苏北地区生态补偿扶贫效果及政策优化建议

李建军

[摘 要] 本文针对苏北地区生态补偿扶贫项目的实施效果进行调研分析，发现存在如下问题：生态补偿方式缺乏灵活性，生态补偿相关法规不健全，筹资渠道单一，生态补偿运行机制不健全等。基于以上问题，提出从构建生态补偿转移支付制度、推动消费扶贫需求和供给精准对接、加快发展生态脆弱地区乡村旅游等方面进一步优化现行生态补偿相关政策。

[关键词] 生态补偿扶贫;政策优化;苏北地区

[中图分类号] F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）29-28-2

根据党的十七大关于到2020年基本形成主体功能区布局的总体要求，结合江苏省“两个率先”战略目标实现的需要，2014年江苏省出台了《江苏省主体功能区规划》，将其作为今后一段时间内江苏省产业布局的重要规划之一，具体体现如下：经济布局更加集中，资源利用更加高效，生态系统更加稳定，开发秩序更加规范，区域间基本公共服务更加均等，基本实现人口分布与经济布局、资源环境相协调，全面提升可持续发展能力。按照这个规划，将主体功能区开发强度控制在22%以内，建设空间控制在2.22万km2，其中城镇工矿空间控制在0.82万km2，农村居民点占地面积减少至0.90万km2;农业空间为6.88万km2，基本农田不低于4.22万km2;保护生态空间，生态红线区域占江苏省国土面积的20%，江河湖泊等水面面积不减少，保持在16.9%左右。课题组成员深入苏北盐城、淮安的主要县市进行调研，生态补偿紧密结合扶贫项目稳步推动，将财政资金统一转化到绿色农业上，农业生态补偿力度加大，保证了苏北生态薄弱地区可持续发展。

苏北地区因地制宜，采用了多项补偿项目，效果比较明显，但执行过程中也凸显了一些不合理的问题，如补偿标准不统一、效益明显的项目资金投入有限、项目稳定运作的可持续发展能力受限、短平快的思维影响了长效机制的进一步发展等。基于以上问题，下面就生态补偿扶贫项目执行效果进行分析，提出政策优化建议。

1 苏北地区生态补偿扶贫政策实施效果

1.1 政府参与生态补偿扶贫项目积极性提高

围绕党的十九大精神，紧扣“四个全面”脱贫战略，将树立创新协调、绿色发展相结合，把减少脱贫数量、优化生态环境、提高贫困地区经济水平作为目标，根据各项政策与规则的展开与实现，政府的服务意识大大提高，使城乡和区域协调发展效果显著。制定重点片区整体帮扶机制、实行一对一管理，加大对外资金的引进力度，政府组织领导小组走访农户，确保工作落实到位。

1.2 农村居民可支配收入大幅提升

2013年年底，《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》出台并实施，该办法以市、县为单位，以主体功能区生态功能划分为依据，从财政方面加大了转移支付力度，在运作过程中坚持奖惩结合、加强制约，不断维护生态脆弱地区的生态安全。2018年，苏北五市低收入农户人均可支配收入为8 488元，是2015年的1.8倍，年均增长20.8%，增速长期高于苏北农村居民平均水平。苏北低收入农户与农村居民收入相对差距呈逐年收窄态势。

1.3 生态扶贫资金投入力度加大

2018年，江苏省有244个省定经济薄弱村集体经济收入超过18万元，其中，苏北5市脱贫236个村，占全省脱贫村总数的96.7%;苏中泰州市脱贫8个。随着越来越多补偿项目政策的规范与完善，江苏省发改委协调安排财政性帮扶资金23.4亿元，各帮扶地区共组织实施1 538个帮扶项目，帮助24.95万建档立卡贫困人口脱贫;安排援建资金33.25亿元，实施项目529个，其中80%以上资金用于基层民生项目。

1.4 脱贫人数大幅增加

2018年，江苏省人社厅下发的《建设特色化就业扶贫示范区实施方案》提出，将聚焦建档立卡低收入农户劳动力这一困难群体，牢牢把握就业脱贫、创业脱贫、技能脱贫3项工作抓手，到2019年末在苏北分别建成电商就业创业、免费技能培训、就业扶贫车间、岗位开发援助和技校招生培养五大特色化就业扶贫示范区，引导帮扶更多低收入农户实现就业增收、光荣脱贫。

2 苏北地区生态补偿扶贫存在的问题

2.1 生态补偿方式缺乏灵活性

2014年，江苏省结合国家规划和地方各地的实际情况制定了《江苏省主体功能区规划》，针对苏北的生态功能区进行了明确的职责划分。从生态补偿方式来看，苏北地区很多地市仍停留在通过财政专项资金划拨方式来提升扶贫效果，通过调整扶贫效果的影响因素加大对农户参与扶贫项目的奖励和补贴力度。很多贫困农民在参与扶贫补偿方面缺乏灵活自主性，各地项目存在同质化现象，这些问题极大影响了农户参与扶贫项目的积极性，需要各地政府因地制宜，提升农民技能知识培训，真正摆脱依靠传统生产方式来发家致富的单一方式。

2.2 生态补偿相关法規不健全

迄今为止，针对国家层面的生态补偿相关立法还未出台，很多省份参照相关的法律法规，在实践中出台了适合本地的生态补偿配套性政策文件和规章，但具体执行过程中可操作性较差、补偿主体和补偿标准缺乏法律依据，甚至面临多部门交叉监管的困扰，在一定程度上影响了生态补偿的执行效果。苏北部分县市甚至出现补偿主体界定不明确、程序模糊的问题，制约了生态补偿项目的推广开展，生态保护和利益主体之间的矛盾未得到有效解决，影响了生态功能区作用的发挥[1]。

2.3 生态补偿资金筹集渠道单一

长期以来，我国生态补偿扶贫工作投入的资金大多数来源于中央及省级政府，采用“造血型”方式补偿项目，但新出台的扶贫政策与不断增多的扶贫资金需求并不能达到预期扶贫效果。其原因是我国实施财政转移支付体制，加之部分政府相关部门对扶贫资金管理太过于笼统，难以实施有效的监督管理，导致资金利用效果不佳。

2.4 生态补偿运行机制不健全

2014年，江苏省发布《生态红线区域保护监督管理考核暂行办法》，明确了生态保护的责任主体、监督管理及评估考核的管理办法，没有提及生态保护区居民的权利和义务，不利于调动生态脆弱地区居民参与生态保护的积极性;多头监管协调机制不顺畅，每个部门从各自利益出发，缺乏对生态补偿项目的综合考虑，政府部门作为补偿主体与生态补偿受益者之间的矛盾得不到合理解决。

3 生态补偿扶贫政策优化建议

3.1 引导贫困地区群众积极参与补偿扶贫政策宣讲

组织生态补偿宣传教育，强化政府部门服务意识，让农户充分认识到自己不仅是自然资源的受益者也是维护者。多组织农业领域的大学生志愿者下乡开展活动，组织贫困群众参观脱贫成果典型事例，调动群众参与项目的热情，凝聚全社会开展反贫困斗争的强大正能量。

3.2 构建生态补偿财政转移支付制度

推动建立生态补偿转移支付制度，将生态红线区域纳入补偿范围。依据“谁保护、谁受益”原则，结合各地生态红线区域面积、类别、级次及财政保障能力，给予生态补偿转移支付补助。积极争取中央均衡性转移支付和县级基本财力保障奖补资金支持，完善省以下转移支付制度，扩大资源税征收范围，加大生态效益补偿资金筹集力度等措施，多渠道筹措生态保护补偿资金。加大各类补偿资金统筹整合力度，鼓励有条件的市探索包括资金补偿、人才补偿、智力补偿、实物补偿在内的综合性补偿办法，拓宽生态补偿资金筹资渠道[2]。

3.3 推动消费扶贫需求与供给精准对接

结合“千社帮万户”行动，引导当地餐饮、旅游等各类行业协会和各级商会、慈善机构等社会组织发挥带头作用，动员爱心企业、爱心人士等社会力量到苏北生态脆弱地区开展“农产品爱心认购”活动。将消费扶贫纳入“百企帮百村”行动，鼓励民营企业采取“以购代捐”“以买代帮”等方式采购经济薄弱地区的农产品和服务。依托“农民丰收节”、国家扶贫日、电商平台，引导全社会广泛参与扶贫工作。

3.4 健全生态补偿资金管理机制

资金的使用与管理是生态补偿工作的重中之重，确保投入资金有效对接扶贫项目，提高资金使用效率及效益，确保生态补偿达到预期效果。按照省政府确定的苏北地区主体功能区规划，整体考虑生态项目的经济效益和社会效益。对于发展优势产业，政府应加大资金支持力度，省级预算内投资要将试点县作为生态保护与建设的重点，与相关领域生态补偿资金配合使用;同时，通过与金融机构对接，推广产业链金融模式，加强对特色产业的信贷支持[3]。

3.5 加快发展生态脆弱地区乡村旅游

苏北部分地区可以依托优美的自然资源来打造乡村休闲旅游项目，带动特色补偿项目的发展，更好地满足当前人民日益增长的美好生活的向往需要。各地各部门应建立帮扶机制，通过“请进来”“走出去”等方式，为生态脆弱地区培养乡村旅游人才，并加强对其技术方面的指导服务。支持低收入农户参加相关专业技能培训，提升服务的规范化、标准化水平。鼓励经济薄弱地区组建休闲农业和乡村旅游协会、产业及区域品牌联盟等组织，形成经营主体自我管理、自我监督、自我服务的管理服务体系。

參考文献

[1]张化楠，葛颜祥，接玉梅.主体功能区的流域生态补偿机制研究[J].现代经济探讨，2017（4）：83-87.

[2]耿翔燕，葛颜祥.生态补偿式扶贫及其运行机制研究[J].贵州社会科学，2017（4）：149-153.

[3]吴昊，梁永红，管永祥，等.江苏建立农业生态补偿机制的实践探索与政策建议[J].江苏农业科学，2014（4）：308-310.

基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“苏北生态补偿扶贫效果评估及政策优化研究”（2019SJA1855）。