透视驻韩联合国军队司令部：“残棋”下的“重启”

崔明杰

驻韩联合国军队司令部是朝鲜战争遗留下的产物，在特殊的历史时期发挥过特定作用，并随着时间的流逝渐渐淡出人们的视线。但近些年来，在美国的主导下，有关部门试图重启联合国军队司令部，而且美韩两国对此也在加强沟通与协商。

围绕联合国军队司令部的南北分歧

如果按照南北板门店宣言等约定，终止朝鲜半岛非正常的停战状态，建立稳固的和平机制，那么围绕有些问题的讨论将在所难免。比如，是否应该撤销联合国军队司令部，或者是否通过改变联合国军队司令部的地位和作用让其继续存在等。

如何构建和平机制？联合国联合国军队司令部是否要撤销？韩国与这些问题紧密相连，而且这对驻韩美军的地位有着不小的影响，因此非常慎重地看待这些问题。与此相反，朝鲜认为联合国军队司令部将成为朝鲜半岛和平进程的绊脚石，主张将其撤销。

韩国的立场是，如果在朝鲜半岛建立持久和平的机制，那么就自然地可以讨论联合国军队司令部的留存问题。而且，还认为在转换成和平机制之前，即使发生联合国军队司令部解体的情况，也不会影响停战协定的效力。因为，作为停战协定的签署方或签署机构的联合国军队司令部只不过是安理会的辅助机构，所以只要停战协定的当事者（联合国）继续存在，联合国军队司令部解体就不会导致停战协定丧失效力。1992年签署的南北基本协议书和附属协议书中指出“南北双方为了将当前的停战状态转换为南北稳固的和平状态而共同努力，遵守现有军事停战协定，直到达成这种和平状态为止。”。即把停战状态视为既成事实。

而停战协定作为规范南北关系的最低法规仍然有效。南北基本协议书第5条强调：“（巩固的）和平状态实现之前，遵守现有军事停战协定。”2000年9月26日，南北国防部长级会谈共同公告文指出：“开放连接南北的铁路和道路周边的军事分界线和非武装地区，设置南北管辖地区的问题将依据停战协定的基础上进行处理”。

朝鲜通过2012年2月29日第三次美朝高级别会谈协议文，再次确认了停战协定的有效性，指出：“在签订和平协定之前，停战协定是朝鲜半岛和平与稳定的基石”。韩国方面，2005年公布的有关南北交流合作的法律也以“促进韩朝之间的相互交流与合作，为朝鲜半岛和平与统一做出贡献”为目的的。但实际上，这里需要注意的是，只有通过统一部长官的批准和提前申请，才能实现南北互通和居民之间的往来。

相比之下，朝鲜把联合国军队司令部看作是戴着联合国帽子的美军，并以这样的认知为基础来看待联合国军队司令部的撤销和驻韩美军的撤离问题。朝鲜围绕联合国军队司令部的问题主张称：“联合国军队司令部的存在，是对当前朝鲜半岛的现停战状态转变为巩固的和平状态并终止冷战状态的法律障碍。”意思是说，因联合国军队司令部在走向和平机制的道路上成为了一个障碍，所以必须撤销。朝鲜公开要求联合国撤销驻韩联合国军队司令部，称：“美国政府须宣布解散南朝鲜的联合国军司令部，联合国应采取措施撤回自由旗帜。”

但在另一方面，也可以观察到朝鲜看待联合国军队司令部的视角有着微妙的变化。日内瓦协商会议上朝鲜首席代表姜锡柱曾表示：“在和平机制下，驻韩美军不仅起到了防止朝鲜南侵的作用，而且作为朝鲜半岛整体安全的维护者，还可以发挥防止南韩北侵的作用。”韩方认为，这是因为侧重于一些客观事实，即联合国军队司令部签订停战协议后，起到了遏制朝鲜武力挑衅，保障东北亚地区和平与稳定的稳定者或均衡者的作用。

从当前半岛局势来看，构筑朝鲜半岛和平机制的进程预计将成为继第一阶段停战协定之后的第二阶段和平协定等两个阶段过程。在第一次停战协定阶段，有必要讨论处理联合国军队司令部问题的进展情况。第二个和平协定阶段意味着朝鲜完成所有核计划和核武器的废除状态，完成朝鲜和美国关系正常化的收尾工作，推进大使级建交。该进程将按照南北签订朝鲜半岛和平协定，美国和中国保证或附属签名等顺序进行。解散军事停战委员会的同时，由南北军事共同委员会继承该任务。在这一进程中，联合国军队司令部将卸下停战机制管理及战时应对等使命任务并消失在历史的长河中。

驻韩联合国军队司令部发展趋势

从2000年代初期，美国开始单方面推进强化联合国军队司令部的方案。虽然美国在2018年宣布完成了2014年开启的驻韩联合国军队司令部重启方案，但由于美韩政府之间对此尚未达成战略上的共识，其成果也非常有限。驻韩联合国军队司令部的走向问题不仅影响着朝鲜半岛和平机制的建立，也牵动着围绕朝鲜半岛周边国家的战略布局。通过联合国军队司官在参议院听证会上的证词以及联合国军队司令部公开发表的资料分析，预测其发展趋势，总体上有以下几点。

第一，继续留存，迎合美军的战略诉求。驻韩联合国军队司令部是在朝鲜战争特殊的环境下所产生的。时至今日，围绕驻韩联合国军队司令部的撤销或留存问题的争吵还在继续。严格来说，现在的驻韩联合国军队司令部还没有让国际社会都能接受的法理基础。联合国大会早在1975年的决议中已经通过了关于撤销联合国军队司令部的决议。但因为联合国大会决议更多是偏向于劝告式的建议，并不像安理会决议具有强制性的约束力。所以虽然有了国际上足够的呼声，但由于这并不符合美国的战略诉求，美国拉拢韩国以创立美韩联军司令部的措施，代替了联合国军队司令部的部分职能。美军也保住了在韩国的战略主导地位。随着非战争也非和平的停战状态持续了67年的时间，从联合国军队司令部退出的成员国不断增加。联合国军队司令部职能地位也被严重削弱，基本被认为是个摆设型机构，因此并没有受到太多世人的关注。

直到进入20世纪90年代，随着冷战的结束，美国开始重新评估东亚·太平洋战略，并重新调整驻韩美军职能使命。从《纳恩-沃纳修正案》到“赖斯-泽利科构想”，美国一直在探索着如何利用联合国军队司令部这手残棋，直到2014年公开宣布要重启驻韩联合国军队司令部。

在如何看待联合国军队司令部的问题上，韩军和美军之间存在基本视角上的差异。美国将联合国军队司令部视为“成员国战力的创出和提供”机构，相反，韩国则认为，比起战时任务，联合国军队司令部作为平时任务“停战协定管理”的主体，在韩国军队违反细微的停战协定时，是一个事事惹是生非的麻烦。近期，联合国军队司令部曾建议文在寅政府加强联合国军队司令部的参谋组织，并调整与未来司令部的相互关系，但是文在寅政府坚持保守立场。这或许与之前卢武铉执政时期有类似的想法，即這可能会刺激朝鲜，不利于南北构建和平机制。

但从美军一贯的战略诉求和当前的情况来判断，美军主导的联合国军队司令部将继续留存。美军为了在朝鲜半岛战略方向上持续保持其主导地位，将伺机巩固其法理地位，企图牵制中国和俄罗斯。当前，除非联合国安理会通过联合国军队司令部撤销决议案或美国自行改变现有的强化方针，否则逻辑上就不存在防止联合国军队司令部解体的方案。实际上，由于联合国安理会不能忽视可以行使否决权的美国超级大国地位，因此很难改变美国重启联合国军队司令部的局面。如果参与联合国军队司令部的国家在增加，与欧洲的北大西洋公约组织（北约）相似的多国军事合作组织有可能将出现在东北亚。

第二，扩大职能，加强本部的专职人力。今后，美国干预朝鲜半岛安全事务的两大支柱组织机构，将会是以未来联军司令部（即未来司令部）和重启的联合国军队司令部为中心进行改编的可能性较大。

韩国和美国在2018年11月召开的美韩安保会议（SCM）上签署了战时指挥权移交后的联合防卫方针。两国国防部根据该方针支援联合国军队司令部，对双方致力于联合国军队司令部与联合参谋本部、美韩联军司令部、驻韩美军司令部的相互关系发展达成了协议。负责大韩民国防卫责任的美韩联军国司令部;负责维持驻韩美军备战态势的驻韩美军司令部;维持停战协定，发挥对北对话窗口功能以及在紧急情况下作为收容战力提供国兵力窗口的联合国军队司令部，这三个司令部将向着分工明确、各司其职、相互加强协同的方向进行调整。其中，联合国军队司令部强调将遵循以下方针，即平时美韩联军司令部和驻韩美军司令部支持联合国军队司令部，战时联合国军队司令部和驻韩美军司令部支持作为作战司令部的美韩联军司令部。

前联合国军队司令官柯蒂斯·M·斯卡帕罗蒂在2014年写给美国国防部长题为《关于重启联合国军队司令部》的书信中表示：“重启的联合国军队司令部会作为朝鲜半岛的和平与安全多国践行者，将持续扩展其职能”，“联合国军队司令部为了大韩民国的防卫，将遂行多国作战，以维护停战机制。同时，还提出了“积极遏制敌对行为;防止扩大战争，有效应对危机”的展望。这是由斯卡帕罗蒂推进的联合国重启动计划已开始展现其基本轮廓。

前联合国军队司令官布鲁克斯曾围绕联合国军队司令部的运营原则强调过其独立性，即执行停战协定的监督和与朝鲜的对话;有别于美韩联军司令部和驻韩美军司令部而独立运营联合国军队司令部;扩大第三国军官任职于联合国军队司令部等，同时提出联合国军队司令部参谋长和军事停战委员会的人员将不兼其他岗位职务等内容。

从以上可以看出，美国主导的联合国军队司令部重启方案要点在于，要把美韩联军司令部和驻韩美军司令部的人力进行区分，重新建立遂行辅助职能的联合国军队司令部参谋部。推进的结果来看，作战（U-3）部门和军需（U-4）部门的副参谋长们在2015年以后在联合国军队司令部担任了很多角色。最近的特点是在作战（U-3）部门下设多国合作中心（MNCC），并在集中组织力量强化其职能建设。在重启方案实施之前，多国合作中心（MNCC）原来在驻韩美军J3部门下。可以说，随着扩大联合国军队司令部的职能，过去大部分美韩联军司令部军官兼任联合国军队司令部职务的情况将会大大改善。

开放职位，强化多国的军事联盟

联合国军队司令部从驻韩美军司令部或美韩联军司令部之中确保其独立地位的努力，是在任命第三国将军为主要指挥官后，显示了其基本轮廓。联合国军队司令部以联合国军队司令官为中心，配有副司令官、参谋长、副参谋长等，其下属组织由后方指挥所、军事停战委员会、参谋部等组成。

其中，联合国军队司令部副司令官一般由美第7航空队司令官（空军中将）担任，但自2018年7月30日任命了加拿大陆军中将韦恩后，不再是由美军担任该职，而是由非美军的外国军队将军来担任。他的继任者也不是美国人，而是由来自澳大利亚的海军中将斯图尔特·坎贝尔·迈耶等人陆续接棒。由于不是美军将领，而是其他外国军队的将领首次担任联合国军队司令部副司令官，联合国军队司令部得到了开始真正实现多国军队化。

另外，2018年8月30日，一般由美第8集團军司令官兼任的联合国军队司令部参谋长一职，由另外一位美国陆军少将马克·吉列担任。因此，过去美韩联军司令部参谋长和联合国军队司令部参谋长是同一人，但自从吉列参谋长就任后，其他岗位也都不是同一个人来兼职。由美国空军少将担任的联合国军队司令部副参谋长兼任着驻韩美军司令部副参谋长。美国计划将韩国和美国、以及成员国的军人按适当比例编成，要把第三国的参与率达到联合国军队司令部参谋部的半数以上。

其实，早在重启方案之前，联合国军队司令部就在2004年增加司令部人力的同时，以韩国和派遣国为对象在联合国军队司令部军事停战委员会秘书处新设了16个职位。到2006年为止，澳大利亚、法国、新西兰、英国等4个派遣国参与了军事停战委员会秘书处工作。韩国国防部任命派遣到美韩联军司令部的军官兼任了该秘书处的业务。2010年澳洲政府任命了校级军官负责指挥驻日联合国军队司令部后方基地。这是自1957年联合国军队司令部后方基地成立以来，第一次由非美国的派遣国军官担任指挥官。此前，美国于2009年要求澳大利亚政府调配联合国军队司令部后方基地司令官，以澳大利亚为首，加拿大、泰国、菲律宾等军官轮流担任过后方基地司令官。

从另一方面，联合国军队司令部也在加强与其他同盟国的互动交流。2006年以后，联合国军队司令部推进多国参谋组织化，鼓励所有派遣国的干部们从平时开始作为联合国参谋参加相关工作，截至2019年10月，有澳大利亚、英国、加拿大、新西兰的军官参与了进来。2007年8月，乙支自由卫士演习（UFG）演习时，7个派遣国的武官作为观察员第一次参加了演习，直到现在每年按惯例都有很多外国武官参加联合演习。2016年末是最多的一次，有7个国家171人参加了乙支自由卫士演习。

美国每月定期召开联合国军队司令部参谋部参谋工作组会议、联合国军队司令部军事停战委员会咨询团会议、联合国军队司令部大使级圆桌会议等。其中，联合国军队司令部大使级圆桌会议由联合国军队司令官亲自主持会议，对联合国军队相关事项进行说明，并讨论联合军事演习和提供战斗力程序等问题。

综上所述，推进驻韩联合国军队司令部发展，是美军多年战略布局下的必然趋势。其重启方案的背后，不仅是在谋求其职能地位的逐步提升，更是在推动以美军为主的军事外交，强化以美军为中心的军事联盟。

责任编辑：张传良