福建省龙岩市新罗区深化农村集体产权制度改革的实践与思考

温龙海

（福建省龙岩市新罗区农业农村局，福建 龙岩 364000）

新罗区是全国第三批农村集体产权制度改革试点县（区），地处龙岩中心城市，辖13 个镇7 个街道，295 个行政村（社区），2064 个村民小组，农户数10.06 万户，农业人口31.96 万人。农村集体土地总面积347.95 万亩，农用地总面积329.04 万亩，其中耕地面积21.79 万亩。列入试点县（区）以来，该区以“摸清农村集体资产底数、壮大农村集体经济实力、持续增加农民收入”为目标，精心部署、全力推进，基本完成了农村集体产权制度改革的各项任务，改革成效逐步凸显。

一、新罗区农村集体产权制度改革的基本情况

1、完成情况

（1）全面完成村集体清产核资

295 个村（社区）完成了清产核资，截至2017 年12 月31 日（清产核资时点），村集体资产总计达55.87 亿元，比账面数35.37亿元核增了20.5 亿元。其中经营性资产总计30.64 亿元，比账面数11.40 亿元核增了19.17 亿元；负债核实数总计12.06 亿元，比账面数16.52 亿元核减了4.46 亿元。清产核资信息已全面录入清产核资系统。

（2）全面完成集体成员身份确认

按照“依法依规、尊重历史、照顾现实、程序规范、发扬民主、维护稳定”6 个原则，全区295 个村（社区）均完成了成员身份确认工作，共确认集体经济组织成员数319576 个，并以村（社区）为单位编制成员花名册，报镇（街）人民政府（办事处）和区农村集体产权制度改革领导小组办公室（以下简称“区农改办”）备案。

（3）基本建立村股份经济合作社

至2019 年底，全区已有277 个村（社区）成立了股份经济合作社，并经过民主程序制定了合作社章程、选举产生了成员代表、第一届理事会、监事会成员、理事长和监事长。其余18个村（社区）正在审批过程中，农户股权证书正在印制。

（4）全面完成了股份合作制改革

全区295 个村（居）全部开展了股份合作制改革。据统计，全区有经营性资产的村（居）151 个，其中：10000 万元（含）以上的村（居）有5 个，5000（含）-10000 万元的有7 个，1000（含）-5000 万元的有24 个，500（含）-1000 万元的有20个，100（含）-500 万元的有38 个，100 万元以下的有57 个。151 个有经营性资产的村（社区）已基本完成了股权设置折股量化工作，共量化经营性资产30.64 亿元。144 个无经营性资产的村（社区）完成股权设置工作，待有经营性资产后再进行量化。全区共设置成员股东数319871 个，集体股东数295 个，股东总数319576 个，初步实现了农民变“股东”。

2、主要做法

（1）领导重视，高位推动

区委、区政府主要领导专题动员部署，要求全区干部统一思想、提高认识，明确农村集体产权制度改革的重要性，把握原则，扎实推进。各部门要分工协作、履职尽责，各党建小组要把农村集体产权制度改革工作作为重要的工作内容之一，指导各村做好该项工作。区委、区政府主要领导、分管领导先后4次前往乡镇专题调研，多次召开全区农村集体产权制度改革会议与专题研究。同时，在各级领导的重视和推动下，区、镇两级财政共拨付专项经费567.5 万元，有力保障了农村集体产权制度改革工作顺利开展。

（2）强化组织，有序推进

以新罗区被列入全国农村集体产权制度改革试点为契机，健全工作机制，成立“区、镇、村”三级工作机构。区委区政府成立了由区委书记为组长，区委副书记、区长为常务副组长，区委区政府分管领导为副组长的新罗区农村集体产权制度改革工作领导小组。领导小组下设办公室，统一组织、指导全区农村集体产权制度改革工作。全区20 个镇（街）全部成立了相应的领导机构和工作机构。295 个村（居）均成立了集体产权制度改革工作组，成员由村党组织、村民委员会、村务监督机构及熟悉集体资产情况的老同志5-6 人组成，组长由村党组织书记担任。切实将农村集体产权制度改革工作作为“一把手”工程，保障了农村集体产权制度改革工作的推进。

（3）建章立制，规范指导

为加强对工作的指导，区委、区政府、区农改办制定下发了系列工作方案：《新罗区农村集体产权制度改革实施方案》《新罗区农村集体资产清产核资工作方案》《新罗区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》，同时配套出台了《新罗区村（居）农村集体清产核资工作流程》《新罗区村（居）集体成员身份界定工作规程》《新罗区村集体经济组织股权设置折股量化工作规程》《新罗区组建村（居）股份经济合作社工作规程》《新罗区**镇**村股份经济合作社示范章程》《新罗区农村集体经济组织登记赋码工作实施办法》《新罗区村集体经济组织股权管理办法（试行）》等系列配套文件，明确工作目标，统一工作步骤，指导各村（居）稳步推进，按规定的时间节点完成农村集体产权制度改革各项工作。

此外，为配合农村集体产权制度改革，该区还在2015 年出台的《新罗区村集体财务管理办法（试行）》基础上，针对村集体“三资”管理出现的新问题和清产核资工作中发现的问题，修订出台《新罗区村集体财务管理办法》，重点加强村集体资金、非生产性开支、农村工程建设、投资、资产资源等方面的管理。

（4）加强宣传，营造氛围

为统一思想、消除顾虑，让基层干部群众全面了解农村集体产权制度改革精神和政策要求，该区以多种形式深入宣传。由区农改办下发500 本《农村集体产权制度改革文件资料汇编》，每个镇（街）8 本，每个村1 本。制定下发《告全区农民朋友的一封信》，全区20 个镇（街）共发放到户9 万多份。各镇（街）、村（居）召开农村集体产权制度改革工作政策宣讲会565 场次。统一制作《新罗区农村集体产权制度改革政策宣传光盘》350 个，分发到各镇（街）村（居）进行广泛宣传。在各镇（街）、村（居）设立农村集体产权制度改革工作宣传栏316 个。在各镇（街）、村（居）张贴宣传海报，形象生动地解读产权制度改革政策。各镇（街）、村（居）还广泛利用微信公众号、微信工作群等新媒体进行广泛宣传，并在人群密集处悬挂横幅948 条，张贴标语1896 条，LED 显示屏滚动播放1216 条。

（5）强化培训，加强指导

区级培训共举办6 期25 场，参训6533 人次。2018 年对20个镇（街）、295 个村（社区）开展农村集体产权制度改革暨农村集体资产清产核资轮训。各镇（街）农村集体产权制度改革工作领导小组成员、清产核资工作指导小组成员、包村干部与各村农村集体产权制度改革工作组成员等6321 人参加培训。

对全区经管干部和全体村集体代理会计、各镇（街）经管人员、各镇（街）代理会计人员、6 家承担新罗区农村集体资产清产核资工作的第三方会计师事务所相关业务人员、8 家承担新罗区农村集体产权制度改革的律师事务所相关业务人员和区农改办全体人员，进行农村集体资产清产核资业务和报送管理系统操作培训、农村集体经济组织登记赋码培训、股权设置折股量化和组建村（居）股份经济合作社培训。

此外，在第三方会计师事务所和律师事务所进村开展清产核资工作和成员身份界定工作前，对各村工作组人员进行政策解读、清产核资内容、工作流程、相关法律知识的再培训，指导各村开展清产核资和成员身份界定工作。

（6）强化督导，扎实推进

区委、区政府将改革工作纳入区对镇（街）目标管理考核，落实工作责任，确保人员到位、协调到位、督查到位、考核到位。同时，实行“一月一通报、一季一督查”，加强对改革进展情况的跟踪督导，形成了自上而下的压力传导机制。2018 年以来，区级共开展6 次专项督查，并联合区政府督查室开展全区专项督查，对工作滞后的镇、村采取动态定期报告制度，将工作情况及时汇报区“大督办”，及时通报进度及排名。同时，该区还挖掘并推广东肖镇、曹溪街道等的先进典型经验，以先进带后进，扎实推进各项改革举措如期落实。

3、初步成效

（1）调动了农民积极性

通过农村集体产权制度改革试点，让农民充分享有村集体经济资产赋予的权能，建立起集体经济组织与农民间的利益联结机制，创新了农村集体经济运行机制，盘活了农村集体资产，增强了农村发展活力，保护了农民对集体资产的权益，调动了农民投身农业农村经济发展的积极性。同时，集体资产股份制改革的实施打破了农民对集体资产“不知情、不参与、不闻不管”的怪圈。

（2）增加了村集体收入

通过清产核资摸清了家底，农村集体资产管理得到进一步加强。村集体资产总计达55.87 亿元，比账面数35.37 亿元核增了20.5 亿元，其中经营性资产总计30.64 亿元，比账面数11.40亿元核增了19.17 亿元。通过清理合同、欠款，增加村集体收入。如西陂街道条围村通过清理不合理的合同，收回租赁权重新发包，年租金收入增加31.2 万元。

（3）实现了农村集体经济资产保值增值

通过产权制度改革，加强分类指导，盘活村集体资金、资产、资源，因地制宜发展优势产业、特色项目，拓宽集体经济发展渠道，增加村集体收入，实现了村集体资产保值增值。出台《新罗区发展壮大村级集体经济实施意见（试行）》，提出了20 条具体措施，进一步发展壮大农村集体经济。据统计，2018 年底全区村集体经济总收入47558 万元，各村均在10 万元以上，其中100 万元以上的村129 个，占总村数的43.7%；50-100 万元的村104 个，占总村数的35.3%；30-50 万元的村32 个，占总村数的10.8%；20-30 万元的村20 个，占总村数的6.8%；10-20 万元的村10 个，占总村数的3.4%。

二、存在问题

1、经管队伍人员不足，改革力量薄弱

目前经管工作越来越繁重，且政策性和专业性很强。除当前两大改革任务—农村集体产权制度改革和农村土地承包经营权确权登记颁证工作外，还包括村集体财务指导和监管、村集体财务审计、农村土地承包经营权纠纷调查处理、农民负担监督管理、新型农业主体的工作指导等。但目前经管力量特别是镇（街）经管力量严重不足的现状与繁重的、政策性强、专业性强的经管工作严重不匹配，“小马拉大车”现象应引起高度重视。

2、情况复杂，矛盾较多

清产核资中发现的历史遗留问题解决难度较大。由于村集体陈年旧账多，许多债权债务、产权纠纷涉及年限较长，资料不完整，核实解决难度大。

通过清产核资清理出来的呆死帐依然无法处理。由于村集体的债权债务总额是历年累积形成的，有的是几十年前的旧账，债权人（债务人）已经死亡或寻找不到，按照程序，通过村民代表大会可以进行核销，但村干部和村民不愿意进行核销，特别是在核销债权方面，清理出来的呆死帐依然无法处理，只能依旧挂在会计账面上，不能真实反映村集体的债权债务情况。

成员身份界定时，村规民约与法律相抵触。此次农村集体产权制度改革，因为对“农村集体经济组织成员身份”的界定没有统一标准，区里也只能出台《村集体经济组织成员身份界定指导意见》，对村集体的决定没有约束力。各村成员身份界定方案由村民自主讨论决定，造成一些离婚妇女在原夫家和娘家都无法认定成员资格，出现“两头空”的现象，出现村规民约与法律相抵触的问题。

成员身份确认工作矛盾较多。因新罗区地处中心城市核心区，征地拆迁较多，村集体经济较发达，导致集体成员身份确认工作情况复杂、矛盾多，特别是位于城区的个别社区居委会的成员身份确认工作矛盾较多，且容易出现反复。

3、改制后账务分割尚需进一步明确

现在各村都成立了股份经济合作社，如何实现原村集体与股份经济合作社的分账管理、债权债务如何分割、集体资金如何分割，都需要上级出台指导意见和可操作办法。

三、发展建议

1、尽快完善村集体经济组织会计制度

随着产权制度改革工作的深入推进，各股份经济合作社陆续成立，股份经济合作社成立后如何运作已成为当前业务指导部门的工作困扰。目前村集体会计适用的会计制度还是2004 年的版本，随着村集体业务的发展，会计制度已不适应当前经济业务的需要，建议上级部门出台新的村集体经济组织会计制度，以适应新形势的需要。

2、尽快出台股份经济合作社税费优惠政策

集体产权制度改革成立的股份经济合作社这一新型经营主体虽然是特别法人，但与企业法人一样参与到市场竞争中，势必增加很多涉税事项。村集体的收入大部分来自土地等衍生资产带来的收入，村民担心大量的税赋支出会对股份经济合作社造成负担，降低了对产权制度改革的积极性，同时税费负担也可能在一定程度上对改革后农村集体经济组织的财富积累和扩大再生产能力造成影响。而且，村集体经济还承担着应由政府公共财政负担的社区治安、卫生、教育等公共职能。因此，笔者建议从推进农村集体产权制度改革的大局出发，一方面制定优惠的税费扶持政策，比如改革后5 年内，有关税费予以减免；另一方面，对改革后的村集体经济组织用于农村公共事务和公益事业建设的部分，实行税前列支[1]。

3、切实提高非经营性资产的公共服务能力

非经营性资产主要指农村集体为开展业务活动所占有、使用的资产，比如归村集体所有的村部、老年人活动场所、村民运动场所、幼儿园、澡堂、公厕等纯福利设施。随着社会进步，有些设施的功能日益增强，也有些设施的功能已逐渐弱化，管理上也存在粗、漏、散、乱等问题，甚至出现资产流失现象。因此，一方面要科学管理农村非经营性资产，最大限度地满足农村公共需要，做到管理制度化，维保常态化；另一方面要加强农村非经营性资产的监管，使其受到全体村民的监督，同时承担社会责任，满足当前公共服务的需要[2]。

4、切实加强基层经管队伍建设

随着农村经营体制深化改革，基层经管工作职能不断增加，已经从原有的农村财务管理、农村土地承包、农民减负等扩大到农村集体产权制度改革、村帐集中托管、村务公开、三资管理、农民专业合作社与家庭农场指导与服务、农村土地承包流转及纠纷处理等。一支强有力的队伍才能应对当前的工作形势，特别是基层经管队伍力量要得到加强，政策落实的最后一公里才能打通，“上热下冷”的现状才能得以改变。因此，一方面要配齐农村经管人员，落实农村经管编制和机构，配强经管干部队伍，确保农村集体产权制度改革工作有人抓、抓得好；另一方面要保持经管队伍稳定，农村经管工作专业性强，工作量大，要确保经管人员有时间、有精力做好农村经管的各项工作。

5、切实提高集体产权制度改革实效

（1）因地制宜，高效利用集体资源

充分发挥优势，高效利用“三资”，走有特色的资源型路子，把资源优势转化为产业优势，扬长避短，实现结构优化，不断增强村级集体经济实力。例如，支持有条件的村发展乡村旅游和休闲农业，着力打造一批具有红色历史文化、传统农耕文化、客家民俗文化和森林生态文化等闽西特色的休闲农业示范点，扶持发展一批“农家乐”、“森林人家”、“水乡渔村”等。

（2）加强管理，管好用活集体资产

盘活资产经营。鼓励农村集体经济组织与工商资本合作，充分挖掘、整合村集体闲置或低效使用的办公用房、老校舍、仓库等各类资产，通过厂房、鱼塘、闲置土地等集体资产出租或入股经营的方式，搞活存量资产。

构筑增值机制。积极实行集体资产以价值形态为主的管理办法，把土地等资源性资产作为经营性资产来运作，促使集体资产保值增值。

四、结语

加快农村集体产权制度改革，既是新时代维护农民集体收益分配权、壮大农村集体经济、增加农民收入的一种重要形式，又是农村改革发展中的一个具有方向性的重大课题[3]。新罗区将在下一步的农村集体产权制度改革实践中持续探索，助推本区乡村振兴战略的深入实施。