以绣花功夫治理城市贫困

徐军

摘 要 党的十九大报告新提出“弱有所扶”，拓展了我国民生保障的基本内涵。2020年全面实现小康、消除绝对贫困后，“建立解决相对贫困的长效机制”成为考验我国治理体系与治理能力现代化的重大挑战。长宁区作为上海市唯一的全国社会救助综合改革试点区，谋划新时代城市社会救助工作，主动对标超大城市“最高标准、最好水平”，探索从“贫有所救”到“弱有众扶”，实现了救助对象从绝对贫困向相对贫困转变，救助模式从物质型向物质与服务并举型转变，救助标准从与收入水平挂钩到与消费支出挂钩转变，救助流程从复杂繁琐到便捷高效转变，为破解城市贫困提供了有益政策借鉴。本文研究、总结在解决城市贫困中形成的全面覆盖、基础保障、整体实现、代际阻断等方面的经验与启示。期望通过分析和探索，理解新时代我国建构社会救助综合治理体系，提升相对贫困长效治理水平的内涵和路径。

关键词 城市贫困 长效机制 弱有众扶

中图分类号：F323文献标识码：A

城市贫困人口主要集中在老弱病残、缺乏就业能力的人群以及劳动力市场中的脆弱者。谋划新时代城市社会救助工作，要坚持政府主导和社会参与统筹、国际视野与上海实际兼顾、保障基本和促进发展并重，促进救助对象从绝对贫困向相对贫困转变，救助模式从物质型向物质与服务并举型转变，救助标准从与收入水平挂钩到与消费支出挂钩转变，救助流程从复杂繁琐到便捷高效转变，从而在全国成为精准救助、高效救助、温暖救助、智慧救助的先行区、示范区、标杆区，实现“贫有所救”到“弱有所扶”，再到“弱有众扶”。

（1）扩大救助瞄准群体。进一步锁定相对贫困和贫困脆弱性群体，防止保障“漏底”。长宁区构筑社会救助“四圈”防线，关注各类处于生活窘迫和发展困境的脆弱群体，让困难群众得到应有的关爱。受助群体的扩大破除了以往救助资源在低保家庭上叠加的问题，显著消除了“低保捆绑”和“悬崖效应”。应关注农民工、流动人口等城市隐性贫困群体，逐渐把常住人口纳入城市救助和公共服务的对象。

（2）增强兜底保障密度。多层次兜底增强家庭的能力及发展性。通过教育和医疗兜底等增强其摆脱贫困的内生发展动力和抵御风险冲击的自我保护能力。长宁区创新实施“基本医疗保险+基本医疗服务+政府医疗救助+社会组织医疗帮扶”的“四医联动”医疗保障，切实应对因病致贫、因病返贫问题。在物质救助“兜底”同时，更应关注能力不足、机会缺失等问题，强调就业救助优先，改进救助措施设计，避免失业后申请低保的年轻人以及刑释解教人员形成福利依赖。考虑探索增加护理救助、心理救助。

（3）探索需求评估制度。推动从多维贫困的视角对弱势群体进行政策干预，将教育就业、社会保障、身体健康、社会融入、生活状况等维度纳入贫困测量指标，解决好“贫”“弱”“困”的界定，变“救贫”为“扶弱”。长宁区对不同救助对象分类施策，匹配不同的救助资源和救助方式，形成“一户一策”的救助方案和赋能方案，实现救助资源的“按需救助”。对于困境儿童，则对其所需的教育、陪伴以及社会活动参与等提供更具针对性的成长支持服务;对于老年贫困群体，不仅保障其基本生活需求，还针对其所需的医疗服务、日常生活照料以及精神慰藉等社会服务进行兜底保障;对于残疾贫困群体，则注重对其生活照料、心理疏导和康复服务进行兜底保障。

（4）大力发展救助服务。“物质+ 服务”转变传统工作理念。长宁区开展的“家庭救助顾问”，以“政府+专业机构”为主体，以“整合+链接+陪伴”为核心，引入第三方机构参与，打造陪伴式救助模式，从“帮助人找到政策”向“政策主动找人”深化，不断提升救助精准化、专业化水平。应加大社会救助工作社会化，在继续发挥政府主导作用基础上，注重盘活“1”的分量，为救助对象提供人文关怀、精神慰藉、资源链接、社会融入、能力提升、心理疏导等政府难以供给的专业服务，实施类别化、差异化救助，满足困难群众多元化和个性化需求。通过商业保险机制撬动更多的市场化资金，通过帮助受助者参加保险的方式分散其可能遭受的大病冲击和突发事件风险。

（5）强化志智双扶功能。通过更多的“上游干预”，由救助低收入家庭当前基本生活向通过风险预防、能力提升、行动改善来防止贫困代际传递转变，由救助困难家庭基本生活需要向重视救助对象治本脱贫与发挥潜能方面转变。长宁区探索社区党建与社会救助、社区治理与社区救助的融合发展路径，最大限度发挥社会救助与社区治理的整合，提升社会救助的有效性。通过社会救助工作重心的下移，使民众在邻里守望中形成“自助+互助”救助文化，在一定程度上实现由“救助”到“自助”的角色转换，促进社会融入。

（6）探索智慧救助运行。按照“智慧城市”顶层设计，运用“一网通办”“一网统管”，结合“社区云”建设推广，进一步搭建救助资源、救助需求对接平台，实现社会救助帮困主体、社会救助资源以及困难对象三方的信息互通共享。长宁区深化双向互动的社会救助预警与主动发现机制，全面汇聚社会救助领域相关数据信息并及时分析研判，建立“贫困信号灯”与“救助地圖”。以“AI+社会救助”为发展方向，建成精准帮扶信息系统，建立自动核对和政策、服务资源匹配机制，逐步实现跨部门、跨组织、多层次的共同维护、信息共享、交换利用，为困难群众提供更加智能、更加便捷、更加优质的服务。