我国基层环境保护执法困境与出路

摘 要 基层环境保护执法是依法开展生态环境保护工作的途径之一，可规范《环境法》主体的行为，控制环境污染。基于此，文章以我国基层环境保护执法为研究对象，首先阐述执法工作开展的困境，然后以基层环境保护执法案例，总结基层环境保护执法的出路，保障其作用的有效发挥，实现环境可持续发展。

关键词 基层环境保护执法 污染源 监测设备

作者简介：王越凡，华东政法大学，研究生，研究方向：宪法与行政法。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.062

基层环境保护执法工作的开展需遵循合法性、合理性、效率性及公正性原则，工作要求较高。虽然2015年修订的《环境保护法》已实施一段时间，但在落实“最后一公里”上仍旧表现出诸多不足，基层环境保护执法工作面临困境，需相关部门及人员提高重视，分析困境出现原因，找到基层环保执法出路。

一、我国基层环境保护执法困境

基层环境保护执法是落实《环境保护法》的“最后一公里”，与社会环境建设息息相关。由于环保意识未全面普及，环境保护政策法规存在漏洞，行业监管体制不健全，导致部分地区的基层环境保护执法存在不足，其困境体现在以下几点：

（一）对环境保护认识较浅显

在基层环境保护执法中，政府部门及环保执法相对人均存在环保观念薄弱问题，对环境保护的认识较为浅显。就政府部门而言，部分地区的基层政府将经济发展为重点，为招商引资，允许环境污染较大的企业进入辖区。部分环保执法人员将区域工程污染管理为重点，缺乏对日常管理的重视。例如，某环保执法部门在进行湖泊管理时，将湖泊水利工程为监管重点，在民众非法捕捞、乱丢垃圾方面的监管不到位，引发更多环境问题。

就环保执法相对人来说，面源污染治理执法相对人是指基层群众，其对环境保护的认识不足，表现出随意丢弃生活垃圾、向湖泊中倾倒生活污水等现象，加剧环境污染;点源污染治理执法相对人是指企事业单位，虽然我国大部分企业均能够落实环保责任，根据排放标准控制生产，仍有企业为获取更多利益，加大生产，进行违法排污，并在环保执法工作中推卸责任，导致环保执法难以高效开展，影响污染治理效率[1]。

（二）环境保护政策法规不完善

目前我国环境保护政策法规存在内容不全面、指导性不强等问题。就内容不全面而言，现行政策法规以环境保护禁令为主，关于违法违纪行为的处罚规定较少，且对污染环境的违法行为处罚力度较低，违法获得的利益远高于违法成本，违法行为屡禁不止，使政策法规失去警示作用;就指导性不强而言，现有立法仅在水环境防治方面出台相关细则，废气污染、噪声污染等环境问题缺乏详细实施细则，加大了环境保护执法难度。例如，对于居民生活常见的生活噪声污染，公安部门难以顾及，而法律法规未赋予环保部门处罚的权利，导致生活噪声污染得不到有效治理[2]。

（三）环境保护制度执行力不足

在环境保护制度制定中，存在组织设置不合理、排污申报制度工作及执法手段滞后等问题，影响制度的落实。

在组织设置中，我國政府部门根据行政区域，进行环保管理组织的设置，而在相邻区域的水环境或空气环境管理中，易受周边地区影响，当地环保管理部门不具备管理周边环境污染的权利，不得不向上级部门申请，由基层政府进行协调，工作效率低下，加重环境污染;在排污申报工作中，企业主动向环保部门提交排污状况，易出现瞒报或漏报现象，环境监测实效性较差，不能及时发现企业的违法排污行为;在执法工作中，环境执法人员使用的执法手段滞后，不能准确获得环境监测数据，降低环境保护执法的执行力。

（四）环境保护监督管理不到位

在环境保护监督中，为提高监督管理成效，环保部门制定公众参与机制，鼓励群众参与环境保护工作，提高群众的环保意识，避免群众在生产生活中表现出污染环境的行为。但在实际工作中，存在公众参与机制不健全、宣传教育不到位等问题。在公众参与机制方面，环保部门的环保执法信息更新不及时，公众对环保执法的认识不全面，降低其参与积极性;在宣传教育方面，环保部门仅在上级领导发布任务或开展检查时，进行环保宣传，宣传工作间断性显著，缺乏长效机制，难以取得有效宣传教育效果。

（五）环境保护执法保障不全面

在环境保护执法工作中，执法人员、执法设备及资金是保障工作有序进行的关键。部分地区的环境保护执法工作存在如下问题：

1.执法设备陈旧，在环境保护执法工作中，先进的监测设备可提高工作效率和质量，及时发现企业的违法行为，受资金不足影响，部分环保部门仍旧采用陈旧设备开展执法工作，不能及时发现企业的违法行为，在对企业处罚时，也缺乏全面的证据，影响执法效果。

2.执法人员数量少，在市场经济迅猛发展背景下，各地区大力发展区域经济，区域内的企业逐渐增多，环境保护执法人员的工作负担加重，部分执法人员每天要监察多个企业，工作效率低下，人员不足已成为环境保护执法有效开展的主因之一。

3.执法人员素养不足，基层环境保护执法单位的福利待遇一般，难以吸引专业人才就职，不得不降低引进标准，执法人员表现出对环保政策法规的认识不全面，监测设备使用不规范等问题，且部分部门受经费影响，并未对执法人员进行培训，导致环境保护执法工作与最新工作要求脱节，影响执法的有效性及合理性[3]。

二、我国基层环境保护执法出路

（一）深化对基层环境保护执法的认识

为强化政府部门及环保执法相对人的环保意识，提高其对基层环境保护执法工作的认识，环保部门需采取针对性措施，加大对政府部门的考核，使其明确自身在环保执法方面的职责，将环保执法状况纳入考核机制中，与政绩挂钩，提高政府部门对环保工作的重视。对于环保执法相对人而言，环保部门需加大环保宣传力度，提升宣传教育水平，具体在文章第三节论述，这里不再赘述。以某地区的环保执法工作为例，阐述如何提高政府部门的环保意识。

该地区重点开展政府部门的环保绩效考核工作，该主管部门将生态建设、环境质量、环境风险、水污染、大气污染、重金属污染、污染物总量等指标，纳入基层政府部门的目标责任制考核体系中，明确政府部门在环保执法中的责任，并实施责任追究制，对各项指标完成效果不佳的部门给予处罚。

在目标责任制考核中，主管部门结合区域环境状况，制定年度环保执法工作目标，并以此为核心，结合各个基层部门的工作职责，将任务细化发布给政府职能部门、街道与乡镇等基层单位，由市委和市政府监督管理各个基层单位的任务完成状况，为环境保护执法工作提供支持。同时，根据考核状况，定期汇总考核结果，并向社会公布，将考核结果中的污染物减排、环境质量、污染整治等内容，作为基层政府部门的领导干部考察指标，与领导干部的职务晋升和先进评优挂钩。通过明确的目标考核责任制，使基层政府部门认识到环保执法工作的主体并非环保部门，明确自身的职责，积极参与环保执法工作，配合环保部门，实现经济与生态均衡发展。

（二）建立健全环境保护政策法规

在《环境保护法》实施背景下，我国基层环境保护执法工作有详细的指导与标准依据，在很大程度上提升了基层环境保护执法成效。但随着基层环境保护执法的深入推进，环境保护政策法规的不足逐渐凸显，存在内容空白与指导性不强的问题。就此，本文认为政府部门应建立健全环境保护政策法规，拓展政策法规内容，加大对违法行为的处罚，为执法部门赋予更多权力，使政策法规覆盖更大的基层环境保护执法范围，为基层环境保护执法提供更具针对性的指导。

第一， 丰富政策法规内容。针对环保政策法规不完善问题，立法部门需结合环境保护执法工作现状，出台相关政策法规，扩大环保政策的覆盖范围，为环保执法提供有效指导。以某地区为例，政府部门设立法制科，专门负责环境保护政策文件的编制工作，结合当前基层环境保护执法的政策法规和区域环境现状，出台《XX区环保法规规章汇编》，将政策法规与基层环境保护执法工作一一对照，找出政策法规存在的缺陷或漏洞，进行修订或补充，为基层环境保护执法工作提供执法依据，规范执法流程。

第二， 加大处罚力度。为从根本上杜绝企业的违法排污行为，政府部门能需提高其违法成本，加大违法排污企业的处罚力度，使违法成本远高于违法获得的利益，约束企业的生产行为。我国生态环境部副部长在会议中指出，对于存在暗管偷排、超标排污等严重违法行为的企业，需加大处罚力度，在没收违法所得的利益的基础上，对其处以违法所得的五到十倍的罚款金额;对与存在部分情节严重违法行为的企业，可简化按日计罚的前置程序，直接在企业出现违法行为的日期作为起始日期，进行按日计罚处理;对于涉及非法倾倒危险废物违法行为的案件，制定连带责任制，分别对危险废物的产生者和倾倒者进行处罚;对于屡次出现违法行为的企业，将企业的法人、主要负责人等管理层纳入生态环境信用“黑名单”，限制其授信融资、财政资金申请及表彰评优等行为，以严厉的处罚提高警示，控制环境违法行为，保护生态环境[4]。

第三， 拓展环保执法部门的权利。政府部门可通过政策法规赋予环保部门更大的权利，提高其对違法排污企业的处罚灵活性，进而加大对排污企业的处罚力度，杜绝违法行为的出现。例如，在环境保护执法中，部分环保部门为管理违法企业的排污行为，对违法企业采取停水、停电处罚，控制违法企业的生产，减少其污染物排放。在该处罚方式中，由于缺乏相关政策法规，供电部门和供水部门在接收到环保部门的处罚单后，可能出现延后执行或未按照处罚内容执行等现象，影响违法行为的有效处罚。就此，政府部门需从立法角度入手，赋予环保部门对违法排污企业的处罚权利，确保供电和供水部门积极配合环保执法部门的工作，提高排污企业管理水平。

（三）加大环境保护制度执行力度

组织和制度建设是落实环境保护政策法规的关键，政府部门应优化环保部门组织设置，明确基层环境保护执法主体;创新环境保护执法制度，细化基层环境保护执法的工作方式与内容，加大环境保护制度执行力度。

1. 优化环保部门组织设置。针对跨区域污染治理问题，政府部门可通过行政隶属改革，优化环保部门的组织设置。目前统一认证的改革方式为垂直领导管理模式，对于省级以下的环保部门，采用垂直管理模式，对于省级以上的环保部门，采取领导管理模式。在该管理模式下，垂直管理可避免地方政府部门过于干预基层环保执法工作，赋予基层环保执法人员更多的权利，使其敢执法、严执法。在垂直领导管理模式实施中，政府部门可借鉴金融机构或海关机构等单位的成功经验，结合环保工作特点，保障垂直管理模式的有效落实。同时，政府部门可设置跨行政区的环境管理机构，在各个地区设置环保委员会，结合区域特征，决定环保委员会是否具备执法权限，保障基层环保执法工作有序开展，实现针对性环保执法工作，提升执法成效，切实保护当地环境[5]。

2. 创新环境保护执法制度。针对排污申报制度的不足，政府部门需创新环保执法制度，引进双随机抽查制度，以“摇号”方式选择排污企业和环保执法人员，实现区域污染源的随机性抽查，通过录像、拍照方式，对随机抽查过程进行记录，使企业排污检查的有迹可寻，掌握企业违法行为的证据，对其采取相应处罚措施。在明确被抽查排污企业和环保执法人员后，环保执法人员需立即开展工作，并在五个工作日内，完成抽查结果的处理与汇总，并填报至污染源日常监管动态信息库，更新最新排污状况，在社会公布抽查结果，实现基层环保执法的透明化与规范化。

同时，为保障抽查的随机性、公平性及公正性，政府部门可出台相关政策法规，构建完善“两库”系统（污染源日常监管信息库及执法人员名录库）。前者需全面覆盖所辖区域的重点排污单位、在日常监管范畴内的一般污染源;后者需包括环保部门所有在岗在编的环保执法人员，根据实际状况及时更新数据库，通过动态管理实现精准环保执法，降低环保执法成本，提高环保执法效率及质量，避免人情执法现象的出现，切实发现排污企业存在的违法排污行为。

（四）加强环境保护监督管理

在环境保护监督管理中，社会大众为关键主体，可为基层环境保护执法提供补充，提高环境保护效果。细化来说，政府部门可通过公众参与机制的实施与环境保护宣传教育，引导社会大众参与环境保护监督管理。

第一，创新公众参与机制。政府部门可通过给予经济利益的方式，鼓励群众参与环境保护执法工作，解决基层环保执法的监督管理问题[6]。以某湖泊治理为例，环保部门制定如下公众参与机制：将湖区划分为若干区块，将区块承包或租赁给个人、社会组织，个人及社会组织负责区块的经营管理与环保管理工作，政府部门可为个人及社会组织提供帮助，在区块内开展水上无土蔬菜栽培、水产养殖等项目。在该参与模式下，个人及社会组织可获得经济利益，而规范的湖泊项目，可净化水质，并提高群众的责任感，控制垃圾及污水傾倒行为，起到良好水环境保护作用。同时，对于有条件的城市，可在湖泊区域建设环湖公园，向入园游客收入一定费用，将费用用于湖泊治理，且入园游客在观赏湖泊美景时，可监督周围企业、工厂的排污行为，避免偷排、漏排现象的出现。

第二，开展长期宣传教育。在环保宣传教育中，环保部门需构建长效机制，利用电视、广播、报刊等传统媒体、微博、微信和短视频等新媒体，对不同层次的社会群体开展环保宣传教育，强化环保宣传成效，提高群众环保意识。例如，某环保部门将世界环境日为基础，到社区进行环保文艺汇演，以小品、废弃物服装展示等表演，提高群众的环保意识，引导群众从生活小事入手，保护环境;某环保部门在公墓门口开展“鲜花祭祀 防治空气污染”环境保护主题活动，向扫墓者发放菊花及环保手册，鼓励群众文明扫墓，保护绿水青山。

（五）提供全面环境保护执法保障

针对执法设备不足、执法人员少、执法人员素养低等问题，环保部门需采取针对性保障措施，确保环境保护执法工作的有效开展，提供全面环境保护执法保障。

第一，加大执法设备投入。对于环境保护执法中的执法车辆少、环境监测设备陈旧问题，环保部门需加大经费投入，采购执法车辆及先进环境监测设备，为环境保护执法工作提供帮助。以某环保部门为例，引进移动执法仪，该设备应用GIS技术、大数据分析技术及动态表单技术，具备定位报道、现场检查、信息查询、笔录生成及电子归档等功能，可减少环保执法人员的人工记录，提高环保执法的准确性及效率，实现有法可依、有据可查。同时，移动执法仪具有录音录像功能，可实时获取环保执法中的证据，规范环保执法行为，避免人情执法现象的出现。

第二，引进更多执法人员。针对环境保护执法人员不足问题，政府部门需加大环境保护执法编制，提高环境保护执法的福利待遇，吸引更多行业人才参与环境保护执法工作中。以某政府部门为例，设立了基层镇级环保办，以定编定员形式配置环保执法人员，每个镇级环保办配置两名专职环保员，负责所在乡镇的环保工作，填补基层环保执法人员的空缺。

第三，加强执法人员培训。为提升环保执法人员的综合素养，环保部门需加强培训，组织环保执法人员进行最新政策法规的学习，以讲座、分享会或培训班等形式，提升环保执法人员的专业技能。以某环保部门为例，管理者在每周例会中，组织环保执法人员进行上级领导下发文件的学习，通过集体讨论方式，深化环保执法人员对政策法规的认识;邀请律师，进行“践行公益、维护绿水青山”为主题的讲座，介绍环保行政执法相关政策法规，以具体案例为基础，介绍环境公益诉讼知识;邀请环保局局长开办培训班，介绍涉水涉土污染企业执法要点，分享执法工作经验，强调环保执法中调查取证的重要性，强化环保执法人员的证据意识，提升环保执法人员的依法执政能力[7]。

三、结论

综上所述，我国基层环境保护执法在工作理念、政策法规、工作落实、监督管理及保障措施等方面存在不足。结合上述困境，其相应出路为：深化对基层环境保护执法的认识、健全政策法规、加大执法力度、加强监督管理、提供执法保障，提高基层环境保护执法的深度与广度，营造良好生产生活环境。

参考文献：

[1] 赵旭.基层环保监察执法工作存在的问题及建议[J].智库时代，2020（12）：34-35.

[2] 同[1].

[3] 杨红琼.关于提升基层环境监察执法能力的思考[J].环境与发展.2020，32（02）：207+209.

[4] 张茜，王艺潼.基层政府环境保护执法现状及法律建议[J].河北公安警察职业学院学报，2019，19（02）：45-47.

[5] 陈莉芳.加强基层环保执法工作的措施[J].科技风，2019 （05）：126.

[6] 曹霞，冯莉.生态环境管理体制改革背景下基层环境规制问题研究[J].经济问题，2019（03）：17-22+55.

[7] 宋毅.加强基层执法队伍建设 强化基层环境执法能力[N].北海日报，2018-06-15（007）.