如何破解地方投融资平台转型困境研究

贾宇（中国社会科学院研究生院）

地方投融资平台，即地方政府及其相关部门和机构、所属事业单位，通过财政拨款、注入股权或土地等投资形式，出资建立的具有独立法人资格，承担政府公益性项目投融资职能的经济实体，是政府对基础设施和公共服务建设项目进行投融资的重要载体。它是政府主导经济发展模式下，基于分税制改革导致央地“财权”与“事权”不匹配之矛盾，加之城镇化战略的实施，加剧了公共产品供需矛盾的背景下应运而生的特殊历史产物。地方投融资平台能够，承担地方的项目投资、公共产品供给、基础建设、资金融通等重要工作，对地方经济发展有着十分积极的促进作用，对城镇化建设大有助益，经济价值与社会效用不容小觑。因此，在经济呈现出新的发展特征的社会形势下，伴随着新《预算法》的实施，严禁地方地府新增隐性债务，加之“减费降税”组合拳的影响，使得原本就“吃饭财政”的地方政府雪上加霜，但地方经济社会发展又刻不容缓。在此三重大山的压力下，为解决人民群众对美好生活向往需求与地方发展不充分、不平衡这一矛盾，地方投融资平台的传统经营模式必须做出改变，转型势在必行，解决瓶颈期发展难题迫在眉睫。

■ 地方投融资平台转型困境

地方投融资平台与政府的联系是十分密切的，甚至，在一定程度上，平台可以被视为政府的附属金融单位。这也就意味着，在转型前，平台中的大多数经营管理活动都会收到地方政府的干预，政治化色彩浓厚，市场化程度严重不足。随之而来的，就是企业盈利目标与政府追求社会效益之间的矛盾。政府往往会更加注重社会性、普惠性、公益性的公共服务而忽视盈利性，这就导致平台投入产出不成比例，成本与收益的发展失去平衡，负债过多[1]。在实操中，一些平台为了满足地方政府对基础设施和公共服务建设的需要，不惜代价地借助自身信用，甚至由财政违规担保或人大出具“安慰函”等形式背书增信为经济周期较长、低收益低或零收益乃至亏本零收益的项目进行融资，加剧了成本与收益的倒挂问题。此外，转型过程中的地方投融资平台，还面临着投融资渠道单一、经营模式简单粗暴等问题。过于刻板的经营和管理体系和单一的任务渠道，让平台失去了转型的主动权，严重制约了他们的发展。

■ 破解转型困境的策略建议

（一）利用好平台自身优势

事实上，地方投融资平台在产业、资源、功能以及地方经济社会建设经验等方面，有着一定得天独厚的优势。这也就意味着，他们可以利用这部分优势，突破困境[2]。

作为地方公共事业投资和政府基础设施建设等公益性或准公益性项目的主要承担者，地方投融资平台已经在长期的经营活动中积累了一定经验。因此，平台可以利用自身经验，在剥离政府债务且不再承担政府融资职能，完成市场化转型之后，转变承接项目的方法，以市场化运作的方式，继续承担政府委托的基建和共建服务。换言之，地方投融资平台在转型之后，市场化特征愈发突出，政府在融资方面的功能和信用背书被剥离，原有的运作模式难以为继，也不合乎现有政策框架。因此，平台应当积极转变经营方式，以普通国有企业的身份参与竞争，也就是我们所说的去政治化。例如，可通过公开的市场竞争，按照相关法律要求，以工程总承包、政府购买服务、代建、政府和社会资本合作（PPP）、受托经营等方式承接项目。值得一提的是，在此当平台转型过渡期时，在合法合规的前提下，政府可以且有必要在土地的开发与整理、特许经营、棚改等方面，适当倾斜照顾，让平台更迅速、更安全地完成转型。

（二）加强对资本运作与负债的管理，积极扩宽业务范围

平台需要加强对负债的管理，降低自身负债比率，优化债务结构，在健康可持续的财务杠杆支撑下，积极拓宽业务范围，寻求新的业务发展机会。

首先，应在内部建立起良好的监督与控制机制，为平台资金的有序运作奠定坚实的基础[3]。设计科学、合理的内部审计制度，不断对自身的资金运作、建设项目工作进行审查，计算资本与负债的比率关系，及时掌握负债情况，从综合性的角度出发，判断项目的实际收益情况。选择合适的项目进行投融资，适当抛弃无法实现预期收益目标的投资项目，并紧跟经营与管理的各个环节，密切监督相关工作，避免出现项目运行后期与初始目标偏差过大的问题，规避潜在的资金风险，及时调整负债比率。

其次，需要拓宽投融资的渠道，开辟新的业务方向，从单一的利用举债手段获取资金的投融资模式中走出来，借助多元化的市场运作手法，开拓新的投融资渠道，从先进的经营管理理念出发，孵化新的业务，积极扩宽、延伸业务领域和范围，提高平台的业务综合性，提高资产的运行和管理效率。

其一，围绕核心业务纵向延伸。例如，对于以开发区或园区建设开发为核心业务的平台，可向上延伸发展规划设计、评估、造价等业务，也可向下延伸发展园区运营维护和产业招商业务，打造贯穿全生命周期、全产业链的业务体系；其二，围绕自身优势核心业务，扩宽业务领域。例如，以交通行业为主要投资方向的投融资平台，以自身优势产业为导向，可考虑引入TOD模式，发展以交通设施为导向的区域连片开发业务；又例如，以污水处理行业为主要投资方向的投融资平台，可以将思维发散到水资源生态保护、黑臭水体治理等方面。如此，将业务范围纵向、横向扩大，不断向整个行业延伸，将更多的效益收入囊中，让偿债来源更加清晰，减轻举债压力。

（三）进行体制机制改革

进行体制机制改革，首先应理清政府与平台之间的关系，将政治元素、企业经营明确地区分开[4]。按照《公司法》等法律法规的要求，赋予地方投融资平台真正的独立法人地位，将经营、管理、投资、决策等权利交付给企业，减少对平台的政治干预，充分发挥平台公司的市场化职能，实现自我监督、自我管理功能，并让其盈亏自负，地方政府作为出资人，仅需要在自己提供的资金范围内对平台行使监督或管理的权利，同时承担相应的责任。

其次，需要进一步推进混合所有制改革。地方政府应协助与政府债务脱钩后的平台公司，参与混合所有制改革，以合资经营、出让部分股权等方式，使平台可以吸纳更多的社会资本，在改善公司内部治理结构的同时，提高其资本运作和市场竞争实力。同时，将各类型民间资本吸引到地方融资平台的转型和重建工作当中，让他们以控股、参股或重组等方式，与平台进行资源整合，为地方投融资平台的转型注入新的活力，优化治理水平，进一步降低转型风险。

最后，应在最大限度上优化法人治理结构[5]。政府需要督促投融资平台尽快建立现代企业治理制度，在内部建立起科学、合理的法人结构，设置董事会、监事会、总经理等机构。其中，董事会和总经理的存在，可以帮助平台做出更加合理、合法的决策，能够进一步提高决策的有效性。至于监事会，主要负责监督总经理和董事会的决策行为，通过内部控制系统，对平台、企业内部的资本流动进行及时的监督，在源头上提高资金的监管效率。如此，让政府职权与平台公司运作清晰地分隔开，进一步明确各个部门的权利与责任，提高平台公司的经营、管理水平，加速推进转型工作。

（四）加大对平台的扶持

地方投融资平台的转型，是政府投融资体制改革的一部分。因此，政府需要在平台转型的过程中，给其提供一定的政策、经济、资源等方面的扶持，以期顺利推进转型工作。

1.政策方面

在政策方面，政府首先应提高对转型后平台的财政政策扶持力度，其次要重视对转型后平台的监督与管理[6]。

就财政政策扶持来说，政府一方面需要充分发挥财税政策的积极作用，给予平台在环境保护、基础设施建设等项目工作中的税费优惠，适当提供资金扶持和财政补贴。适当调整水、电、气等公益性项目的产品价格，尽可能解决价格倒挂问题，让相关单位可以在项目建设工作中，获得更多的经济效益。另一方面，应利用政策的制定，鼓励市场化转型的平台公司，积极参与到地方经济社会建设工作当中去，例如，可通过政府和社会资本合作（PPP）模式，以政府出资代表或社会资本方的身份参与到公共事业建设中，既可以充分发挥平台公司自身在参与城市公共运营活动时的经验又可以为其开辟新的收益通道，为良性经营创造更多机会。

就监督与管理来说，应分别加强融资、经营性债务与资产、债务风险预警管理，同时公开转型后的投融资信息，保证工作的公开、透明。换言之，金融管理机构和国有资产经营管理部门，需要加强对平台的融资监管，帮助他们确定信用支持方式与合理的融资规模，监督对方在合法、合规的前提下执业，从源头上规避违法融资等行为。与此同时，政府需要对平台展开目录管理，建立健全资产报告体系，要求相关单位定期向上级管理与经营部门报告经济运行和转型发展情况，履行好行政监管的职责，发挥好出资人在监管方面的作用。制定转型背景下的资产管理制度，划分好企业与政府之间的资产、权利关系，做好资产的运行和处置工作。建立健全风险的应急预警和处置制度，提高对债务信息的管控和甄别力度，加强对债务风险的防范。此外，公开一系列投融资信息，让相关单位都能及时掌握投融资情况，利用社会舆论的监督力量，督促转型后的平台进一步完善投融资工作。

2.经济方面

第一：政府需要根据中央和地方文件的要求，对平台的无效资产进行整理，将其与公益性资产、非经营性资产剥离开，清退不符合现实需要、难以产生经济效益的资产，在根本上保证平台的资产真实、清晰。

第二：政府应适当出资，帮助平台提高资本实力。也就是说，政府需要根据《公司法》等法律法规的要求，以合理、合法的手段，向平台注入资本，足额、足量地建设项目资本金，重新匹配平台的项目资本金、注册资本与资产和投资规模，使其经营投资活动可以有序展开。

第三：政府要加大注入优质资产的力度，进一步整合经济市场范围内的国有资源、国有资本等，将其以资产划拨、资源重组等手段，向平台方面渗透，提高对方在转型过程中和转型之后的融资、信用能力。

3.资源方面

政府财政部门可以出资建立一个专门面向平台的企业融资担保体系，利用市场打造融资担保运作机制，为平台提供融资的担保支持，提高其投融资能力。同时，利用国有企业的经营体制改革，对平台提供权益类融资支持[7]。例如，对已经初步建立起现代企业制度、与政府信用之间相对独立的单位，可适当引入战略合作者、探索债转股的新方法、开辟国有资本与优先股转化的新通道，将大量权益类投融资资源吸引到平台企业当中，提高平台的核心竞争力。积极为具备上市能力的企业提供上市的资源支持，为他们申请上市融资，共同将地方投融资做大做强。鼓励转型后的平台借助市场化融资工具，利用发行城投债、企业债等手段，拓宽项目资金的来源，打造“资产—资金—资源”的良性投融资循环通道。再者，平台也可以积极发行合乎法律规定的境外债券，进一步拓宽获取资源的渠道。

■ 结束语

综上所述，地方投融资平台的建设与转型，是地方经济社会发展不可或缺的重要部分。近些年来，不同规模、不同经营方式的投融资平台不断出现，地方平台数量急剧增加，问题也随之暴露出来，转型遇到瓶颈。在经济新常态的社会背景下，地方需要重新树立起转型意识，正确认识现状、直面问题及其出现的原因，立足于社会经济的稳步发展和社会生活的有序进行，从内部控制机制、政策，外部经营体系、业务结构等方面展开创新，调整战略布局和功能，塑造新的发展环境。打造市场化、科学化、规范化的地方投融资平台，从根本上提高平台的核心竞争力，使其在激烈的竞争中，获得更广阔的生存与发展空间，更好地为城市化建设、经济增长做贡献。