中澳经贸关系需要新视角*

刘 卿

(中国国际问题研究院 亚太研究所，北京 100002)

近两年来，中澳关系阴云密布，吊诡的是，其推手是没有对称性可言的澳大利亚。澳大利亚与中国建立了全面战略伙伴关系，本应在政治、经济、文化等方面与中国保持稳定的发展，但澳大利亚屡屡挑衅中国，不仅是全球第一个禁止华为参建5G的国家，是推动对新冠病毒源头“独立调查”的急先锋，还为西方反对涉港国安法背书。澳大利亚在南海问题上跟随美国，违背在主权争议问题上保持中立的一贯立场，公开否认中国对于南海的合法权益和相关主张。澳大利亚这波单边政治操弄，推升了中澳关系紧张，损害双边基本互信，自然波及双边经贸合作。在美国将中美竞争推向对立关系的大背景下，澳大利亚主动“选边站队”，帮助美国推进围堵中国的“印太战略”。在这一战略逻辑下，澳大利亚对华采取进攻式外交，当然，中国没有必要通过让利方式与其保持密切的经贸关系，双方摩擦自然增加。

一、中澳经贸摩擦增多

中澳建交四十多年来，两国在各领域的发展均取得重要成果，尤其是在经贸领域，双方充分利用各自优势，形成互补共赢的良性互动格局。应该说，澳大利亚之所以能够自1991年以来实现连续30年的经济增长，与搭上中国经济崛起的“顺风车”密切相关。但是，近两年来，两国政治遇冷，澳政坛不时传出出格言论，致使中澳政治交往受到较大冲击。在政治互信严重下降的情况下，两国经贸摩擦开始增多。[1]

2020年以来，中澳经贸关系至少拉响过三次警报。一是贸易方面，双方“双反”调查升级。1月至6月，澳大利亚先后对华发起了三项反倾销调查，涉及中国的钢铁、铝和A4纸产品。中方第一次对澳“双反”进行了反击，宣布将对澳大麦征收80%的反倾销税和反补贴税。中国因澳牛肉监测存在问题，暂停了4家澳牛肉出口商的对华出口资质。大麦、牛肉都是澳主要出口的农产品，根据澳方统计，这两项涉及2万人就业。[2]二是旅游业方面，鉴于澳大利亚借新冠肺炎疫情对中国进行污名化，造成在澳华裔和亚裔频遭攻击，中国文化旅游部发布赴澳旅游安全提醒。旅游业是澳大利亚经济支柱之一，澳统计局数据显示，旅游业为该国经济贡献比例超10%。中国是澳大利亚游客主要来源地，占赴澳海外游客的三分之一，每年为其经济贡献达123亿澳元。随着澳大利亚旅游环境安全性降低，中国游客赴澳旅游人数下滑。[3]三是教育方面，中国教育部发布赴澳留学预警。国际教育是澳第四大外汇收入来源，每年超过380亿澳元。这则预警公布当天，澳元下跌近2%。[4]应该说，中国对澳“示警”措施相当慎重和克制。比如，宣布贸易补救措施是对澳违反双边贸易公平、互惠原则的回应。对大麦反补贴调查早在2018年底就开始了，现在裁定顺理成章，更何况澳频繁发起对华“双反”调查。中澳建交以来，澳对中国发起的贸易救济调查有100起，而中方对澳发起的贸易救济调查仅此一起。[5]

澳大利亚经济增长高度依赖中国，但现在澳大利亚不加补救地恶化中澳关系。中国失去对澳经贸合作动力，消费者对澳大利亚信心下降，澳大利亚自然会失去一部分中国市场。受新冠肺炎疫情等因素的影响，澳大利亚经济已经陷入困境，加之失去部分中国市场，其经济下行压力加大。“据当地公布的数据，今年第一季度，澳大利亚GDP下滑0.3%，出现9年来首次萎缩。而且，第二季度，澳大利亚GDP的下滑很可能扩大到20%。”[6]澳大利亚的经济衰退已成定局，经济复苏的情况并不明朗。

二、观察中澳经贸关系的三个视角

经贸关系从本质上讲是在物质生产和再生产过程中结成的相互关系，既包括人与人之间的关系也包括生产之间的关系。中澳经贸关系是两国间生产分工协作的体现，也是政治与经济互动的结果，其中某一个环节出现薄弱点，自然会影响整个关系的健康性。中澳经贸关系可以从三个视角进行观察。

一是表层政治分析的视角，政治关系是中澳经贸关系的晴雨表。中澳经贸关系与政治关系总体呈现正相关关系，双方政治基本面好，经贸关系也就顺利；随着政治关系摩擦上升，其溢出效应渐渐向经贸领域扩散。自2013年澳大利亚联盟党上台以来，中澳经贸关系经历一轮过山车行情。2013—2016年属于“政热经热”阶段，高层访问频繁，双边贸易和投资并升。2014年11月中澳首脑会谈前夕双方实质性结束自贸协定谈判。2015年6月，中澳签订自贸协定，标志两国经贸关系达至新高。2016年4月，时任总理特恩布尔访华，带领1000多名企业领袖组成的商贸团队，访问中国12个城市，开展一系列经贸活动，可以说双方经贸关系进入短暂热络期。2017年进入“政冷经热”时期，中澳政治关系急转直下，但双方的经贸合作未受大的冲击。特朗普就任美国总统之后，在对华政策上施压澳大利亚，澳对华政策迅速右倾，特恩布尔喊出“澳大利亚人民站起来”的口号。当年中澳双边贸易额继续增长，但投资较2016年有所下降。2018年之后，中澳经贸关系陷入“政冷经冷”困境，双方无高访，高层接触显著减少，经贸摩擦迅速上升。澳大利亚越来越难以延续政经分离的外交模式，在对华政策制定上出现了前所未有的困境。[7]尽管中澳双边贸易额仍然增长，但中国对澳投资急剧下降。澳大利亚发布一项安全指导，要求电信运营商避免从华为和中兴购买5G设备或服务。澳大利亚成为“五眼”情报联盟的第一个成员，是全球第一个宣布反对中国参与其5G计划的国家。莫里森政府上台后，中澳关系处于建交以来最低潮，双方成见愈来愈深，澳大利亚竟然将双方密切的人文交流称作中国对澳大利亚的政治渗透，掀起了新一轮反华浪潮。[8]澳大利亚牺牲对华利益引起澳企业界的深刻担忧，前贸易部长罗布批评澳政客对华偏见，加深双方误解，把曾经优良的双边关系搞成一团糟，他表示如果双边关系持续恶化，澳大利亚将成为输掉的一方，并警告澳大利亚政客不要忽视中国是澳最大的贸易市场这一现实。[9]

二是贸易和投资背离的视角，二者不能并行发展，制约了双边经贸合作深度。贸易具有短期性和脆弱性，投资具有长期性和战略性。相较贸易关系，投资关系更能反映两国互信程度，贸易关系可以在短期内进行调整，而投资则很难。自2009年以来，中国连续11年成为澳大利亚最大贸易伙伴国。2018年，中澳贸易额达2150亿澳元，澳对华出口占其出口总额的30.6%，主要包括矿产、资源和教育服务。[10]2019年，中澳双边贸易增长21%，达到创纪录的2350亿澳元，占澳贸易总额的26.4%。[11]但是，2017年以来，中国对澳投资增速一直下降。尽管中国对欧美投资增速也下降，但对澳投资降幅高于欧美等其他西方国家，可以说是断崖式下降。国际会计师事务所毕马威和悉尼大学2020年6月发布的一份联合报告显示，2019年中国对澳投资仅为34亿澳元，比前一年下降58.4%，创下2007年以来的新低。[12]而且，澳方仍然在收紧中国在澳投资审查。中国投资者对澳抱怨增多，认为互惠关系严重偏离正常轨道，这种不满自然会反射到中澳贸易关系上来。

三是市场结构性问题的视角，在于买方和卖方依赖程度差异。从国际进出口贸易比较优势看，现在还是买方市场，买方占有主动权。澳大利亚是卖方，市场小，出口产品也只是初级产品市场；中国是买方，全球第二大市场，即将成为全球最大的买方市场。显然，澳大利亚对中国市场依赖要大于中国对其依赖。这个结构性因素，决定中澳经贸关系的不对称性。澳大利亚外长佩恩称考虑将铁矿石供应作为反制中国的工具。但这一想法不具可置信性，因为澳大利亚铁矿石出口规模巨大，除中国可以消化外其他国家根本无能为力。日本、韩国合计进口规模不及中国的一半。欧美铁矿石进口已经饱和，且主要进口来源地是南美。铁矿石是澳经济支柱，可以说是“摇钱树”，一旦出口滞销，不仅会引发企业经营困难和裁员，还将导致政府财经缺口，对澳大利亚政府产生巨大的压力。中国铁矿石进口已经多元化，有较多的选择途径，巴西、印度、南非、蒙古等也是重要供应国。澳对华煤炭出口也难掐中国脖子，中国本来就是世界上最大的煤炭储备国，进口只是对国内需求的补充，且早已多元化，澳大利亚只是中国选择之一，中国还可选择从近邻俄罗斯和蒙古国进口。加之，中国国内发展模式发生改变，对能矿资源需求逐步减少。近年来，为减少对华出口依赖，澳大利亚一直在努力推动出口市场多元化，重点是开拓印度和东南亚市场，但这些国家也是能矿产品和农产品出口市场，与澳是竞争关系，因此，澳大利亚对海外市场的开拓有限。澳印就自贸协定谈了10多年，即便双方最近签订了全面战略伙伴关系协定，也未能完成自贸协定谈判。在新冠肺炎疫情影响下，全球经济陷入衰退，市场需求降低，澳大利亚追求多元化出口市场难上加难。

三、未来中澳经贸关系走向

就当前澳国内政治环境看，自由党和国家党联盟属于保守派，在其当政之下澳大利亚政客不断攻击中国，同时还抨击澳国内一些从事对华研究学者、知华人士，压制国内改善对华关系的声音。短期看两国经贸关系难以缓解，未来中澳经贸关系走向取决于三个因素。

第一，澳在中美竞争中的定位。面临中美竞争加剧，澳大利亚越来越难以从中找到平衡点。澳大利亚是一个年轻国家，缺乏老练的外交手段，先前的对外战略都是一边倒，不是靠英就是靠美，没有在大国博弈间寻找平衡点的历史经验。可以说，目前看，澳大利亚在中美竞争中就是“选边站队”，对华外交从属于美对华政策。中美关系的风向可以从中澳关系率先窥见。澳大利亚对美对华政策风向把握过度，见风就是雨，甚至挺在美国前面。7月，澳大利亚国防部正式发布《澳大利亚2020国防战略更新》文件，未来10年澳将投入总计2700亿澳元进行军事采购与研发。其战略调整突出两点：一是通过提高自身军事能力巩固与美国的战略同盟关系；二是在印太地区对中国采取更加鲜明的遏制政策。[13]如果澳大利亚无助于改善中美关系，又无助于改善中澳关系，其战略分量自然下降，中国也就没有那么迫切去改善中澳关系。在这种政治格局和气氛下，中澳经贸关系难以好转，也决定澳大利亚仍要承担一些后果。后续不排除双方贸易摩擦面扩大的可能性。

第二，澳国内的政策偏好。中澳关系螺旋式下跌主要责任在于澳方。解铃还须系铃人。如果中澳双方均认为没有缓解双边关系的必要，那么中澳经贸关系也就难以回到过去，甚至可能继续探底。为防止外国投资者利用新冠肺炎疫情以超低价对澳本地企业进行机会主义的收购，澳大利亚宣布一项新的外国投资者审查制度，使收购门槛从货币价值限制转变为业务性质限制，电信、能源等行业均被纳入零元筛选门槛。这项措施包括一项新的国家安全测试，并赋予澳财政部强制出售资产的最后权力。虽然此举没有具体针对哪个国家，但是过去几年的案例显示，中国在澳投资暴跌，与澳以国家安全名义通过行政手段阻拦中国投资密切相关。如果该项新规影射中国，那么中企对澳投资将保持在低迷状态，还可能进一步下降。从另一方面来看，中国投资者对澳政府收紧对外投资限制的负面观感进一步上升，只得另谋新的投资地。中国在澳投资下降，导致贸易和投资背离加大，可能影响中澳贸易。

第三，中国市场的竞争力。中国市场是国际市场独特的资源，从发展趋势上看，中国市场越来越开放，释放的能量亦越来越大。中国推进新一轮改革开放措施，释放多重利好，正在吸引合作伙伴，国际社会竞相在中国寻找新的商机。中澳签订了自贸协定，澳大利亚在中国从事贸易和投资本身具有优势，新一轮改革开放进程对澳大利亚也是机遇。澳大利亚需要改善同中国的关系，可以保持和扩大在华市场份额。中澳关系继续恶化，澳大利亚将失去在华贸易和投资布局的先机。

四、走出困境的几点思考

尽管中澳经贸关系的风险与挑战增多，前景不容乐观，但双边经贸关系根基没有被摧毁。如果双方能对政治互信关系下滑“踩刹车”，从恢复政治信任入手，那么中澳经贸关系依然前景可期。

首先，建设性接触，释放改善双边关系的积极信号。当前情况下，澳大利亚需要拿出改善对华关系的政治诚意。澳大利亚政党斗争文化，使其偏好将国内矛盾转移到国外。中国作为政治制度、文化历史与澳迥异的国家，自然成为其国内政治斗争的牺牲品。澳大利亚需要认识到，这种政治偏见一旦极端化将严重损害中澳关系。澳大利亚不应曲解中国合作善意，尤其是避免将两国不断加深的人文交流“安全化”“污名化”。当前，中澳人文交流受澳方颁布的所谓反渗透法的影响已经伤痕累累，中澳从事人文交流的人士噤若寒蝉。澳方可通过启动“澳中关系国家基金会”项目，有针对性地恢复遭受损害的中澳人文关系，通过这一机制，助力双方人文交流机制回到正轨。恢复人文对话，可以先从“二轨”或者“一轨半”层面入手，两国高校、智库可以就双边关系现状、防疫合作等方面进行研讨，营造理性互动氛围。在中美关系问题上，澳大利亚需要发挥“缓解器”“润滑剂”作用，而不是在中美关系伤口上撒盐。当前，中国经济整体上已走出疫情困扰，即便是美国，也看到中国经济韧性，也希望维持中美第一阶段经贸协定。鉴于美国对华政策既竞争又合作的特性，澳大利亚对华外交需要保持灵活性，在中美间争取更多的回旋空间，确保双边经贸关系依然成为中澳关系支柱。

其次，充分认识到现有合作平台依然是双方经贸合作的宝贵资源。中澳自贸协定是双边经贸关系的基石，澳大利亚要珍惜和呵护，避免不断的政治刺激损害这一基础。“2020年的数据显示，澳大利亚近一半的出口商品销往中国，而且这一比例还在不断上升。这一比例超过了澳大利亚对其他经合组织(OECD)所有贸易伙伴的全部商品出口额，超过了其第二大贸易伙伴日本的3.5倍。”[14]澳大利亚还应正视中国投资者在澳遭到不公平待遇问题，切实履行“公平竞争”原则，让中资企业在澳投资有信心。澳大利亚需要重视“一带一路”的公共平台作用，而非将其“政治化”，盲目跟随美国。中澳在国家层面没有签订“一带一路”合作备忘录，但起初澳方还是积极回应中方倡议，表示可以推进澳“北部大开发”战略与“一带一路”倡议对接。澳方曾不顾美国反对，加入亚洲基础设施投资银行。2018年，中国国家发改委和澳大利亚维多利亚州政府签署双方“一带一路”合作谅解备忘录，表明地方政府在中澳合作方面抱务实态度。此外，第三方合作是双方合作的新平台，可以商议拓展。2017年，中澳签订《关于开展第三方市场合作的谅解备忘录》，同意在能源资源、基础设施、农业和食品、服务业、先进制造业等领域开展第三方市场合作。中澳可以在太平洋岛国、东南亚等地区寻找合作机会，实现共赢多赢。

最后，捍卫自由贸易的价值观及其相关原则，维护全球自由开放的贸易体系。尽管中澳经贸摩擦增多，但双方在维护全球自由开放贸易体系问题上有着广泛的共识。中澳可以通过双边或多边就强化国际自由贸易原则问题加强合作，使双边经贸摩擦问题在共同规则下协商解决，避免相互指责。中澳在推进区域自由贸易问题上目标一致，正在协力共同发挥领导作用，以寻求在2020年年底之前签署《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)。RCEP协议包括一个争端解决机制，并考虑涵盖RCEP参与国之间的自贸协定涉及的其他事项。近来，有两次共同行动显示双方正在朝着维护共同规则方向努力。5月，中国、澳大利亚和欧盟等17个WTO主要成员，向WTO发出通知，将成立一个不包括美国在内的多方临时上诉仲裁安排(MPIA)，以处理国际贸易纠纷。7月，中澳同其他9个国家发表共同声明，一致表示要确保全球贸易路线畅通，避免关税壁垒，取消贸易限制措施，支持全球供应链继续运行、保持完整。这两次共同行动，增强了双方对维护自由贸易的信心，也有利于改善紧张的经贸关系。

中澳经贸关系是两国关系的基石，易受双边政治气氛的影响。经贸合作成果并不必然会转化为政治互信，但政治互信必然能促进经贸合作。中澳经贸关系既简单又复杂。所谓简单，就是指双方市场存在较强的互补性，双方企业合作意愿强烈；所谓复杂，就是指双方商业合作容易受到政治因素的干扰，尤其是澳大利亚，其国内政治偏好还深受美国政治的影响，澳对华经贸关系一定程度上屈从于美国对华战略。未来，中澳经贸关系依然会有波动，但只要双方能正视问题产生的根源，并思考如何共同应对，双边经贸关系前景就依然可期。