十八大以来中国农村土地政策的创新发展研究

佘玥，刘忠岫

（全国农业展览馆/中国农业博物馆，北京 100026）

0 引言

土地是农业之本、农民之根。新形势下进一步深化农业农村改革，主线即是要处理好农民和土地的关系[1]。党的十八大以来，特别是2013 年中央农村会议为肇始，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，密集出台一系列强农惠农富农政策：稳步推进土地确权登记发证工作；建立并完善承包地“三权分置”制度，探索宅基地“三权分置”改革；建立农村经营性建设用地入市制度。本研究系统论述了十八大以来中国农村土地制度的创新发展，从3 个方面明确十八大以来中国农村土地政策的创新表现与成效，为“三农”实践提供理论参考。

1 农村集体土地确权登记颁证

农村土地确权登记，是维护农民权益的现实需要，对促进农村社会和谐稳定具有重要意义。为把农民承包地搞准、搞清、搞实，2013年中央一号文件提出要在5 年内必须完成全国农村土地确权登记颁证的工作，这一阶段土地制度改革工作的重点都放在土地确权登记上。2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上明确提出，建立农村土地承包经营权登记制度，是实现农村土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实[2]。农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。中国农村土地广阔，根据全国第2次土地调查结果，中国农村集体土地面积为4.46 亿hm2，该4.46 亿hm2土地中，有建设用地0.21亿hm2，农用地3.69亿hm2，其中有2.4万亿元的非资源型资产[3]。因此，开展农村集体土地确权登记工作，是确保农民有土地耕种，确保农村居民拥有产权，凸显土地价值，维护农村稳定的现实需要。

中央一号文件多次提到农村土地确权工作。2012年：推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点。2013 年：用5 年时间基本完成农村土地确权登记颁证工作。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权工作。2014年：抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，可以确权确地，也可以确权确股不确地。2015年：重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省试点范围，总体确地到户。2016年：到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。2017年：加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。2018年：全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，实现承包土地信息联通共享。2019年：深化农村土地制度改革，将加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成农村宅基地确权登记颁证工作，稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点。2020年：扎实推进宅基地使用权确权登记颁证。以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。

2014 年，中央选择在山东、四川、安徽3 个省和其他省、区、市的27个县进行整体试点。2017年，试点省份增加到28个。2018年，土地确权颁证工作在全国推广。2019年11月，中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，要求做好承包地确权登记颁证工作。在2018 年年底前基本完成确权登记颁证工作的基础上，继续做好收尾工作、化解遗留问题，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，并做好与不动产统一登记工作的衔接，赋予农民更有保障的土地承包权益，为实行“长久不变”奠定坚实基础[4]。

近年来，河北省加快推进农村“房地一体”权籍调查，依法有序开展土地登记颁证，截至2019年底，全省基本完成了宅基地和集体建设用地权籍调查，2020年底前登记颁证率将达到90%以上[5]。《土地管理法》实施以来，全国各地按照国家相关法律法规和政策积极推进土地确权登记工作，已取得显著的成绩。但研究表明，个别地方也存在农民对于土地确权的认识不到位、工作制度尚不完善、土地纠纷多与政策不够完善等问题[6-10]。因此，需要从健全工作机构、制定工作方案、加强政策宣传、完善法律体系入手，强化组织领导、周密安排部署，有序推进这项工作。目前，全国稳妥推进土地确权扫尾工作，巩固扩大土地确权登记发证成果。农村土地承包经营权确权登记颁证是实行“土地承包关系稳定并长久不变”的重要前提和基本依据。要严格按照已建立的未确权村台账和工作计划，实行“销号管理”，分类施策，积极稳妥推进此项工作，确保有承包耕地村能应确尽确。

2 农村土地“三权分置”制度

为了更有效地保障农村集体经济组织以及承包农户的合法权益，同时也能促进现代农业发展，2014 年12 月2 日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。2016年，国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，正式从制度层面对“三权分置”进行系统性概述[11]。党的十九大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。2018 年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调，完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。2019 年，中央一号文件再次强调落实农村承包地“三权分置”制度，完善承包地“三权分置”的法律法规和政策体系。从当前实际出发，实施“三权分置”的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能[12]。“三权分置”是农村土地集体所有制实现形式的创新，为中国特色农村土地制度改革翻开了崭新一页。

2018年中央一号文件提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。2019 年中央一号文件提出完善农民闲置宅基地和闲置农房及土地处置政策，探索其所有权、经营权和使用权的“三权分置”，明确农村土地集体所有、地上建筑农户个人所有经营、收益经营者所有，增加农民财产性收入。2020年中央一号文件提出，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。目前，全国已经有33个县开展了改革试点。最近的研究显示，新时代背景下，推进农村土地“三权分置”改革，仍存在缺乏健全的法律制度保障、国家政策体系还需完善、“三权分置”改革缺乏系统的机制作为保障等问题[13-16]。因此，需要做好农村土地确权工作、建立保护农村土地收益的政策体系、完善农村土地法律法规。

下一步，将按照稳慎推进的原则，再选择一批县和市，深化改革试点。并在相关法律法规修订完善后，在全国范围内全面推开农村宅基地制度改革。

3 农村经营性建设用地入市制度

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地[17-18]。党的十八届三中全会对推进农村集体经营性建设用地入市改革做出了明确要求。2014年，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的通知》时指出：“坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条红线，在试点基础上有序推进”。2019年，新修订的《土地管理法》提出，农村集体经营性建设用地在符合规划，并且经过2/3 以上集体经济组织成员同意的情况下，可以直接入市。农业农村部部长韩长赋指出，“据测算，全国农村集体经营性建设用地有约280 万hm2），可以说这是一笔很大的财富，是农民财产性收入的重要来源，也是集体经济的重要支柱，所以一定要管好用好。”目前，国家正在33个县级行政单位进行试点。这些地区的经验和成果未来可以在全国推广。但同时，也存在法律规定模棱两可、入市范围窄、分配收益的法律体系不完善等问题，应采取清晰使用权的法律规定、增加街道社区经济发展的渠道、提高街道社区工作人员综合能力等措施[19-20]。

4 小结

党的十八大以来，中央对深化农村土地制度改革做出了一系列重大决策部署：开展农村集体土地确权登记颁证，实行农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度和宅基地制度改革试点，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市试点工作，取得了显著成效，为中国特色农村土地制度翻开了新的一页。但目前仍存在一些问题，如农村集体用地产权归属不清，土地增值收益分配机制还不健全等。还需要总结已有试点经验，进一步强化政策举措。