中国地方政府债务风险成因分析

黄丹荔，孙学文

(苏州市职业大学 a.商学院；b.教务处，江苏 苏州 215104)

近几年，中国经济增长放缓，地方财政的赤字率急剧上升，地方政府债务风险快速集聚。地方政府债务规模膨胀暴露出的风险，引起党中央、国务院的高度关注。早在2014年公布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，赋予了地方政府依法、适度举债融资的权限，为加快建立规范的地方政府举债融资机制指明了方向。2015年实施的新《中华人民共和国预算法》(2014年修订)，强调了地方政府要建立债务风险评估预警机制、应急处理机制和责任跟踪系统，中央政府对其有监督责任。2016年颁布的《地方政府性债务风险应急处置预案》，要求各地方政府建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，防范区域性、系统性风险。根据财政部公布的数据，截至2019年12月，我国地方政府债务余额21.31万亿元人民币，地方政府债务率为82.9%，债务风险总体可控；但贵州和辽宁两省的债务率分别高达149.7%和144.6%；内蒙古、天津、云南和湖南等自治区、直辖市、省份的债务率紧随其后，均超过100%的国际警戒线；青海、海南两者的债务率接近100%，分别为99.9%和99.6%。地方债务规模的迅速扩大,增加了地方政府债务的违约风险；这将给我国国民经济带来系统性风险，影响到社会的长治久安。

1 国内外地方政府债务风险的研究

1.1 国外研究现状

国外学者自20世纪50年代开始对政府债务风险进行研究。研究分为三类：

第一类是基于简单指数模型开展的地方政府债务风险预警研究。第二类是构建地方政府债务风险预警综合指标体系——构建KLR模型，采用信号分析法对风险等级进行量化。第三类是通过回归模型开展地方政府债务风险预警研究，将KLR模型扩展为DCSD模型。也有学者在DCSD的基础上通过增加变量形成PDR模型。还有学者利用Logit模型构建主权债务危机预警模型，将各种可预测未来结果的宏观经济变量纳入该系统[1]。

1.2 国内研究现状

由于我国政治制度和经济体制的特殊性，地方政府债务一直处于不透明的状态，导致对其认识和研究有很大的局限性。随着我国财政体制改革的不断完善，财政收支和债务透明度也逐步提高。近年来，学者们开始深入研究地方政府债务风险问题。裴育[2]从宏观经济总体状况、财政收支效益和财政分配体制三个角度构建组合指标，从理论层面对一个国家的地方政府债务风险进行预警，但因数据可得性限制而未做实证分析。考燕鸣等[3]运用“金融粒子理论”“目标分解法”和“风险映射法”，从地方政府债务的“借入、使用、返还”三个环节选取指标，根据国际标准设置出各指标的预警度区间和相应的风险边界值，计算出各环节的风险系数和债务综合风险系数。丛树海等[4]利用20个预警指标及风险区间建立起财务风险预警信号系统，并对我国政府的债务风险进行评价。

综合现有文献可以看出，国内外学者关于政府债务风险的研究大多限于评价指标设计或理论方法等研究，有效的对策研究还不多。本文将对地方政府债务风险的成因进行分析。

2 地方政府债务风险的形成机理分析

2.1 经济体制：经济增长对于投资的依赖

在发展主义哲学的影响下，各个地方政府背负着发展地方经济的政绩考核压力，尤其是在经济新常态的背景下，这种压力促使地方政府要避开对成本——收益机制的经济考量，积极推动“铁公鸡”之类的大工程、大项目来拉动GDP增长。我国由于国情特殊，地方政府受经济增长的驱使，有着强烈的投资偏好，形成了具有中国特色的地方经济发展路径：各地方的社会发展大多以经济建设为中心，发展经济成为地方政府的首要职能。为了实现经济增长，地方政府的投资行为功利化，各地政府积极追求GDP绩效。由于地方政府不能直接举债，因而带有地方政府色彩的各种融资平台，往往在调控资金、配置资源、推动城市化进程和促进区域经济增长过程中起到举足轻重的作用，从而地方政府逐渐演变成为地方政府债务的“无限责任公司”。

2.2 财政体制：分税制的不完善

1994年起实施的分税制，是新中国成立以来改革范围最广、力度最强、影响最深远的一次财税制度改革。分税制财政体制较之以往各种形式的财政体制更适应市场经济运行的内在要求，对于地方政府的影响也十分深远。地方政府不再仅仅作为中央政府的代理人角色而存在，而是拥有了独当一面的经济地位；然而，伴随独立经济地位出现的矛盾是财权的不独立。我国没有相关配套法律来明确划分中央与地方之间的支出责任，导致了分税制本身并不完善，形成了财权和事权的不对称。自分税制改革元年开始，中央财政收入一直保持着在全国财政收入中占约50%的比重，拥有绝对主导地位。与之相对的是地方政府的财政收入在全国财政收入中的占比不断减少，但却要承担不断增加的财政支出。加上近年来我国全面推进城市化进程——据测算城镇化率每提高1个百分点，我国将增加1 400万城镇人口，与之相匹配的新增各种投资资金就需要12 600亿元。这种“中央点菜、地方买单”的现象近年来十分普遍，中央政府不断出台各种增加财政负担的新政策，需要地方政府大规模的资金投入以提供足够的公共服务和基础设施。这加重了地方政府的财政支出压力，却没有及时给予地方政府相应的财力支持，其必然结果就是助长了各级地方政府举债的偏好。

2.3 政治体制：官员政绩考核机制的扭曲

中国特色的政治体制也是造成我国地方债务积累的深层次原因之一。改革开放之后，我国政府的工作重心转向了经济建设；且受传统历史文化的影响，地方政府往往听命于中央政府。由于中央政府与地方政府之间的信息不对称，中央政府无法充分了解地方政府在经济建设中的表现，而GDP作为考核地方政府的指标具有绝对的优越性，其目标单一，简单可行且容易被量化；于是中央政府对地方政府考核往往是以GDP增速等作为主要评估指标。因此，各地政府纷纷开展“GDP锦标赛”。这种竞赛的超强激励导致了地方政府角色的变异，地方政府逐渐演变成片面追求“政绩工程”“面子工程”的“经济建设型政府”。地方政府官员力求能在有限的主政期间内做出突出贡献，争先恐后地建设高速公路、商业中心、桥梁等能在短期内拉动GDP增长的大型项目，而这些都必须有充足的财力维持财政支出，上级政府给予的财力远远无法支撑这种经济发展的速度，于是地方政府通过地方融资平台等各种方式大肆举债来获取财政资金，推动地方经济增长，造成地方政府投资行为的膨胀、债务规模的迅速扩张；一些地方政府根本不会考虑该地区将来的还债能力。

2.4 管理体制：地方政府风险意识淡薄

地方政府举债方式多种多样，债务类型纷繁复杂。举债本身就是一项高风险的行为。而在我国，借贷行为与金融机构密切相关，其中以商业银行为主要债权人。地方党政组织对地方商业银行管理层的任命具有决定权，地方商业银行的融资决策很大程度上受到地方政府的影响。由于我国地方政府没有西方国家政府那样的破产机制，地方政府的融资规模又十分巨大，且有土地财政作为贷款抵押，即使最后地方政府债务偿还不清，中央政府也会为地方政府债务买单。所以，从商业银行的角度来说，普遍放松对地方政府借贷的授信限制，仅凭财政一纸承诺，就可以成为商业银行信贷的信用基础，债务资金信用环境极度宽松，这也助长了地方政府债务规模的不断扩大。举债行为一旦与金融结合起来，债务领域的风险极易扩散至金融领域乃至整个市场经济领域，进而演化成为系统风险。2007年开始爆发的美国次贷危机中出现的金融危机与债务危机的相互转化证实了这一点。因此，我国地方政府在举债的同时，应时刻关注这种借贷行为可能带来的风险弥漫。从我国近年来地方政府债务膨胀的速度来看，地方政府债务风险预警机制尚不完善，风险管理技术水平落后，给地方政府管控内部债务风险带来了极大的困难。政府内部管理的缺失导致“暗箱操作”层出不穷。此外，政府信息披露机制不健全，政府各职能部门的运行数据不对外公布，社会公众难以起到对地方政府债务风险的监督作用，导致政府滥用权力随意借贷和投资，这使得政府的外部债务风险像雪球一样越滚越大，又进一步积累了政府债务的系统性风险。

3 结语

随着中国经济向高质量发展阶段的推进，地方政府的投资偏好将受到明显的制约；分税制财政体制将进一步完善，地方政府财权与事权不相匹配的状况将得到改观。在官员政绩考核机制上，GDP指标将进一步弱化，地方政府债务终身问责制将全面铺开。这些举措，都将有效地化解地方政府债务的风险。