市县巡察队伍建设反思与建构

摘 要：在当前反腐斗争的格局下，构建科学合理的巡察队伍是保障巡察工作顺利开展的基础。当前，各地巡察工作开展如火如荼，但巡察队伍建设仍然存在许多问题，如无“法定”地位导致履职缺乏保障、“包袱型人员”众多队伍组建不科学、无内外约束机制导致“灯下黑”、组员遭受多面压力而正面激励不足等。据此，应进行全方位考量，在提高巡察队伍政治思想责任意识的基础上，建立临时党支部。注重队伍内部结构建设，组长相对固定，实行“交叉”巡察和“统筹”巡察，巡察组员从专门的法律、财审人才库进行抽选，设置固定岗。提高队伍工作能力，制作巡察干部廉政手册、操作手册，探索投票和报告制度，鼓励成员相互监督。健全考核保障机制，以省市专项经费保障，考核挂钩绩效、晋升。同时，探索外聘巡察专员制度，培养专业的第三方巡察机构，多措并举建设巡察队伍。

关键词：巡察;队伍建设;抽调;第三方

一、市县巡察队伍建设现状

（一）市县巡察队伍建设是巡察建设的必要条件

巡视巡察是全面从严治党的重大举措，是党内监督的战略性制度安排。党的十七大将巡视制度写入党章，将其作为制度确定下来，为后期巡察制度的建设奠定了基础。党的十八大以来，党中央结合基层实践，把巡察制度作为全面从严治党向基层延伸的重大创新举措。《中国共产党巡视工作条例》明确要求：“设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。”随后，中办印发了《关于市县党委建立巡察制度的意见》，要求市县党委根据实际需要设立若干巡察组，承担相应的对市县单位及机构的巡察任务，系統规范市县巡察工作发展，力图构建巡察监督立体体系。十九大以来，各级巡视巡察机构不断创新创造巡察方式，建设巡察干部队伍，力求推动各地巡察工作纵深发展。可以看出，作为政治监督的巡察工作现阶段已然成为党内外发现问题解决问题的利剑，而巡察队伍建设也成为巡察系统建设工程的重要一环。

（二）各地巡察队伍建设的实践现状

从实践来看，当前各地市县巡察工作在当地党委领导下开展工作，一般参照巡视机构建立巡察机构，基本由市县党委和专门领导小组分级负责，各有关单位进行支持配合。成立专门领导小组办公室处理日常事务，多与纪委合署办公。巡察办公室下设立若干巡察组，具有一次性，实行组长负责制，而巡察干部则从各联动部门进行临时抽调。对巡察干部的选用一般是由巡察办公室根据各成员的职务及业务特长进行选用，部分由单位推荐，选用标准较为宽泛。当前为推动巡察工作实质化进展，各地均积极探索实践，例如，重庆市《关于切实加强巡察队伍建设的意见》，以制度的形式规范巡察干部的抽调、选配和管理。山西省探索市县“统筹巡察”，由各市委巡察办整合市县巡察力量混合编组。曲靖市委开展县级交叉巡察以及市级提级交叉巡察工作。贵州荔波成立巡察组临时党支部，建立了支部会、组务会等，加强对巡察干部的教育和管理。北京通州对巡察人员进行专门培训授课，精准定位村（社区）实际情况，授课涉及政策学习帮助巡察干部尽快消除“门外汉”的短板，熟悉业务。

二、当前市县巡察队伍建设的困境

（一）巡察组成员无“法定”地位，难以保障高效履职

正如前文所说，中共中央、中办先后印发了《中国共产党巡视工作条例》《关于市县党委建立巡察制度的意见》等，对巡察工作进行了规范，但具体巡察具体工作及人员队伍建设各地基本都是以“意见”等文件为主进行规定。意见法律层级低、效力不足、内容不规范，致使巡察机构及人员没有法定地位。特别是实际负责巡察工作的抽调巡察组成员，更是缺乏基本的定位及身份保障，在人选选取、任用、职务保障、考核等方面都无系统规范，客观上让巡察队伍根基不稳。同时，巡察组接受市委和市纪委的双重领导，巡察人员更是会受到所在单位的左右，在“多位婆婆”的多重影响下，巡察效果必然会受到影响。

（二）队伍构成方式不科学，难激发组员活力

现阶段，市县巡察组基本是由巡察办公室下设巡察组，具体工作由巡察组接到任务后即时形成组长和组员开展。巡察组的队伍构成上存在人员组成不合理、能动性地下等问题。一方面，巡察组成员基本都是从各单位抽调，这些成员多数没有巡察经验，对巡察的重点、方式、内容和操作流程等都不熟悉，在巡察工作中基本都是“临场发挥”，巡察质量难以保障。多数单位将能干事、肯干事的人员“抓住不放”，在填报人员进入巡察库时就将年龄较大、工作能力较弱、作风漂浮等“包袱型人员”送去搞巡察，以实现既不影响本单位正常工作开展，也“支持”了市委、县委巡察工作的目的。还有的单位在填报人员进入巡察库时未“审慎把关”，将各方面素质较好的人员“不慎”填入巡察库，在巡察工作真正启动时抽到这类人员就想方设法“换人”。每年，各地市县都会出现“巡察季换人风波”，有的市县巡察办为了杜绝此类问题、保障抽调巡察人员的整体素质，采取“强行抽调”的方式，如先发文抽人、再向相关单位主要领导通报情况，往往又会产生与相关单位主要领导的沟通难题，引发其他问题。因为人员不稳定、素质参差不齐，巡察工作质量受到直接影响。例如，很多“回头看”和原来巡察的人员不是同一批，无法准确对位巡察发现的问题，对问题是否落实到位难以准确判断。另一方面，巡察组员权力较小，无法激活其能动性。由于巡察实行组长负责制，而巡察组多是“一次一组合”，组长的权力多是“一次一授权”，组长及组员根据每次巡察任务确定并授权。也就意味着组长在每一次巡察中拥有绝对话语权。而现实中，有的巡察组长、副组长工作方法需要与组员磨合，适应期较长;有的是退居二线人员，其工作权威性和积极性难以保证，巡察效果大打折扣。

（三）巡察人员无制约，容易形成“灯下黑”

“绝对的权力导致绝对的腐败”，对巡察干部的制约便是对巡察权力的制约，巡察工作是我党加强对基层党组织和党员干部的监督的有效形式，但其作为监督机构，本身却无制约机制和权力约束的形式，这在无形中为巡察制度本身留下了“系统漏洞”。一方面，巡察组作为临时性的队伍，巡察人员都是在市州内产生，“熟人社会”“人情关系”客观上致使巡察人员难以绝对避免受到影响。另一方面，制度上虽然巡察组接受市委领导，但是并无相关单位或者组织有权力对其结论或执法过程进行监督，被巡察的单位领导出于“政治考量”也基本难以对巡察的结果进行抗辩。这种内外均无制约的客观状况若长久运行必然会产生系列问题。例如，实践中，既有“轻拿轻放”，对组员发现的一些问题不记入问题台账、不做问题底稿、不上报问题线索、不写入巡察报告;又有被巡察单位反映有的巡察人员热衷“扣帽子”“过分拔高”一些细枝末节的问题，没有将问题找准。

（四）巡察人员工作压力大，多面夹击导致难堪重负

正如前文所说，市县巡察组组长多为临时受命、单次授权或退居二线干部，组员多为抽调人员，身份现状导致巡察人员工作压力大。一方面，二线干部工作经验丰富、时间较多，但是换个角度来看年龄大致使个人精力有限，工作经验多意味人情关系复杂，时间消耗大但待遇问题难以解决。另一方面，借调人员的基本要求是“思想政治过硬、工作能力强、专业素质高”，但这些人员基本是基层单位骨干，很多是“一个萝卜一个坑”，离开会给原单位造成巨大压力。有些单位因为难以协调，要求干部“两边作业”，导致干部不堪重负。有的被抽调人员因为在单位承担重要工作，突然被抽调或临时接到通知去参与巡察，短时间内无法找到接替工作的人员。一方面是临时性的巡察工作，另一方面是要长久打拼、关系自己“前途”“命运”的本职工作，往往出现“身在曹营心在汉”的情况，一边对巡察工作敷衍应付，一边想方设法兼顾自身的本职工作，力求不因短时间的巡察抽调而影响自己的全年业绩。

（五）缺乏对巡察人员的保护，正面激励不足

按照巡察相关规定，市县巡察对象基本覆盖了所在市州和区县主要单位的党组领导班子及其成员，而且巡察时间较长、内容详细、覆盖面广，巡察过程可谓是对被巡察对象的“脱衣检查”。这在无形中会给巡察人员压力，很多巡察人员都会担心，一旦发现问题、深究问题会得罪相关领导甚至巡察单位，甚至会遭到报复或影响自己前途。现阶段制度中并无对巡察人员的保护机制，在任用巡察人员时也多以责任和要求为主，此情况下导致很多巡察人员不愿意积极作为，甚至内心拒绝参与巡察，为工作开展埋下了“隐雷”。

三、市县巡察队伍建设路径

市县巡察队伍建设应当进行全方位立体考量，横向注重内部结构建设、科学组建队伍，外部探索外包和第三方机构介入，纵向打通向上报告、请示渠道和向下确保内容真实、系统权威。时间线条上向前建立正负清单，向后注重落实落地，严格履行权责。

（一）提高巡察队伍政治思想责任意识

巡察的目标是“净化党内政治生态”，定位是政治“显微镜”和政治“探照灯”，可以說重点都集中于思想政治建设，这就当然要求作为执行力量的巡察队伍的政治思想要求达到高标准，正所谓“打铁必须自身硬”。现阶段，各地在巡察干部思想教育上基本是从选用和培训两处把关，选用思想政治素质过硬的干部，进行后期廉政教育，但从效果来看并不明显。建议，一是制作专门的巡察干部廉政手册，载明巡察工作的思想要求。既要从大局上讲奉献精神，积极作为，面对问题敢于较真。又要从小处预防，面对说情公关绝不妥协，绝不泄漏相关涉密事项。二是进行入职教育，制定具体的操作手册，人手一份，明确巡察期间哪些行为是被禁止的，违反规定的严格追究责任。对人才库的人员至少半年进行一次实时学习，从全局上把握当前巡察动态及要求。三是在适当的巡察组织上建立临时党支部。巡察工作开展期间，由党支部进行专题教育，负责巡察工作的市委区委领导要亲自参加会议，原则上每位党员干部都要在支部会议上汇报思想动态和工作中面临的思想危机和侵蚀等。

（二）培养专业巡察队伍，设立相对稳定巡察组

巡察队伍的科学合理构建是巡察工作得以长远高效运行的保障。现阶段的巡察组模式相对而言还有许多可以改进之处。一是巡察组长、副组长建议相对固定化，从人才库中选取具有巡察经验的干部进行专门培养。也可从省市一级进行统筹，建立巡查组长、副组长“成长库”，建立“任职回避、地域回避、公务回避”制度，灵活调配巡察组长进行市州和区县之间的“交叉”巡察和“统筹”巡察，有效避免地域局限问题。二是巡察组员建议专业化。巡察办公室注重在内部建立专门的财审组、法律组、信息组、文案组、机动组等专业组，组员从不同组中抽取出来负责专门的工作。根据各市县实际情况，最好对每个巡察组配备一名专业财务工作人员、线索管理人员和信息联络员。财务工作较为专业，线索管理需要有较强的政治意识、规矩意识和保密意识，信息联络则涉及巡察各个方面需对相关情况较熟悉。除了这三个位置，其他巡察人员例如政工工作等则可从各个单位抽调人员组成的人才库中随机抽取。原则上每位成员对最后报告都有投票权，实行投票制度，报告由每位组员签字，多数成员同意的报告才可提交和对外公布。组员的不同意见背书明确写在附件报告中，附件报告必须同时上交。三是赋予每位巡察组员同等投票权和汇报权。每位成员都有直接向巡察办公室汇报的权力，每位成员之间实行相互监督，一但发现问题可以及时进行处理，不会影响整体巡察工作。

（三）建立健全的保障考核机制，推动巡察科学运行

巡察机制的运行离不开基层党委政府的人财物力支持和考核机制的完善。现阶段来看，保障的关键在于夯实其独立地位，确保常态化运行。一是建立相对独立的财政保障机制。虽已明确要求地方政府要为巡察提供财政支持，但在实际运行中，这种财政保障还是缺乏具体落实，操作中多由纪委相关部门负责保障。从长远来看，作为独立运行机制还是应当学习巡视制度，建立独立的财务保障机制，最好由省、市一级划款专项资金的方式对每一次巡察进行保障，减少基层压力。同级党委政府以年为单位进行财政拨款和验收。二是一项任务一次考核。巡察的内部考核不仅应从结果来看，还应适当关注巡察的过程，将巡察的线索数量和质量作为巡察组合巡察人员的重要考核内容。建议对抽调的巡察成员原则上一年只抽一次，一次不超过1个月。若遇到特殊情况，超过一个月，则应给原单位在绩效考核上进行直接加分。每一项巡察任务结束由巡察办公室给每位成员考核打分进行考核，考核结果通报原单位，同时对10%左右的个别优秀人员应以党委或巡察办公室的名义给组织部直接用人建议，激活巡察人员积极性。

（四）外聘巡察专员开展巡察工作

基层单位的公务员一般都是人少任务重，想要踏实干好巡察工作难度过高，为保障巡察的顺利开展，可以探索实行外聘巡察员制度。1909年，瑞典建立了世界上第一个行政监察专员制度，发展至今已形成了较为完善的行政监察体系。瑞典除了有首席专员外，还从民间团体等聘请专员，设置行业性专业性专员，其优秀经验值得我们学习。结合当前我国国情来看，市县的巡察外聘人员考虑的范围可以放宽。例如从离退休老干部、人民团体、社会团体中聘请巡察专员，特别是23个国家认可的免注册的人民团体。例如法学会、工青妇等组织。当然外聘的巡察员除了应当是党员外，其还应当具备“理想信念坚定，对党忠诚，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”等基本要求。外聘人员的采用“按次结费”形式，以每次巡察的效果来决定是否继续聘用。当然，对这些外聘人员要签订严格的保密协议，从法律上落实巡察人员的责任，确保巡察的外部监督。

（五）培养专业的第三方巡察机构

巡察既然是政治巡察，在定位和运行上除了应当注重内部的政治效应外，还应当注重外部政治效应。培养独立于我党和被巡察单位之外运行的第三方巡察机构具有实践价值。一是鼓励社会形成独立的第三方巡察机构。可以建立如公证、仲裁等机构相对独立的组织，或者依托公证机构进行巡察外包，探索公正公开的巡察制度建设。二是充分挖掘民主党派力量。我国宪法明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”为现阶段巡察制度的构建提供了思路，巡察可以借助民主党派力量，在巡察的启动、运行以及“回头看”及验收上可以适当吸收民主党派人士的介入。

参考文献

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作者简介：曹金容（1991- ），女，四川江油人，博士研究生，研究方向：行政法学与社会治理。