乡村振兴战略三大支撑保障要素强化对策

蒋秋谨

(南宁市社会科学院， 广西 南宁 530022)

长期以来，我国由于受城乡二元分治和相关制度安排等因素的影响，生产要素价格被扭曲，要素无法自由流动，人才、土地、资金等各种要素只存在由农村单向流入城市，导致城乡发展极不平衡,城乡二元结构矛盾日益突出。为实现全面建成小康社会和社会主义现代化国家的伟大目标，2017年10月18日,习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略[1]，这是党的十九大作出的重大决策部署，也是新时代“三农”工作的总抓手。2018年，中共中央、国务院先后颁布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》[2]和《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》[3]，为推进乡村振兴战略实施提供了理论支撑与战略思路。其中前者重点指出，强化乡村振兴制度性供给，推进体制机制创新，创造良好环境，推动人才、土地、资本等要素双向流动，激活市场、激活要素、激活主体，为乡村振兴注入新动能[2]。全面实施乡村振兴战略，必须以强化乡村振兴制度供给和城乡融合的体制机制创新为支撑，消除阻碍城乡要素合理流动的体制机制障碍，推动城乡要素自由流动和平等交换，促进城乡公共资源均衡配置，建立健全城乡融合发展体制机制和制度支撑体系，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农、城乡关系[4]。强化人才(人)、资金(地)、土地(人钱)三大要素的支撑作用，才能保障乡村振兴战略顺利实施。

1 强化人才保障支撑，以人才振兴促乡村振兴

“人才兴，乡村兴”，人才振兴是乡村振兴的基石，要想农村人气旺、有活力，还得村民回归、人才回流。必须把乡村人力资源开发与振兴放在首位，打破城乡之间人才流动障碍，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡村人才、经济能人、实用人才[2]、管理人才，为乡村振兴提供人才支撑、智力支持。

第一，农民是乡村振兴的主力军、受益者，必须充分尊重农民在乡村振兴中的主体地位，充分调动各类人才参与乡村振兴的积极性，重视乡村基础教育、职业教育、就业培训、培智扶志，利用高校、党校、电大等教育资源，根据农业发展需要，大力发展乡村教育，开展有针对性的技能培训，加大农村实用人才培训力度，打造一支有文化、懂技术、会经营、带动力强的农民人才队伍，充分发挥农民人才优势，实现创新创业致富的目标。

第二，加大党政人才支持力度，组建一支了解并热爱农村工作的“三农”工作队伍，和一支涉及农村文化、教育、卫生等领域的基层管理、乡村治理的人才队伍[5]，为农村地区各领域提供支持。

第三，政府搭建相关平台，健全相关人才激励机制，在编制、待遇、职称等方面出台优惠政策，鼓励农村原有人才安心留在农村，吸引离开农村的人才回归农村，合理引导智力下乡、技术下乡，鼓励、引导城市人才进入农村创业干事，支持工商业企业家、文教卫从业者、公务员、建筑师、律师等，通过各种方式服务乡村振兴，形成政府、市场、社会协同推进的乡村振兴参与机制。重视农村新型经营主体建设，促进传统小农户向现代农户转型升级。

第四，紧随城镇化发展步伐，加强农村各类基础设施建设，提高农村教育水平，改善农村人居环境，营造良好的经营环境和创业环境，建立农村“留守人员(老人、儿童、妇女)”关爱服务体系[6]，提升农村地区的宜居指数与留守人员生活的幸福指数。

2 强化土地保障支撑，提升土地利用效益促乡村振兴

土地资源是乡村振兴的核心要素。实施乡村振兴战略，需要激活主体、要素和市场，强化制度性供给[6]，关键在于深化农村土地制度改革、完善集体产权制度改革和要素市场配置，让农民分享农村土地制度改革的红利。

一是继续完善农村基本经营制度，推进农民承包地“三权分置”改革，探索试行农民承包权有偿退出与土地经营权抵押，使土地经营权正常、合理、有序流转[4]。通过农村土地经营权流转，盘活土地资源促进土地集约经营、节约利用，促使集体经济持续发展壮大，加快要素变资本步伐，按照市场化方向改革三块地(农村集体建设用地、宅基地、征地)，鼓励流转承包地。随着农村居住人口、居住地、就业形式和收入变化，以及城乡社会保障制度的健全，农用地的生计保障功能在下降、生产要素功能彰显，因此，应尽快完善经营权、集体资产所有权、农民承包权的赋权，避免出现土地抛荒浪费，土地零收入，或租金涨幅过大等现象。探索以土地流转经营权证为抵押，向银行贷款用于农业生产；让农户、农企等主体以土地承包经营权证、流转经营权证为凭证流转土地，或用土地资源入股，让农村土地实现从资源到资产、再到资金的转变。探索通过农村土地征收、集体经营性建设用地入市，以及农村宅基地抵押贷款。

二是优化城乡建设用地布局。建立城乡统一的建设用地市场，完善城乡建设用地增减挂钩机制，改进农村耕地占补平衡做法，留足乡村产业用地空间，避免随意腾挪农村建设用地指标。

三是盘活农村的闲置资产、资源，如尚未承包到户的集体耕地、荒地、果园、水塘等资源，通过承包、招投标等方式，释放农村土地存量，开展休闲农业、城郊农业等项目，出租、经营集体闲置房产，充分利用集体建设用地等发展相应产业。盘活农村闲置房宅基地，探索采用闲置农房抵押申请贷款、出租收取租金，或农民有偿放弃宅基地使用权。

四是破解农业产业建设用地难。随着休闲农业、设施农业、景观农业以及农村二、三产业发展，农村用地需求不断增加，为在保障耕地面积的同时，满足农村产业用地需求，必须厘清建设用地、设施农用地的界限，保障乡村产业发展用地不受影响。保障社会资本投资农业农村的建设用地需求，在建设用地指标上，对农业产业园区、仓储物流、数字化农业等产业载体平台和配套基础设施建设[7]予以倾斜。

3 强化资金保障支撑，构建多元投入格局

资金是乡村振兴的引擎。解决乡村振兴资金问题，关键在于解决财政资金投入保障和投融资渠道问题。要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加[2]。

一是公共财政倾斜于乡村振兴是政府职责所在。只有让公共财政倾斜于农村，才能撬动更多金融资本和社会资本投向乡村振兴。必须厘清各级政府公共资金的投入责任，整合涉农资金，优先保障基础性、长效性的农业产业投入，随产业发展的目标任务，逐年增强投入力度与增大投入总量。创新财政涉农资金使用方式，推行一事一议、以奖代补、先建后补、贷款贴息等[5]。公共财政支持乡村振兴要有持续性，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

二是持续强化“三农”支持保护政策，在不断加大农业补贴力度的同时，进一步完善农业补贴制度。

三是强化乡村振兴金融支持，健全适合农业农村特点的农村金融体系，让金融机构安心服务于乡村振兴，提供多元化金融服务，创新金融产品，让更多金融资源向农业农村发展的相关行业和重点领域倾斜，满足农村产业发展、农民生活生产的金融需求，支持新型农业经营主体发展。探索利用农产品、农业生产设施、厂房等作为抵质押品，大力发展农产品深加工、乡村旅游业、保健康养、农村电子商务等产业，实现农民就近就业，增加收入。健全金融贷款、相关配套设施建设补助、税费减免、建设用地等扶持政策，把发展普惠金融的重点放在乡村地区。

四是拓宽投融资渠道，将更多的土地增值收益向农村倾斜，建立高标准农田建设等新增耕地指标，加大对涉农金融机构的政策支持力度，支持扶贫小额信贷、“两权”(农村承包土地经营权和农民住房财产权)抵押贷款、林权抵押贷款。

五是支持地方政府发行一般债券，用于支持乡村振兴领域公益性项目[5]，鼓励地方政府探索发行专项产业债券，用于扶持发展盈利性的农村公益建设项目。政府还应适时出台相关政策，引领社会资本进入“三农”领域，以充实乡村振兴所需资金。