏制约的执行和决策权极易导致短视的、机会主义行动，制约互联网行业创新；缺乏制度约束，企业不愿意承担治理成本；过渡依赖举报和舆论引导监管，监管部门和企业之间易形成民不举官不究式的监管模式。

（3）治理体系尚无法形成有效合力

分包治理模式带来割裂的治理态势，尚没有形成多方合力，主要表现在：1）各主体间无有效协同机制；2）各主体间广泛存在信息、技术以及治理能力上的不对等。

三、我国网络不良与垃圾信息治理对策建议

3.1 在现代化的视角下进行治理体系建设

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化进程。国家治理体系和治理能力现代化中包含的治理理念应是监管体系遵循的指导性原则。

首先，监管是行业监管部门对社会问题进行干预和控制的行为。监管部门在过去很长时期内扮演者管理者和分配者的角色；而且，无论是现在还是将来，其角色作用不是在减弱，而是在增强。其次，治理体系和治理能力现代化对监管提出的要求是体系和能力两个层面的。体系上涵盖面广，手段丰富，紧密相连，相互协调，制度化；能力上强调依托制度，涉及社会各方面事务。再次，监管体系应注重从管理到治理的方向完善。理念从强制到协作方式从自上而下到上下互动；主体从一元到多元；手段从单纯的命令到强制和非强制并重；范围从政府权力范围到社会公共事务秩序化。最后，寻求临时性的解决方案，并推动其动态演进。相比终局性方案，临时性解决方案更能适应科学、技术以及知识的进步，实现小步快走。实施中的关键是如何将规则看做治理程序中的组成部分，通过持续的跟踪、评估和共识推动其动态演进。

3.2 明确主动有为的理念

在逐步成型的治理体系中最大程度上实现创新发展的目标，防范治理风险，唯有主动有为。首先，应转变理念。明确各方在治理活动中的定位，放弃一方大包大揽的模式，主动尝试接受治理过程中的多方制衡。其次，强化责任意识。企业在治理中应承担有限的责任；承担责任是大前提，有限是约束条件。再次，积极推动。在法律没有规定，或规定不明确的领域（例如网安法中停止服务的规定等）积极、科学发声，形成治理理念上的先发优势；在主管部门无法及时作为时，通过引入观察员、发布治理报告、公开治理数据等方式引入第三方、社会舆论等多方力量，固化治理成果，与更为广泛的主体共同推动治理发展。

3.3 以加强能力建设作为实现治理目标的必要手段

加强能力建设可以使企业获得与业务创新相匹配的治理能力，降低与其他主体间由于信息、能力的不对称带来的负面影响，并有助于通过承担社会责任，获得社会公众的信任、增强各方对业务发展信心。

首先，加强内部治理能力建设。企业应确保业务在本质上可控，根据性质建立分级分类监管体系。充分发挥技术和数据优势，在感知和控制环节上逐步实现智能化、精准化。此外，企业还应当构建独立于产品的治理风险预警机制，常态化、系统化审视治理风险，提早预警，主动应对。同时，企业应当重视投诉、建议的处理，投入足够的资源；建立完善的内部审查和评估机制，积极进行系统的自评自查，主动进行必要的内部追责和整改。

其次，治理能力开放共享。社会治理手段缺乏过度落后于业务创新会放大创新的负面影响，尤其是外部性创新业务。随着平台逐渐向社会基础设施转化，先行者常常需要面对其他主体对于未知的恐慌，创新能力、技术差距越大，这种恐慌也愈发明显。适度的能力开放，有利于提升相关主体的创新认知和接受水平，优化发展外部环境。企业应充分考虑互联网发展对社会治理带来的影响，积极向社会治理活动提供理念、技术以及方法上的支持，尝试搭建线上线下协同治理模式。

3.4 构建政府主导、多方参与的治理机制

首先，以多方参与形成治理的正当性，缓解规则形成过程中的信息不对称。分包式治理模式存在难以回避的治理正当性困局，多方参与可以有效提升成功实施的可能性。此外，多方参与可以改进规则的信息基础，有效提升决策质量。

其次，多方参与的治理体系的应以政府为主导。构建多方参与的机制虽是解决方案，但多方参与理念本身绝非灵丹妙药，政府主导是我国治理体系构建的重要条件。

最后，监管部门发挥灵活有为的治理角色。推动思想和制度创新，监管部门应在治理体系中寻求更加灵活、积极、负责的角色定位。■