基于IAD框架的广海镇渔业治理研究

吴俊　杨玉怡　翟锦涛

摘 要 埃莉诺·奥斯特罗姆开发的IAD框架对于渔业发展和治理具有启发意义。基于广海镇渔业发展现状，渔民应该在政府的帮助下逐渐建立起良好的制度安排，培养“自主治理”的意识和能力，抓住“乡村振兴”机遇，扩大渔业专业合作、加大对渔业科技和产品销售的资金支持、优化渔业的就业环境、“多中心”共同发力、引导远洋渔业，加工业和休闲渔业共同发展。

关键词 IAD框架 广海镇 渔业治理

基金项目：广州航海学院教改类创新强校工程项目“金融学”（受评专业），项目号：H320103;广州航海学院大创项目：基于IAD框架的广东沿海乡镇渔业发展研究——以广东省台山市广海镇为例（参与人：杨玉怡、翟锦涛、万泗霞、方凯芬、王涵）。

作者简介：吴俊，广州航海学院，讲师，经济学博士，研究方向：制度经济理论、航运经济;杨玉怡、翟锦涛，广州航海学院金融学专业学生。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.069

制度分析与发展（IAD）框架是埃莉诺·奥斯特罗姆（2009年诺贝尔经济学奖）所开发的一种分析工具，主要用于分析森林、草场、池塘等“公共事物”的治理。目前在环境、气候等领域也获得了广阔的应用价值。我国沿海地區渔村众多，渔业发展与当地渔民利益息息相关。IAD框架对于渔业治理具有启发意义。

一、IAD框架

IAD框架，即制度分析与发展框架，强调在公共事物治理中的制度分析，包括对与公共事物有关的现有宏观、中观、微观制度及制度发展与变迁的分析。

传统的公共事物治理，有两个基本思路：政府干预或者市场化。为避免“公地的悲剧”发生，通常想到的治理方式是政府干预，但政府并不是公共事物的直接利益相关者，作为局外人的干预往往伴随着比较低的效率和参与度，可能并不一定是最好的治理方式，从南亚的泰国、尼泊尔、印度，非洲的尼日尔等许多国家的一些实例来看，森林资源从集体所有转变成实行国有化，甚至造成了灾难性的影响。①

与政府干预相对的是市场化的治理思路，即通过将共有资源划分切割，将产权或者经营权赋予私人或组织，被赋予权利的私人和组织就有动力来维护共有资源的可持续性。不过这一方案受制于资源的自然属性，有些资源是很难进行切割的。一些东欧的过渡经济体在转型中的案例和非洲部分地区的案例表明，由于保障个人产权的基本规范不健全，将自然资源私有化的结果带来了腐败横行。②

奥斯特罗姆提出了“第三条道路”——自主治理。不过这一安排需要公共事物的利益相关者对于公共事物的治理有良好的制度安排。她为此提出了不少有价值的建议，比如：对参与者的权利进行清晰的规定，让他们了解自己可以从公共池塘中获得多少资源;建立冲突解决机制解决分歧;责权利挂钩;由资源的使用者自己来对破坏规则的行为实施惩罚，而不是等待政府来实施;对于初犯和再犯，惩罚力度可以设置成不同的层次，对于初次违反规则者从轻处罚，对于重复违反者从重处罚;决策过程民主;资源使用者自我组织的权利被政府清晰认可的;将监管规则应该尽可能地简单明了等等。

同时，由于制定规则意味着对现有制度的改变，参与者在决策时需要考虑四个变量：“预期收益、预期成本、内在规范和贴现率”。

预期收益是利益相关者接受某种制度安排的预期收益。预期成本是接受某种制度安排带来的受到相关约束的成本。所谓内在规范，指的是个人对自己行为和策略的评价，比如，在一个社会中，如果大家普遍将“遵守诺言”看做是一种“共享规范”，这一规范就会成为一种“社会资本”，有了它，人们普遍接受有关制度安排的成本就会降低。贴现率是指资源占用者对于资源未来收益的现值的评价。比如，在近海渔场捕鱼的渔民相对于那些“驾驶较大拖网渔船作业于近海任何地方的渔民”更希望本地鱼群能够长期存续，即对于鱼群收益的贴现率低，他们对限制捕捞的新制度的供给更倾向于采用“支持”的策略，反之相反。

尽管奥斯特罗姆独树一帜地提出了“自主治理”的理论，但她并不认为这是实现治理的唯一道路或者归宿。在她看来，政府、私人和社区控制在某些情况下都能起到作用，哪种方式更有效，取决于现有的制度条件和实现制度变迁的可能性大小。如果有人想要她为“社区系统总是最有效的”进行辩护，她“不会陷入他们的圈套”③。

二、广海镇渔业基本情况

广海镇海域地处台山市东南端，南临南海，海域辽阔地理位置优越，水陆交通发达，与上、下川岛隔海相望，广东西部沿海高速公路贯通东西，是台山交通要冲。水路距香港96海里，距澳门52海里，可由广海渔港码头通达世界各国和地区。沿海沙滩线达9.05公里，拥有可开发滩涂30000多亩，滩涂面积大，海洋资源丰富，向海洋发展具有得天独厚的优势。

广海南湾港是广东省五大渔港之一，拥有深海作业渔船400多艘，吨位13000多吨，海洋捕捞年总产量约5万吨，海洋捕捞总产值约2亿元。广海镇从山坡旱地和海滩涂面积大的实际出发，引导农民大力发展鱼、虾、蟹、生猪等相结合的立体养殖业。全镇有淡水鱼塘4000多亩，咸水养殖1万亩，咸水养殖是通过“公司+农户”形式发展的，取得明显效果。现全镇辖9个村居委会116个自然村，总面积132.58平方公里，海岸线长15公里，总人口4.4万多人。其中，鲲鹏村地处美丽富饶的广海湾畔，该村到处风景如画， 景色诱人，是一个以从事海洋捕捞为主的纯渔业行政村，主要从事中深海灯光围网、罩网、拖网、流刺网等作业。村总人口5275人，渔民数量约1800人，超过总人口的三分之一。广海镇渔民的自身文化素养大多不是很高，很多的都是没接受过教育，早早出来以捕捞渔业为生，他们捕捞的方式大多停留在传统的模式上，缺乏科学技术的引进，想要通过捕捞渔业获得高收益是不可能的，因此当地渔民月平均收入仅有3000元。广海镇有成立全市首家渔业专门合作社——永润海洋渔业专业合作社，该合作社主要是提供水产品收购、销售、水产养殖技术的信息咨询等这些服务。

广海镇渔业目前存在的主要不足有：

（一）政府参与度不高，未能发挥政府的指导作用

广海镇居民有35%左右依靠渔业维持生计，但是当地政府针对渔业发展的政策却非常少，同时对码头和鱼塘建设规划方面投入不足。渔民缺乏指导，合作意识较低，自身素质又普遍低下，只能依靠传统经验，以家庭为单位，分散地从事捕捞业和养殖业，难以有制度上和技术上的创新，导致当地渔业发展长期滞后，人民生活并未得到实质上的改善。

（二）合作社规模小，且缺乏科学的管理制度

广海镇鲲鹏永润海洋渔业专业合作社是广海镇第一家关于渔业的民间合作组织，也是该市的第一家渔业专业合作社组织。该合作社曾创下半年建造8艘船助渔民深海作业记录，尽管如此，因为该合作社社员只是由几个资金实力较为雄厚的村民组成，大部分中小渔民并未参与到合作社组织中来。因此很多中小渔民不能从合作社中获得帮助。另外，当地存在的其它几个稍微具有资金实力的渔民开办的合作社，也由于开办者缺乏企业家才能，无法有效整合和配置各种资源，而且号召能力弱，再加上人数较少精力有限，难以拓宽业务渠道同时发展上下游产业，更不要说加大资金投入钻研渔业相关科学技术了，所以合作社担负的作用太小，无法推进当地渔业的发展。

（三）未能完全发挥水产科学在渔业发展中的作用

水产科学可分为五个分支学科，包括水产资源学、水产养殖学、捕捞学、水产品加工工艺学以及渔业经济学。该地区渔业发展多依靠当地渔民传统的经验，缺少系统完备的理论知识和科学指导，未能充分调动和配置一切自然渔业资源以及发展下游产业，存在的突出问题有：鱼种引进领域发展不完善。

（四）就业观念问题和激励措施不足导致渔业人才缺失

随着就业观念的变化以及渔业从事者待遇方面的现状，多数年轻人选择“走出去”寻找待遇更优的工作而不是留在家乡继续从事渔业，致使本来专业人才就不多的台山渔业更加丧失了进一步发展的动力;同时也因为工作待遇问题无法引进更多的外来人才，台山渔业人才短缺问题亟待解决。

（五）渔业投入不足，渔业现代化进程缓慢

当前台山市低产鱼塘的整治虽取得显著成效，但是还是存在大量低产鱼塘，当地政府的激励与补贴力度不足导致当地渔业企业缺乏引进培养优质鱼种的动力，企业引进新鱼种的成本高、风险大;同时缺乏品牌效应建设，未能打造全国知名品牌，难以依靠品牌要素驱动台山渔业快速发展;沿海基础设施落后，未能发挥好得天独厚的区位优势和港口优势，靠泊吨位过万的码头只有一个、渔港建设与维护不够完善导致淤积严重，阻碍了贸易的发展。

（六）休闲渔业发展进程缓慢，渔业转型需要提速

在渔业资源稀缺的情况下，依靠传统的捕捞养殖已经难以发展渔业从而促进当地经济发展，休闲渔业是传统渔业转型的正确方向。利用休闲娱乐与渔业相结合可以有效吸引消费，推动经济发展。目前台山已经开展传统渔业向休闲渔业的转型工作，但是进程缓慢。据统计，台山市滨海旅游资源还有90%没有得到有效开发，大量拥有良好生态环境的优质海岛闲置，至今没能成为旅游观光、休闲娱乐、购物度假的休闲渔业基地;相关企业少且发展不完善，没有全面搭建特色休闲渔业，尤其是休闲渔业相关的基础设施建设需要加强。

（七）渔业资源紧缺与渔业发展之间的矛盾

这个问题一直是贯穿于业发展始终的问题。因为过度开发渔业资源、加快经济发展从而导致导致渔业资源紧缺，渔业资源紧缺又反过来限制经济的发展。因此妥善处理二者之间的关系成了一道横亘在广海渔业发展面前的难题。

（八）渔业产业链亟待优化

目前台山渔业市场基本都是以原料交易为主，产品附加值低且容易造成产品滞销积压的现象。

三、基于IAD框架的建议

（一）以“自主治理”作为方向，提高各方在渔业发展建设中的参与度

自主治理方式在公共事物治理中具有积极作用，可以作为广海渔业发展的方向。首要的目标，是建立相关的组织与制度，让渔民、渔业加工企业建立定期的交流制度和平台，商讨各个参与人共同面对的渔业发展问题。因此，广海镇的渔业发展需要有一个内部的由渔民组成的自治组织来进行管理，这些渔民对渔业的基本情况较为了解，比通过政府直接治理能够产生更具有针对性的措施。当然，自主治理不仅仅只是建立一个自治组织，它还需要政府在当中发挥积极的引导作用，例如政府可以作为一个中介人的身份组织一些招商会和节庆活动，为当地的渔业建设发展营造积极氛围、招商引资、促进渔民与合作社、渔业加工企业、海产品市场推广等生产、流通和服务业的合作。

（二）抓住“乡村振兴”战略机遇，加大制度供给和政策指导

在我们的调查过程中，我们发现当地政府在涉及渔业的一些相关制度是比较欠缺的;主要的一些政策也是省政府或者市政府发布的，没有说专门针对该镇如何发展渔业的具体规定。因此，如果当地政府能抓住国家实施“乡村振兴战略”的机遇，加大对渔民帮扶的制度供给的话，相信会给广海镇的渔业发展带来新的契机。广海镇政府也可以建立类似的渔业交流论壇，渔民有任何的问题都可以在论坛中与政府相关人员直接对话，这样政府不仅能够为渔民解决问题而且还减少了信息搜索的成本。

（三）扩大渔业专业合作社的规模和合作范围，为渔民提供更多的服务

鉴于现有合作社虽然提供水产品收购、销售;水产养殖技术的信息咨询等这些服务，在一定程度上对社员和部分中小渔民起到一定的帮助，但难以帮助他们实现产业的升级，建议现有合作社合并重组，扩大规模，吸纳更多的中小渔民社员，鼓励他们加入到合作社中大家相互帮助，在需要资金支持时能够提供资金资助，在需要技术帮助的时候也能提供技术支持。除此之外，合作社也可以为社内招募更多的回乡青年到合作社中来，不仅能够为合作社注入更多新鲜有活力的血液，对合作社从生产到销售进行更规范化的管理。

（四）加大对渔业科技和产品销售的资金支持

广海镇渔业的发展大多依靠当地的一些传统经验，未能充分发挥水产科学给渔业带来的作用，没有科学的支撑，要想进一步发展当地的渔业，必须靠依靠科学的方法，对此，需要各方面的力量积极参与进来，政府首先就是个很重要的角色。首先，广海镇的政府要更加重视科学在渔业发展的参与作用，加大对渔业发展的投入力度，适当加大对渔业的财政投入比重，并将投入渔业发展的资金使用更多投向渔业科技、教育、科研等部门，推动行业结构的省级。其次，发挥商业银行、农业发展银行、进出口银行、信用合作社等金融组织在广海镇渔业的科技创新、出口中的资金支持，形成以政府为引导，企业和社会各方面为主的资金为补充和支持的体系。

（五）优化渔业的就业环境

由于就业观念的改变和奖励制度的不足，使当地人才流失严重，同时也吸引不了外面的高科技人才，要发展渔业靠科技，人才是关键，政府应先优化广海镇的渔业发展环境，让传统的渔业转化为与科技相结合的新兴产业，多增加一些技术性的岗位，建立完善的奖励制度，减少当地人才的流失，同时，可设专项资金来吸引外面优秀的人来广海镇工作，加强与省内外高校，科研机构的沟通和交流，培养懂技术的水产科技人才，加强培训，提高渔民的专业素养，优化渔业的就业环境。

（六）“多中心”促进渔业发展

“多中心”是奥斯特罗姆基于IAD框架提出来的发展理论，发展广海镇渔业经济，也可从政府、龙头企业、营销机构等几个方面同时入手，形成多中心，共发力的局面。主要举措包括：

1.充分挖掘广海镇渔业的生产潜力，提高对当地剩余渔业及水资源的利用率，政府增加补贴引进外面的优质鱼种，提高当地的鱼类品种。

2.提高渔业产业化水平，扶持和培育重点龙头企业和渔业中介组织，努力打造出广海镇的特色渔业品牌。

3.借助扶持营销企业，借助抖音、公众号等新兴平台，对渔业产品和休闲渔业进行有力推广。

（七）引导远洋渔业，加工业和休闲渔业，推动渔区经济全面发展

充分利用资源市场，按照政府推动，市场引导，企业运作，政府扶持，加快发展思想，积极组织公海渔业探捕;继续支持和引导水产品加工业的发展，扶持龙头产业，形成加工业与渔民相结合的产业化生产方式;因地制宜开放集旅游，观光，休闲为一体的渔港经济;发展以餐饮，休闲娱乐为补充的资源良好，环境优美，经济繁荣的现代渔业小城镇。

在公共事物的治理的过程中，“冷漠型”和“促进型”的政府带来的治理效果是不一样的。④推动广海镇渔业的发展，需要政府积极参与。但政府不能代替渔民的自发努力，也不能代替渔业产业链上的企业依据市场原则进行合作。政府帮助渔民逐渐建立起良好的制度安排，逐渐培养起渔民进行“自主治理”的意识和能力，是当前漁业抓住机遇，不断发展的关键。奥斯特罗姆的理论对于全国其他地区的渔业发展也具有启发意义。

注释：

①②④ 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海译文出版社，2012：29，246.

③ 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共资源的未来：超越市场失灵和政府管制[M].中国人民大学出版社，2015：36.