试论人防工程建设与城市地下空间开发的融合发展

丁奎义

（中机城市建设有限公司 北京 100142）

引言

基于城市化进程的持续推进，城市发展规模呈现出逐年增大的态势。而在城市经济飞速发展的同时，城市交通拥堵、人口饱和、空间拥挤等问题愈发严重，不仅对民众生活质量产生一定影响，甚至对城市发展建设造成阻碍。

在此背景下，城市地下空间开发与利用愈发受到政府和专业人员的重视。作为城市地下空间开发的主要项目之一，人防工程建设的主要目的体现为战争时保障民众的人身和财产安全。而随着人防工程建设数量以及地下空间开发规模的不断扩大，所带来的经济和社会效益日渐显现。正因此，各大城市逐渐加大对地下空间开发与人防工程建设的力度，以期通过二者结合规划发展，来提升城市经济、战备和社会效益。

目前我国城市化规划和建设，对于地下空间开发与人防工程建设的认识和发展，还存在着一些误区和问题，亟待得到解决。本文就二者结合规划发展，以二者之间关联角度切入，从关系分析、结合原则、存在问题和融合途径等四个方面进行分析和论述，旨在阐述个人对于我国人防工程与地下空间之间融合发展的见解和建议。

1 人防工程与地下空间关系分析

1.1 发展关系

现阶段土地资源紧缺问题已经成为制约我国发展建设的主要因素之一，为此我国针对土地资源节约、高效利用出台相关政策文件，立体化的城市发展已然成为城市规划、设计的主要目标与要求[1]。人防工程建设属于各城市在地下空间开发过程中的强制性要求，同时人防工程的规划与建设也需遵循城市立体化的发展需求。二者的发展关系，人防工程建设可依托于地下空间的开发实现经济、环境以及战备效益的统一；而在地下空间开发过程中，又需以人防工程建设为主导。

1.2 功能关系

以设施功能为依据进行地下空间分类，人防工程属于地下防空设施。在保证地下空间充分发挥其应有功能的前提下，对地下空间进行相关特殊设施的加设，或者对地下空间原有结构进行特定结构的加设，可为普通地下空间增加战时防护功能，实现将普通地下空间转变为“人防工程”。虽然地下空间与人防工程之间并无直接对应关系，但是二者存在兼容、叠加的关系，即通过对地下空间进行功能叠加，实现将地下空间转变成兼容人防功能的地下空间。

1.3 布局关系

地下空间开发的布局基本与人防工程的平面布局保持一致，依托于大型地下空间的开发，可实现对人防工程与专业人防工程之间的连通与衔接。所以，城市地下空间中的交通枢纽、重要节点、商业繁华区、重点发展区、人口密集区等空间的规划与开发需兼备人防功能[2]。

2 人防工程建设与地下空间开发利用原则分析

2.1 整体协调原则

保持整体协调性是地下空间开发与人防工程建设所遵循的主要原则，换言之，就是需保持人防工程与地下空间的发展，呈现出互惠互利、相辅相成的状态。针对地下空间的开发，体现为对地面空间的延伸与扩张，所以地下空间的规划需重视对地上、地下协调性的考虑，确保地下空间环境的发展与地上建筑规模之间保持一致、协调的状态[3]。而地下空间利用的主要目的体现为城市主体功能的增设，并对城市地上空间环境进行不同程度的改善，所以地下空间与人防工程的开发需重视对空间布局、环境区域的充分考虑。

2.2 功能适应原则

针对地下空间与人防工程的开发与利用，其功能设置需与城市空间功能保持相适应的状态，进而实现借助地下空间进行城市功能的最大化体现。所以，在具体地下空间与人防工程开发期间，需做到在开发利用前进行地下空间自然条件的掌握与分析，以空间自然优势特点为基础进行地下空间的合理规划与开发，避免地下空间开发过程中受到自然因素的限制与影响[4]。地下空间的开发与利用有利有弊，优势体现为地下空间与人防工程温度稳定、隔离性强，而缺点包括光线差、空气流动性差等。对此，在实际地下空间与人防工程规划期间，需重视对地下空间开发需求的分析，结合对地下自然特点的掌握，进行实施针对性的地下空间开发，确保人防工程与地下空间的开发与城市功能发展相契合。

3 人防工程建设与地下空间开发存在问题分析

3.1 人防工程与地下空间规划不到位

通常情况下，地下空间开发需做到对地面区位条件、用地功能，以及地下空间功能定位的综合分析，需通过对地上、地下设计的整合来提升地下空间规划的合理性。但是目前仍有部分城市侧重对地下空间的独立规划，未做到对功能、地面性质、设施布局等因素充分考虑，导致地下空间规划不合理，造成地下空间资源浪费现象[5]。同时，针对地下空间的规划，需进行市政设施、绿地、公共服务设施等规划的合理衔接。而当前部分城市在规划地下空间时，未做到对其它专项规划的综合考虑，导致城市地下空间规划呈现出不合理、不全面的问题。另外，人防工程将作为地下空间规划中的核心组成，现阶段部分城市在规划人防工程时，因设计人员未考虑到人防工程平时功能的发挥，致使人防工程利用率低下。并且具体规划中，大多城市侧重对人防工程的独立布局，致使地下人防项目和地下空间综合体之间缺乏连通，导致人防工程社会、经济效益的体现受到限制。

虽然人防工程规划愈发受到各大城市的重视，但是目前部分城市针对人防工程的规划仅体现在总体规划层面，而针对专项规划内容的制定与实施相对较少，且部分城市尚未在控制性详细规划中纳入人防工程规划，致使人防工程建设与城市建设没有有效结合。

3.2 “双轨制”问题的存在

人防工程建设是城市地下空间利用中的强制性项目，项目规划、建设期间需要由相关部门进行监管与督促。而在人防工程与地下空间开发建设中，因某些原因，城市规划部门和人防办等部门并未对城市规划进行意见的统一，导致地下空间规划难以与人防工程有效融合。正因此，部分城市针对地下空间开发与人防工程的建设存在诸多限制性因素，如部分城市人防工程建设存在周期长、资金投入大、工程分散等问题，致使相关部门对人防工程的建设缺乏资金、时间投入[6]。

3.3 开发途径较为单一

因地下空间开发与人防工程建设体量大、施工环境复杂，所以需以大量的资金和高效的管理为支撑来保证项目顺利实施，并且地下空间与人防工程建设后，其运营工作的开展同样涉及资金管控和商业布局。倘若人防工程建设与地下空间开发的主体仅有政府部门，极易因资金匮乏而影响到项目的顺利实施，甚至因资金链断裂导致开发中止甚至被遗弃[7]。目前城市烂尾楼数量，居高不下，大抵与资金链断裂和管理失调有关联。

4 人防工程建设与地下空间开发融合发展途径

4.1 重视人防工程与地下空间规划编制体系融合

倘若城市在开展地下空间开发与人防工程建设规划时仍采用独立编制的方式，极易出现规划范围不统一、空间规模规划不合理的现象。所以，为进一步提升城市地下空间规划的合理性，为地下空间与人防工程结合发展打下良好基础，需重视对“两规合一”编制体系的全面落实。首先，该编制体系的应用，可实现在人防工程与地下空间规划过程中做到对规划范围的统一，并采用相同的方式方法进行地下资源规模的评估与预测，进而获取一致的基础数据。其次，在人防工程与地下空间编制过程中，实现对法定体系与参考范围的应用保持一致，确保二者的规划编制充分满足实际建设需求，为人防工程与地下空间编制的具体实施提供保障[8]。

4.2 重视对地下空间利用相关立法的加强

为进一步提升地下空间利用率，促进人防工程与地下空间的融合发展，各级政府需重视相关立法工作的强化开展，依据当地人防工程与地下空间建设实际情况的分析，出台与之契合的法规政策，确保城市地下空间的开发与利用能够做到有据可依。以安徽省为例，依据对地下空间综合利用现状的分析，经政府批准后出台《城市地下空间暨人防工程综合利用管理办法》等文件规定，对地下空间产权制度、建设管理、土地出让等方面做出明确规定，并对工程建设管理、维护管理、运营使用等实施的建议进行细化，进而保证地下空间与人防工程的合法化、合规化开发建设。

4.3 注重人防工程与地下空间布局的融合

秉持“地下空间网络化、平时战时一体化、地上地下一体化”的原则进行地下空间与人防工程“点、片、区、网”融合发展模式的构建，其中“点”是指对单个地下空间的综合利用，并且“点”也是构建地下空间网络体系的基础元素；“片”是指通过对单个地下空间的连接形成防护片区；“区”是指对单体地下空间充分利用地下通道进行有效衔接，实现对地下防护区域的构建；“网”是指地下单体空间、隧道、地铁等空间共同构成的地下防护空间网络。

4.3.1 综合体项目的融合。

构建城市综合体，具体囊括商业办公、文娱设施、交通枢纽等功能建筑的融合建设。其中商业办公综合体地下空间的开发，平时功能包括商业运营、设备存放、停车库等；战时功能则为人员掩蔽与物资储备；交通枢纽地下综合体，平时功能包括交通换乘，连接地铁站点、公交枢纽、地下停车场等枢纽，并结合地面建筑工功能需求的分析，可适当进行文娱、商业设施的的布设，而战时功能则体现为物资储备与人员掩蔽[9]。以张家口下花园高铁站前客运枢纽工程和物资掩蔽部人防工程为例，地上地下和不同性质项目综合开发，同时建设，做到了资源最大化利用，效益最大化扩展。

4.3.2 地下通道互连

地下通道互连包括交通节点、不同权属地下空间以及道路退界区域地下空间的互联通道。不同权属区域地下空间的互连，需以政府部门为主导，鼓励业主单位进行不同权属区地下商业、停车场等的互联建设，可以与城市综合体建设同时进行。地下通道由业主单位建设并掌握通道产权，日常维护管理由业主单位负责，战时则由政府接管。地下通道平时功能包括商业、文化、餐饮等产业，战时功能体现为区域内人员疏散通道。以北京王府井综合体为例，地下通道连接各大商圈、办公写字楼、地铁站等，四通八达，兼顾了人员的疏散，又极大地促进了经济的发展。

4.4 注重多元化开发途径

重视多元化开发途径，在人防工程建设与地下空间开发中采用多元投资和建设的方式，即以政府部门为主导，优化民营经济发展环境，鼓励民间企业参与到项目投资和建设中，消除地下空间与人防工程开发与建设资金短缺和管理缺陷的问题。等到项目开发完毕，政府部门可以与民间企业签订合同，以经营权限转让的方式进行资金抵扣。需注意，经营权转让并非永久性转让，需结合民间企业投资金额数目确定具体的转让年限，最终地下空间的所有权仍为政府所有。通过开展多元化开发来保证地下空间与人防工程开发有充足的资金支撑，达到合作共赢的目的。以石家庄藁城区旧城开发的工业东路和鼎盛南街地下人防工程为例，平战结合，政府引导，以开发商为开发建设运营主体；降低政府财政投入，利用企业成熟的管理经验和资金；既实现了城市战备效益，又提升了经济和社会效益。

5 结语

按照国家可持续发展战略和新基建的带动，人防工程建设与地下空间开发的融合发展必然成为建筑业又一个发展方向。而要想实现二者的综合利用与发展，需在保证人防工程建设保留自身应有作用与功能的前提下，进行人防工程与地下空间的逐步融合，通过综合利用规划来促进城市战备、经济、社会效益的统一；明确认识人防工程与地下空间二者存在关联，依据对城市地下空间开发利用现状的分析，落实科学发展措施来实现人防工程与地下空间的综合利用，消除以往城市地下空间开发存在问题，以期为提升城市地下空间的综合利用率提供支撑。