我国农村最低生活保障制度的法社会学研究

摘 要 农村最低生活保障制度是体现社会主义公平正义的重要制度，该制度全面展开以来取得了显著的效果，并自2007年以来经过十余年的发展，目前我国的农村最低生活保障制度已经走向科学化。在其设立初期，由于历史的原因和社会发展的影响，在实施过程中也逐渐突显出基层宣传不够，民众认识不足，标准制定依据单一、考虑不够全面以及后续工作不到位等问题，需要进行完善。

关键词 农村最低生活保障制度 农村 法社会学

作者简介：田杰，广西师范大学法学院，研究生，研究方向：法学理论。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.088

农村最低生活保障制度是国家为农村贫困家庭的生存和发展制定的一项具有重要意义的民生制度。此项制度自国家制定实施十几年来取得了举世瞩目的成效，受益者颇多，也存在一些问题。

一、我国农村最低生活保障制度的发展脉络

党中央国务院于2007年7月首次下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》国发〔2007〕19号（以下简称《通知》）。在此之前也有其他关于农村低保问题的文件，仅仅在局部地区实施，并未辐射全国。因此，该《通知》可以说是我国农村低保制度建立的标志性文件，对于我国农村最低生活保障制度来说具有里程碑式的意义。经过数十年的努力探索与构建，目前我国的农村低保制度已经基本步入正轨，为农村贫困无依、经济困难的家庭提供了生存下去的希望。

（一）前期探索阶段

早在1996年，民政部曾经下发了关于建设农村救助事宜的重要文件。[1]2002年党的十六大和党的十六届五中全会分别提出了 “有条件的地区探索建立农村低保制度” 和建设“社会主义新农村”的目标。2005年国务院出台的《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》强调了保障农村低保制度所依靠的资金来源的问题，按照行政区域的划分，各地区分级负责本辖区内的农村低保资金来源问题。[2]

（二）中期发展阶段

在2011年，国家民政部、财政部、国家统计局和发改委联合下发了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，该文件重点强调对于低保标准以及数据统计的计算方法进行了规定。2012年的《十二五规划纲要》和《国务院关于加强和改进最低生活保障工作的意见》，提出要健全低保标准的调整机制，合理的提高低保的补助水平，①并對于低保制度进行了较为详细的规定。2013年的十八届三中全会也进一步提出关于低保制度城乡统筹的要求。2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》、2017年的十九大报告以及2019年的十九届四中全会公报都对农村低保制度进行了强调。

二、农村最低生活保障制度取得的成效

自农村低保制度开始探索试点运行已经有二十多年的时间，在全国各个省份都取得了显著的效果，让生活在农村地区，挣扎在贫困线上的人民群众看到了生活的希望，对未来的充满了信。截止到2016年年底，共有17个省份出台了关于扶贫开发的政策立法，低保制度运行到2016年底，在我国的农村地区低保户别为2635.3万，享受低保的人口为4586.5万。另外也有23个省份的较大的市区制定了关于农村低保制度的立法文本，让制度的运行更加有法可依，有章可循，在规范工作人员的工作同时，尽可能保障贫困人口的各项权益。根据2019年发布的《国民经济和社会发展统计公报》来看，全国农村的贫困人口也呈现出下降的趋势，2015年到2019年之间的贫困发生率分别为5.7、4.5、3.1、1.7、0.6，②这几年间贫困发生率和贫困人口的总数逐年减少。

三、制度实施过程中出现的问题

在2007年国务院下发文件之后，各地开始正式构建农村低保制度。相关的学者对此进行了跟进研究。目前，我国关于农村低保制度实施过程中出现的问题主要体现在以下几个方面：

（一）部分地区宣传不到位，受众认识不足

一项制度从制定到落实并不是一蹴而就的，需要经过筹划，考察、评估、制定、宣传然后实施，中间很重要的一个环节就是宣传。宣传的效果如何在一定程度上决定了该项制度是否能够能得到很好的实施，以及公众对其的评价。目前关于农村低保制度的宣传的情况来看，效果并不理想。部分生活在农村的贫困人口对于这项制度的认识并不全面，甚至都不了解。大部分村民都认为这些政策与其无关，或者有些人总是企图从他人口中得到这些消息而不愿花些时间去看公告栏获取信息。宣传者与受众之间形成的这种“剪刀差”就造成了现实中信息虽已传递，但是并未实际到达的问题。未到达，受众就不知道，不知道也就谈不上了解该制度的内容。

（二）标准设置考虑因素单一，更新缓慢

社会的发展尤其是经济的快速发展，对于国家各项政策的完善都有着自身的推动作用。不论是城镇居民的最低生活保障标准还是农村居民的最低生活保障标准近年来都有所提高，这背后就是经济发展的引擎作用。标准的提高固然可喜，作为一项制度还要考虑当下所制定的标准是否足以满足受众的生活所需。[3]关于最低生活保障标准制定所考虑的因素目前来看是比较单一的，主要考虑的就是家庭人口的平均收入和当地最低生活标准之间的差额。这种算法只是进行简单的算数减法后得出的结果，与多变复杂的人类社会是有差距的。在这种算法得出的标准下生活的低保群体，如果要达到当地的最低生活保障标准，前提是不可有其他的费用支出。

（三）后续的测定跟踪工作不到位

目前，在部分农村地区的低保制度实施过程中，很多受助居民甚至村务工作人员都认为到资金发放这个环节整个制度流程就走完了，没有意识到后续测定跟踪工作的重要性。在村民进行低保申请的时候，村委会会进行相关的审核，并且上级政府也会派遣工作人员进行实地走访，对申请人的实际生活情况和收入情况进行核实。但是核定，批准之后，就会很自然进行低保资金的发放，再后来就很少或者基本没有回访或者复核工作。长时间下去，就会产生刚开始确实符合低保申请条件而后来逐渐脱贫的人群还能继续享受低保政策。但是其他因某些原因致贫的人员无法及时的享受到政策福利。长此以往，就会引起部分农村居民的不满，影响集体居民之间的团结气氛，不利于社会主义新农村的建设。

四、制度完善的建议

农村低保制度的受众是生活在社会中的社会人，因此制度也是社会中的制度，社会是发展着的社会，流动的社会。一项制度的生命同法律一樣，其生命都在于实施，并随着社会的发展进行不断的完善。制度的发展与完善都要与社会经济的发展，人民生活的理念相适应，如此方能得到良好的社会效果，加快社会发展的步伐。

（一）因地因人制宜，做好宣传教育工作

国家对农村和农民的关心和重视始终没有改变，农村低保制度的制定与实施是社会公平正义的体现，是法治社会建设过程的产物。该制度所蕴含的理念与精神不仅要求执行者了解和支持，更加需要这项制度所针对的群体知道、了解和支持。不光要让低保群体拿到国家的补助资金，还要了解这是他们拥有的权利。如何做到这一点，就需要基层的村务工作者做好政策宣传工作。

前文已经提到，该制度所针对的群体由于各方面的原因对于该制度的知晓程度和了解程度都存在差异，他们并知道自身有资格有权利去领取低保资金，甚至在有需要的时候也不好意思去进行申请，这就需要村委会承担更多的宣传工作。现在的宣传工作并不是简单的张贴公告，在前期还要有针对性的对相关人员进行普及该制度的有关事项。同时，也有必要进行一些简单的法律普及工作，培养人们的法律意识，提升认识水平。

（二）综合考虑多方因素，跟上发展步伐

每项制度的制定都需要考虑来自各方面的影响，单一的依据会使得所作的决策缺少科学性，逐渐走向死胡同。关于农村低保标准的制定，除把家庭人口的平均收入和当地最低生活标准之间的差额当作主要的参考依据之外，还要综合考虑其他的因素。通过数据分析，获取比较合适的数据依据。还要对居民的日常消费进行考量，此处的消费不仅仅指的是相关人群保证温饱的消费，还要能够保证在救助资金的支持下对于日常的看病及其他合理消费，比如购置必要的生活设施的费用等。低保标准较低还有一个原因就是关于我国政府关于这项制度的预算模式。传统的预算模式是典型的投入控制型。这种预算模式比较强调控制投入，往往忽略产出与效果，往往带来的结果就是钱也花了，但是事情并没有得到很好的解决。[4]

（三）做好跟踪复核工作，充分利用低保资金

农村低保资金是国家为了保障民生，提供给贫困人群的专项资金，要确保该项资金能够合理地、充分的利用。目前农村低保制度的实施都会对低保对象建立相应的档案，从开始的申请到最后的资金发放都有记录存档，上传到电子数据库中，资金发放后定期或不定期的对低保对象进行回访，对其家庭境况是或否得到改变，是变得更好还是情况更糟，并记录在档案里面，及时对数据库中的资料进行更新。新数据不仅能为制定和修改低保标准提供详实的依据，还能对国家各项扶贫政策的效果有一个全面的了解。当然，在调查的时候要全面、客观，不能仅听低保对象的一家之言，还要从其同村邻里进行走访，获取更加真实的数据。

五、结语

我国的农村低保制度从纵向来看，取得了显著的效果。从横向来看，具体的实施过程中还存在一些问题和不足，比如在资金的保障方面、宣传普及方面、标准更新以及动态增减方面需要进行完善。当然，本文对问题的认识和研究存在不足之处，还需要对这项制度进行更加细致的了解。

注释：

① 《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第八篇，第三十三章第二节：完善城乡最低生活保障制度，规范管理，分类施保，实现应保尽保。健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平。加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接。

② 数据来源为2019年《国民经济和社会发展统计公报》图9 2015-2019年年末全国农村贫困人口和贫困发生率。

参考文献：

[1] 王园青，杨文健.农村最低生活保障制度分析与对策研究——以河北省为例[J].江西农业学报，2017，29（10）：145.

[2] 王园青，杨文健.农村最低生活保障制度分析与对策研究——以河北省为例[J].江西农业学报，2017，29（10）：146.

[3] 汤闳淼.我国社会救助制度下城乡最低生活保障标准设立再思考[J].中国社会科学院研究生院学报，2016（03）：62.

[4] 陈治.国家治理转型中的预算制度变革——兼评新修订的《中华人民共和国预算法》[J].法制与社会发展，2015，21（02）：91.