国内环境审计的成功经验及对吉林省的启示

左金霞

【摘 要】环境污染的日益严重，阻碍了社会进步和人民生活幸福指数的提高，对环境污染的监督与整治工作迫在眉睫。环境审计作为环境监督的有效工具之一，受到了各级政府部门的广泛重视，各省为开展环境审计工作采取的举措各具地方特色、各有千秋。本文选取江苏、浙江、山东三省作为先行开展环境审计工作的代表，从江苏省的“制度先行、环保资金审计并重”、浙江省的“科技强审”以及山东省的农村环境审计出发，求同存异，探索符合吉林省实际状况的环境审计工作的新思路。

【关键词】环境污染;环境监督;环境审计

引言

经济的快速发展，不仅带来了人们生活水平的巨大提高，同时也造成了环境的极度恶化。据统计，2018年我国338个城市中，有220个城市空气质量不合格，90%以上的城市水域严重污染，受金属污染的耕地面积占总耕地面积的五分之一，环境污染和生态破坏成为制约经济发展的重要因素。因此，党的十八届六中全会提出，加大环境治理力度，将习近平生态文明思想作为环境审计发展的指导思想，走污染防治与环境改善双赢之路，实现打好污染防治攻坚战的现实目标。环境审计是审计机关对被审计单位环境管理活动的真实性、合法性、有效性的監督评价活动，作为资源利用、环境治理的重要工具，各级政府部门应重视环境审计的作用，加强环境保护的外部监督。我国江苏省、浙江省、山东省三省率先开展了环境治理工作，尤其在环境审计方面具有显著的建树。而吉林省环境污染问题日益突出，继续加强对环境的监管尤为必要。本文探讨了江、浙、鲁等领先省份环境审计工作的经验，探索符合吉林省实际状况的环境审计工作的新思路。

一、江苏省环境审计的经验

江苏省位于东南沿海，近年来，城市化进程加快，数以千计的工业企业在太湖周边集聚，直至2007年，长期污染造成的太湖蓝藻爆发事件不仅导致整个无锡的饮水危机，更是充分表明了太湖水环境遭到了严重的污染。在国家总体方案的指导下，江苏省和无锡市制定了具体计划，解决经济发展与环境保护之间的矛盾。将应急防控与长期治理相结合，追踪太湖治理项目。由于太湖水污染治理项目繁多、难度大，江苏省审计局在完善相关的环境标准的基础上，采取以项目为主线，以监督环保专项资金的合理使用、落实责任到个人为审计途径的新思路，历经多年的修复，太湖水环境逐渐改善，水质主要指标全部满足或优于国家标准。

1.完善环境审计制度。

蓝藻事件爆发后，江苏省政府及相关部门出台、完善规章制度16项，无锡市审计局为配合省政府工作的开展，发布了《无锡审计局关于太湖治理和环境保护专项审计的实施意见》，不仅完善了水环境质量评估的标准，而且增强了全社会的环保意识。2011年实施的《江苏省审计条例》高度重视资源和环境项目的实施，重点监测环境政策的执行情况、环保资金的使用和管理状况以及审核环境项目的建设和绩效情况，依法对各个单位进行审计监督。此《条例》的颁布，不仅健全了地方审计法规体系，更是顺应了形势的发展要求，各省在完善环境审计规章制度时，应借鉴和总结江苏省的制定经验，加强审计监督工作的法制化、科学化。

2.加强资金监管与使用。

无锡市审计局以环保资金财务审计为基础，重点拓展太湖治理和环境保护专项审计;太湖蓝藻事件爆发后，无锡市审计局优先安排审计力量，对应急财政资金进行审计，保证专款专用。2009至2012年，该局与太湖流域审计机构合作，对太湖水污染治理各期项目和资金进行后续审计，并对污染控制项目进行抽查，检查蓝藻打捞、控源截污、生态修复各个环节，查出违规金额72亿元，收缴及节约财政资金3亿元。同时，该局专门开展了针对“五小”及“三高两低”企业排污费征管情况的专项审计调查，审查其内控制度，促使200多万元排污费征缴到位，并且指出了其环保专项资金分配与使用方面的不足，提出了整改意见。

3.积极探索环境责任审计。

在太湖蓝藻事件中，尽管有关部门全力投入了大量资金，但沿岸仍堆积了大量蓝藻。资源化利用过程推进十分缓慢。深入调查发现，有关部门的项目和企业存在着建设不足、监督不力、效率低下等责任缺失问题。情况通报后，省政府整顿了有关负责部门和人员。近年来，江苏省各级政府签署了目标责任书，重点检查环境政策的执行是否到位，环保资金的收集、分配和使用是否合理，工程项目的责任分配是否合理以及是否实施环境监管，审计署在审计工作通讯中报告并推广了这种方法。2015年，为进一步加强乡镇主要领导干部的环境治理责任，海安县审计局进一步加大了党政主要干部经济责任审计的内容，将环境保护责任纳入经济责任审计，出台了《党政领导干部实施环境审计意见》等文件。

二、浙江省环境审计的经验

浙江省舟山渔场是我国四大渔场之一，作为长三角经济带的蓝色通道，随着经济的发展，近海状况逐渐恶化，近岸海域中严重污染面积为4 131平方公里，赤潮灾害频发，累计面积超过10 000平方公里。舟山市嵊泗县所辖的嵊泗列岛是我国的天然港区，也是唯一的国家级列岛，近几年，轮船碰撞、燃油泄漏使得嵊泗县海水养殖区富营养化状态严重，引起有关部门的广泛关注。2018年，嵊泗县审计局针对2017年度劣V类水整治情况开展了专项审计调查项目，审计发现海洋特别保护区法律法规执行不力、水体改善项目所收集的数据不准确、管理效率低下等问题。截至2019年2月，该县海洋和渔业局积极整顿并取得了显著成效。

1.落实细化法规。

浙江省嵊泗县审计局在发现污染问题后，立即出台法规条例，推进海洋保护。结合该县实际，出台了《嵊泗县养殖管理办法》、《嵊泗县海钓游管理办法》，全面落实巡护制度，加强与环保、边防等部门联合执法，推进海洋资源和环境双重保护。同时建立海洋环境监测机制，严厉打击向保护区排放污染物等违法行为。联合县财政局出台《嵊泗县海洋与渔业综合管理和产业发展专项资金管理办法》，收缴海洋生态补偿金、渔业资源增值保护费400余万元，加强了资金管理。

2.以大数据为抓手，推动“科技强审”落地见效。

浙江省舟山市从数据采集到数据治理，做了一系列标准化工作。大力推进生态领域的审计工作，在地理信息技术审计应用领域开展战略合作，促进测绘、地理信息数据及技术在审计领域的融合。嵊泗县利用大数据比对精准查找问题，应用收集到的数据，审查渔业资源费、海域使用金、油价补贴款、船证不符整治罚没款应缴未缴、收支不合规等问题，共计查实违规资金1 187.69万元。

3.突出环境审计的“实用性”，创新审计方式方法。

浙江省嵊泗县审计局紧跟新时代新要求，积极探索审计工作的新方法，成效显著。第一，多维收集信息，精心组织审前调查。深入调查研究，构建审计内容框架，精心学习交流，深化审计方案和方式方法。学习省厅关于环境审计的政策文件、视频培训，将自然资源和环境审计的政治和生态理念纳入舟山市渔业审计项目;多次组织人员赴市局参加海洋资源环境项目审前研讨会，群策群力商讨确定全市统一审计方案与审计内容。第二，立足区位特点，精准制订方案。因地制宜，建立“三清单”式的审计计划，即审计内容、审计资料、审计方法。第三，创新方法模式，精心组织实施。为高效、有序推进审计现场实施，根据审计任务安排，创新审计组织方式，设立了政策组、资金组、资源组、生态组四个小组分块实施。充分应用多种审计技术方法，查深查透问题。应用趋势分析评价海洋污染管控情况，收集并整理海洋环境公告数据和监测数据，以了解排入海洋的污水排放情况，对各项指标图表化趋势分析，以此作为环境保护方面的评价依据。

三、山东省环境审计经验

山东省作为农业强省，三农问题是全省工作的重点，而农村环境问题尤为突出。近年来，山东省胶州市的环境保护工作一直处于山东省的前列，大气和水的环境质量不断提高。胶州市率先整治农村的环境污染问题，协调推进生态保护、污染治理工作，实现城乡生活污水处理一体化，积极探索形成长效保护机制。胶州市政府和审计局发现居民将生活污水排放至金冠韵河，导致水体黑臭、污染严重，有关部门立即制定并实施了金冠韵河改造规划，使河水水质提升至IV类，成功转型为湿地生态系统。胶州市审计局还重点关注了农村环境连片整治情况，发现并解决了污水处理模块运行问题，不仅规范了管理活动，而且，污水处理模块出水均达到甚至高于一级A标准。多家媒体将“胶州经验”推广到全国，值得各省市学习借鉴。

1.开展“结合型”环境审计。

胶州市审计局将执行审计、经济责任审计全方位地引入环境审计中，在预算执行审计中，重点关注环境保护资金的使用情况，逐步扩大审计范围，从水环境审计向大气污染防治、生态环境建设等领域扩展，保障了环境审计信息的可靠性和全面性。在经济责任审计中，特别是办事处、镇领导干部经济责任审计，引入了资源环境评价体系，使书记、镇长重视环境保护的重要性和资源环境审计工作的内容、程序和要求。通过对现存问题的解剖分析，提高了各级领导干部在任职期间环境保护的意识和科学发展的能力。

2.关注热点问题，听取群众意见。

自环境审计工作开展以来，胶州审计局一直把人们关注的热点问题作为审计监督风向标，围绕群众关注的热点问题进行环境审计。2010年，胶州市审计局对胶州市民环境保护和企业污染在线监测系统进行了现场审计，对居民关心的企业排污在线监测系统进行了审计，发现环保部门监管体系有缺陷、企业排放数据与监测数据不一致等问题，并提出了合理化的对策，建议相关部门进一步完善企业在线排污监测系统，改善环境质量，保障居民身心健康。

3.重点对典型项目进行环境审计。

近两年，胶州市审计局结合区域特点，将典型项目作为环境审计切入点。在改造金冠韵河项目中，加大污水管网铺设力度，重新修改并实施了河道改造计划，这次经验在“三河治理”项目中得到了验证，降低了收纳污水的难度。由“少海新城”项目逐步扩展到“胶州湾产业基地”“跃进河入海口段治理”等全市重点投资项目进行环境审计，以生态建设为目标，重点围绕“三个抓手”突出审计重点，一是以项目建立在环境保护和可持续发展的基础为抓手，二是以项目在规划、施工、运营等各个环节执行国家环保产业政策为抓手，三是以对污染防治措施的合法性、效益性为抓手，按照这个审计框架对本市典型项目开展环境审计工作，能够从多个方面揭露其污染环境和破坏生态的问题，从而推动绿色发展。

综上所述，江、浙、鲁三省在开展环境审计工作中，都强调重视环保资金的使用、分配与管理。江苏省、浙江省都注重制度先行，完善了环境审计相关的制度标准，为项目资金的合理使用、项目环节的合法性提供法律保障;江苏省、山东省都将环境审计与经济责任审计相结合，注重责任追究，加强追责问责。江苏、浙江、山东三省面对各自的环境审计难题，采取的应对措施存在共性的同时也有差异。首先，江苏省在审核环保资金使用的真实性、合法性的同时，重点审核政府和企业应履行的环境责任落实情况，探索了以责任履行为主线的新型环境责任审计之路。其次，浙江省发挥自身科技强省的优势，以大数据为抓手，利用数据审计技术，创新环境审计方法，精心组织实施环境审计工作。最后，山东省高度贯彻“从群众中来，到群众中去”的思想，认真听取群众意见，以典型工程为抓手，着力解决人民关心的热点问题。

四、吉林省对领先省份环境审计经验的借鉴

东三省原本是我國的老工业基地，近几年，经济结构转型升级，经济发展速度有所下降，吉林省尤为突出。2018年吉林省GDP为15 074.62亿元，比去年增长4.5%，发展较为缓慢。吉林省占地18.74平方公里，人口为2 753.3万人，地广人稀，对环境审计工作缺乏重视，环境审计监管体系不完善;由于其资源依赖性的重化工业产业占比大，加大了环境负担，污染负荷十分严重;而经济放缓，财政资金短缺，对生态建设的投入力不足。

1999年，国家为支持吉林省生态省的建设，批准吉林省为全国生态建设试点省，吉林省政府和相关部门相当重视环境保护和生态修复，保障环境审计工作平稳有序的开展;吉林省地处东北地区，毗邻黑龙江省、辽宁省，具有与东北亚区域开展合作的优越区位条件，人才交流密切，是中国面向东北亚开放的重要窗口;吉林省科技教育优势突出，全省拥有58所高等院校和121个科研院所，科学家、工程师、大学生人数占全省比例大幅增加，有利于高素质人才队伍的构建。

因此，吉林省政府和相關审计部门应该结合省情，借鉴江、浙、鲁三省的经验，利用自身发展优势的同时改善不足之处，从以下四个方面推进环境审计工作的开展：

1.完善数据审计机制。

吉林省应有效地利用起自身科技强省的优势，逐步建立环境审计基础数据库，积极开发环境计算机审计平台，探索大数据、云计算、人工智能在环境审计领域的应用，促进环境审计的持续发展。利用“吉林祥云”大数据平台，从基层到高层审计人员都能够熟练运用以SQL Server数据库为基础的计算机审计技术，进行数据分析和查询。运用现代审计手段，将大数据技术全面融入到环境审计之中，持续完善数据审计机制。

2.创新环境审计方式。

建议吉林省树立生态文明建设全局观，针对多个省份共同关注的环境污染事项，加强区域间各部门的交流、合作，力争建立起多部门联合审计的组织模式。如对河流、大气污染防治问题，围绕统一的审计目标，制定审计内容，确保分工公平合理，能够更加有效地推动跨区环境问题的解决。针对本省的环境审计问题，审计机关应加强省内环保、国土、财政、水利等各个部门的联系，组成联合审计组，构建跨部门、跨区域的多元审计格局。

3.建立高素质的环境审计队伍。

吉林省高校众多，要重视引进拥有环境学知识以及环境保护技术的专门人才，积极组织专业知识培训与审计干部学习交流活动，注重人才的开发，逐步壮大环境审计队伍，充实环境审计力量，建立起一支高素质环境审计队伍。由于环境审计涉及领域广、专业性强，因此要建立专家储备库，涵盖环境类、资产评估类、公共卫生类等多个领域，在需要时可提请这些专家参与、协助或指导工作，以提高环境审计的效率、效果和权威性。

4.注重环境责任追究。

据调查，许多环境问题源于区域领导干部对污染防治的重视不足、履职不到位。因此，健全环境责任追究制度，细化各部门和领导所应承担的环境责任，提高各单位主体的环保责任意识，并及时调查违法行为;同时，将环境保护情况作为领导干部考核的重要内容，对环境造成严重污染的干部不得提拔任用，并依法加强责任追究。

参考文献

[1]宋传联，齐晓安.中国环境审计制度历史沿革及成效[J].税务与经济，2015，（2）：53-57.

[2]秦小丽，王经政.政府资源环境审计助推生态文明建设——基于江苏省的经验借鉴[J].开发研究，2016，（4）：128-132.

（作者单位：长春理工大学）