个体网络借贷监管政策梳理、性质变迁和前景展望

邱 勋

(浙江金融职业学院 信息与互联网金融学院，浙江 杭州 310018)

个体网络借贷(即P2P网贷，下称P2P网贷)是指个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷，属于中国网络借贷两大类中的一类。P2P网贷2005年起源于英国，2007年在中国伴随着争议开始生根发芽，并在中国互联网金融热潮期野蛮发展。2018年6月，P2P网贷行业突发暴雷潮，给投资人的财产带来了严重损失，给社会造成了不稳定冲击, 给政府带来了巨大挑战，出现了投资人、社会、政府和行业多输局面。P2P网贷随即成为了互联网金融的牛鬼蛇神，也从根本上改变了监管层对其本质属性和发展模式的定位，整个行业开始进入强力的整理转型和良性清退阶段，行业备案一再延期。同时，以马云、黄奇帆等为代表的知名专家将P2P网贷认定为有网页的非法集资产品和庞氏骗局，整个社会对P2P网贷的未来前景弥漫着悲观和绝望的氛围，甚至一些专家和学者直言中国的P2P网贷行业没有未来。不可否认，P2P网贷在我国的确出现了系统性问题，但因此将其棒杀并否定其存在的价值未免过于极端。本文认为中国P2P网贷行业是否具有未来前景的关键在于监管层的考量，毕竟P2P网贷是属于银保监会进行宏观制度安排和审慎监管，所以通过仔细认识和分析个体网络借贷监管演进，而研究其未来前景，则更为客观和理性。

一、个体网络借贷监管演进分析

从目前来看，国家监管层出台了诸多P2P网贷的监管政策与文件，监管政策与文件的陆续出台对P2P网贷的性质属性定位也出现了相应变化，按照P2P网贷性质的变迁可以将P2P网络借贷的监管分成以下四个阶段：

(一)灰色线上民间借贷中介阶段

灰色线上民间借贷中介阶段是从2007年至2013年6月之前。P2P网贷于2007年在中国萌芽，从业者坚信P2P网贷是一种民间借贷线上化，P2P网贷机构是借贷中介，其受到《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国电子签名法》和《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等法律法规的保护，而且没有任何一部法律认定P2P网贷是非法活动。“法无禁止就可为”是公民的权利，这些都是支持从业者前行的坚定信仰。但是，众多非行业相关人士认为，虽然P2P网贷作为一种舶来创新金融模式，但毕竟还是公开涉众的金融活动，因此,P2P网贷机构就必须获得牌照许可，没有牌照许可就存在随时被取缔的风险，即其合法性存在明显疑问。从2011年陆续开始出现了P2P网贷机构涉嫌集资诈骗跑路的案例，也引起了国家相关部门的关注。2011年8月，中国银监会发布了《关于人人贷有关风险提示的通知》，其中明确的指出P2P网贷容易演变为非法金融机构等七大问题和风险，并且要求银行业金融机构务必采取有效措施与P2P网贷之间构筑风险“防火墙”。由此可见，在P2P网贷的萌芽期，其问题和风险就被银监会全面并准确地认识，但是由于监管制度缺失和监管主体缺位，我国错过了P2P网贷的监管最佳期。在这个阶段P2P网贷虽自由地游走于法律的边缘，可是参与者和交易规模相当有限并且增长缓慢，各路机构投资者不敢贸然进入，P2P网贷不温不火地发展直至2013年6月。

(二)具有明确合法主体预期阶段

具有明确合法主体预期阶段是从2013年6月至2015年7月之前。2013年6月，余额宝的横空出世且大获成功，让政府对互联网与金融碰撞和交融，进而产生的像P2P网贷等新型互联网金融模式提供解决小微企业融资难的新路径充满了期待。甚至在这个阶段学界与业界因互联网金融的能否改变金融的本质属性产生分歧而引发热烈讨论。2013年8月，国务院办公厅发布了《关于金融支持小微企业发展的实施意见》，其中提出“充分利用互联网等新技术、新工具，不断创新网络金融服务模式”；2013年11月，第十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”；2014年3月5日，“互联网金融”首次被写入政府工作报告，报告明确指出“促进互联网金融健康发展，完善金融监管协调机制”。P2P网贷毫无疑问成为了互联网金融的重要业态，其法律障碍被消除，传统金融机构、国有企业、上市公司、民营企业和众多草根创业者纷纷涌入P2P网贷行业，大量的风险资本也灵敏地蜂拥而来。在此背景下，许多普通民众对P2P网贷不明觉厉，在P2P网贷机构信口刚兑和巧言利诱的营销攻势下，纷纷开始在P2P网贷机构投资。P2P网贷行业就这样在政策支持、资本驱动和三无(无门槛、无标准、无监管)状态下野蛮发展，P2P网贷成为一个完全自由放任的金融产品和市场，可谓鸾枭并栖、鱼龙混杂。可是，根据纳什的博弈论,任何市场的各方都会充分博弈，因此市场都是有成本的，更何况基于互联网的新兴民间借贷金融市场。在没有规则、制度和监管的P2P市场中P2P网贷机构和借款人处于相对的优势地位，投资人无疑处于劣势地位，利益也最容易被损害。正因如此，大量地打着“互联网金融创新”旗号的P2P网贷机构裹挟着社会最底层的财富资源，大肆进行高风险的非标投资、自融、资金池和集资诈骗活动，一些借款人利用P2P网贷机构征信体系缺失的弱点，有恃无恐地进行多头借贷、过度借贷和欺诈借贷。在这个阶段倒闭、跑路和停业的P2P网络借贷平台的数量、频率和资金规模明显增加。当然，政府部门也强烈地意识到P2P网贷等互联网新金融模式的风险，并加快了出台互联网金融的监管体系和制度的步伐，但是为了给我国金融改革和创新留有一定空间，仍然给予了互联网金融试错发展的空间。

(三)无门槛信息中介机构阶段

无门槛信息中介阶段是从2015年7月至2018年11月。P2P网贷经历近八年的自由放任发展，各类众多的风险案例开始频繁出现，特别是2015年下半年爆发的震惊全国的“E租宝”P2P网贷重大资金诈骗案，用事实证明了P2P网贷本质仍然是金融，核心依然是风控。2015年7月，国务院授权十部委联合出台了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(下称《指导意见》)，其中明确指出P2P 网贷平台属于信息中介性质，不得提供增信服务，不得非法集资，并由银监会监管；2015年8月，最高人民法院出台了《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》(下称《若干规定》)，其中明确规定P2P网贷的最高合法利率，如果P2P网贷机构提供借贷担保并不违法但需承担担保责任。基于《指导意见》和《若干规定》两个顶层宏观框架文件和法规，2015年12月，银监会等四部门发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》，其中明确指出网贷机构设立采用备案登记制。由于互联网金融风险形势逼人，2016年4月，国务院办公厅印发了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，其中再次强调P2P网贷是信息中介并将其确定为风险专项整治的重中之重。银监会在风险整顿的急迫形势下，银监会迅速会同其他相关部门成立网贷风险专项整治工作领导小组，并于同月发布了《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》(下称《11号文》)，其中根据P2P网贷异化信息中介的程度分为合规类、整改类和取缔类进行分类处置且处置工作2016年11月底前完成，但实际的难度使得处置工作截至目前仍在推进。2016年8月，银监会等四部门印发了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》。2016年10月，银监会等三部门印发了《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》。2017年2月，银监会发布《网络借贷资金存管业务指引》。2017年8月，银监会发布《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》，以上四个文件被业界称为P2P网贷“1+3”监管制度体系。“1+3”制度的核心是，微观具体地指引P2P网贷主体按照信息中介模式运营。随着《11号文》和“1+3”制度的出台，监管部门全面开始整治P2P网贷中的“十三项禁止性行为”乱象，同时还积极打击“校园贷”、“现金贷”、“套路贷”、“首付贷”等的违法违规业务，在2017年陆续几个月中，银监会还专门出台了《关于进一步加强校园贷规范管理工作的通知》、《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》和《关于进一步加强校园网贷整治工作的通知》等文件。经过近20个月的专项整治工作，2017年12月，银监会专门出台了《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》(下称《57号文》)，其明确指出各地方金融办最迟在2018年的6月完成P2P网贷专项整治整改验收及网贷机构的备案登记工作。可是P2P网贷经过多年放任野蛮发展，在客观上如按《11号文》和《57号文》处置，P2P网贷机构基本上都有“原罪”，历史包袱极其沉重，地方监管部门通过人工手段核查两千余家在营平台和海量的借贷业务的数据，难度可想而知；在主观上地方金融办作为整治分类具体操作者，由于激励不相容和利益博弈，在整治工作中很难完全地与中央的标准和要求相统一，所以分类处置工作无法按计划完成。2018年6月底，“积重难返”的P2P网贷行业的备案登记并未如期而至，在多重不利因素的叠加下，行业发生了规模空前的“大雷潮”，“大雷潮”期间共有出现569家问题平台，涉案资金超千亿元，涉及投资人数超百万人，给人民群众造成巨大损失，给社会稳定产生一定冲击。为了稳妥化解存量风险，银保监会又出台了《关于开展P2P 网络借贷机构合规检查工作的通知》(下称《63号文》)，其中再次明确按照网贷“1+3”制度框架，督促网贷机构合规经营，回归信息中介本质定位，为保证合规检查工作有效落实，还一同下发《网络借贷信息中介机构合规检查问题清单》(又称为108条清单)作为检查执行标准，合规检查应于2018年12月底前完成，条件成熟的机构可按要求申请备案。在P2P网贷分类整治过程中，由于P2P网贷征信体系非常薄弱，部分借款人趁机恶意逃废债，为了打击借款人恶意逃脱还债义务的行为，央行和银保监管会在2018年8月和9月分别出台了《关于报送P2P平台借款人逃废债信息的通知》和《关于进一步做好网贷行业失信惩戒有关工作的通知》，上述两份通知明确将恶意逃废债人的不良信息纳入“诚信中国”和“百信征信”数据库，但并没有提及纳入金融信用信息基础数据库。由此可见，在这个阶段，P2P网贷机构作为信息中介，在金融领域的地位还是远不及小额贷款机构。

(四)高门槛信用中介机构阶段

高门槛信用中介机构阶段是从2018年12月至目前(2019年12月)。银保监会在前两年分别出台《11号文》、《57号文》和《63号文》对P2P网贷机构合规整改，但均未按计划时间完成。其主要原因有平台原罪、历史包袱、地方和中央金融监管的博弈。但是2018年下半年的行业大雷潮促使中央和地方都对P2P网贷监管进行了重大调整与显著升级，同时2017年下半年的金融工作会议明确并压实了地方金融对“7+4”机构和“两非”的监管风险责任。2018年12月，央行和银保监会联合出台了《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》(下称《175号文》)，其中首次将P2P网贷机构划分成二大类六小类，只有被分类为规模较大的正常机构才有可能继续运营，部分正常机构还将被引导转型为网络小贷公司和助贷机构，其余机构能退尽退，应关尽关，所有P2P网贷机构的存量规模和投资人数开始执行“双降”。所以《175号文》的出台，不但明确了未来的P2P网贷行业只属于极少数的大体量业务规模的头部合规平台，而且正式开启P2P网贷的停增去存的窗口，坚决去除多数存量平台并实行名单制管理。2019年1月，央行和银保监会联合下发了《关于进一步做实P2P网络借贷合规检查及后续工作的通知》，其中要求全国P2P平台做好实时数据接入工作，开始实施科技监管，各地方的P2P平台总数、业务总规模、投资人数必须实现“三降”，加快清退不配合的P2P网贷机构。2019年4月，银保监会下发《网络借贷信息中介机构有条件备案试点工作方案》定稿(下称《备案试点方案》)，其中首次划分网贷机构类别，并根据网贷的类别充实注册资本金、缴纳一般风险准备金和设立出借人风险补偿金等，其备案门槛大幅提高，没有雄厚资本的主体根本不可能获得备案，P2P网贷机构向持牌金融机构演进已经非常清晰。2019年9月，央行和银保监会又联合下发了《关于加强P2P网贷领域征信体系建设的通知》，其中明确提出P2P网贷机构将全面纳入金融信用信息基础数据库运行机构(央行征信数据库)和百行征信机构，P2P行业将全面纳入征信系统，这对行业是无疑是重大利好，一方面破除P2P行业征信的沉重枷锁，另一方面P2P网贷终于挤入金融机构的大家庭。可是P2P行业利好乍现不久，同年10月，湖南、山东、重庆、河南四个地方金融办宣布全部取缔辖区内的网贷中介机构，引发人们对行业被全面取缔的猜想。在紧接下来的11月，银保监管会下发《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》，其中明确了网贷机构转型小额贷款公司的基本条件，其中，转型全国性网络小额贷款公司的网贷机构股东实缴货币注册资金不低于个10亿，这是政策层面再次确认P2P网贷机构转型方向为持牌金融机构。

二、个体网络借贷发展前景展望

我国个体网络借贷从灰色线上民间借贷到高门槛信用中介机构，虽然P2P网贷机构的性质在演进过程中问题和风险不间断地暴露，但国家监管层始终没有对其“一刀切”全面取缔，这说明我国个体网络借贷具有服务小微和践行普惠的社会价值，而并非一无是处。那么，个体网贷机构的前景根据《175号文》的精神，理论上有三条存活路径可以选择：一是转型助贷。可是，2019年监管层多次发文要求传统金融机构的风险审核和定价环节禁止外包，并且联合公安机关重拳打击利用数据爬虫等技术，侵犯用户隐私数据用于商业网络放贷的行为。在此背景下，P2P网贷机构无相关牌照的前提下转型助贷已经成了非选项；二是获得个体网络借贷备案，成为信用性质的P2P网贷机构。这个选择路径明显与国际上P2P网贷去中心化的纯信息中介模式背道而驰。按照《备案试点方案》，P2P网贷机构自有风险备付资金是贷款余额的9%，但是有哪个网贷机构能确保其未来的坏账低于9%，如果未来有备案P2P网贷机构的坏账超过9%，那么网贷行业仍然无法打破整治和清退的宿命。我国P2P网贷行业信用化备案，从根本上无法化解其不确定性风险，所以网贷机构信用化备案也成了非选项;三是转型为网络小额贷款公司。在征信体系不健全、催收成本高、出借人明显劣势和金融科技基础设施羸弱的客观条件下，暂时砍掉“P2P”中资金端的“P”，是目前最现实的结果，因此P2P网络借贷转型为网络小额贷款公司，是未来短期内最现实的路径选择。

虽然，P2P网贷机构转型持牌的网络小贷机构已水落石出，也标志着我国P2P网贷的阶段性存在窗口已经关闭。但是，随着我国将区块链技术作为核心技术自主创新的重要突破口，区块链技术完全可以实现我国社会体系的可信化,通过智能合约与数字资产自动划转交易，可以极大地保证出借人的本息安全并改变出借人的劣势地位，而且区块链技术给所有借贷利益相关方都提供了全透明、可溯源和难篡改的交易账本，非常有利于监管层开展科技监管。有这些金融基础设施的完善和创新性生态制度的保证，才能真正让P2P网贷作为信息中介稳健可控和持续健康发展。可以预见，未来P2P网贷在我国还会再次兴起，也将会真正成为个体和机构的重要投融资方式。