2020大选与新冠疫情对美国核政策的影响

谢丰宇

2020年9月14日，美战略司令部指挥官查尔斯·A·理查德在国防部新闻发布会上称，中国和俄罗斯正不断增强军事实力，美国在历史上将首次面对两个同层次的核国家。几天后，他又称，只需要十年或更少的时间，中国将拥有与美国同一水平的核武库。2020年美国大选决战在即，类似查尔斯·A·理查德有关中俄两国核发展威胁的辩论日渐增多。此外，考虑到新冠疫情和大选的影响，美国正处于决定其核武库未来的转折点。美国作为全世界核力量最强的国家，其核政策的调整与变化不可不引起重视。为把握整体趋势，现对影响美国未来核政策走向的诸多相关因素进行逐一分析。

影响因素一：新冠疫情

2020年是美国国内国际环境发生深刻变化的一年。在国内，民主共和两党极化严重，党争加剧；以黑人弗洛伊德之死为开端，社会运动风起云涌；新冠疫情的大流行无休无止，已成为二战以来对美国经济社会最具摧毁性的灾难事件，深刻冲击和和改变了美国社会的各个领域，过往的生活早已成为“昨日的世界”。在国际上，在美国至上主义的驱动之下，克林顿-小布什-奥巴马沿袭的美国全球领导力路线正全面败退，取而代之的是在在战略上的全面紧缩与保守化。而在这些诸多事件中，对美国核政策直接冲击最大的无疑是仍未看到结束希望的新冠大流行。

据国际货币基金组织2020年4月13日发布的《世界经济展望》预测，2020年美国的经济增长率为 -5.9%，低于-3.0%的世界平均水平。美国国会预算办公室5月19日公布的经济预期增长率大致相同，为-5.9%。美国的债务规模也已到达自二战以来的最高水平，据《华尔街日报》报道，自2021财年起（2020年10月1日后），美国公众持有的联邦债务将持平或超过美国国内生产总值。而在民间，在疫情大蔓延、国内经济遭受重创、社会运动风起云涌的情况下，医疗、失业、平权等民生与社会问题成为社会关注的中心，舆论也必然期望在这些领域的诉求得到重视与财政上的倾斜。

与之相对的是，2019财年—2025财年美国国防预算中的核武器活动预算却呈逐年上涨趋势。尤其在2021财年，由于为三军的核武现代化计划注资，国防部核武器现代化预算增长了30%以上。而据国会预算办公室估计，若按计划执行核武库现代化进程，2019年—2028年的10年间在核武器上的投入总额将达到惊人的4980亿美元，每年近500亿美元。与之可以做出对照的是，2020年3月，特朗普总统为冠状病毒疫苗研发签署的紧急支出法案为83亿美元，2020财年美国疾控中心预算约为80亿美元。

在新冠疫情的打击之下，美国国防预算的收紧是必然趋势。而以现实角度来说，美国核武器现代化预算已不可能继续保持过去的增长速度。在新形势下，美国核武库的现代化进程能否保持现今这般的高速扩张态势就成为了疑问。从奥巴马政府时期就开始进行的30年核武库现代化计划前路如何尚待时间检验。

影响因素二：核武器现代化工作的延宕与超支

特朗普与拜登的选举之争进入白热化

在2017年—2021年的5年间，美国核安全局（NNSA）在核弹头的现代化方面存在着严重的延宕问题，考虑到弹头现代化各项工作之间的紧密联系，任何进度的延误都会对整体工作产生影响，进而导致预算暴增。以B61-12重力炸弹为例，2011年，NNSA估计B61-12重力炸弹将耗资40亿美元，于2017年开始生产，并于2021年完成。然而在2013年，整体预算却增长至80亿美元，首个生产单元也延期至2019年，预计于2023年完成。2019年，NNSA宣布由于部件故障而推迟生产，估计将使B61-12的成本增加600～700百万美元，首个生产单元也推迟到2022年。W88战斗部的改装也将推迟大约两年，由于相同的组件问题，成本也将上升1.5～2亿美元。

在延宕和超支问题上，NNSA可谓是“劣迹斑斑”。2010年，美俄两国签署了《钚管理和处置协定》。为履行条约，美国曾希望使用“铀钚混合氧化物核燃料”发电法（MOX）以处置大量的钚原料，将钚和铀转化为化合物，再与民用燃料发电棒结合，将两种金属转化为氧化物。MOX厂（属萨凡纳河国家实验室）于2007年开工，原计划于2016年11月启用，当时评估成本约为48亿美元。但由于技术研发进度严重落后，导致整个制造厂的成本大幅超出预算。2019年2月，能源部决定终止MOX的建造工作，而此时整体的建造工作已花费了约50亿美元。

在钚弹芯方面，NNSA计划至2030年间每年制造80个。目前的计划是，洛斯·阿拉莫斯国家实验室（LANL）生产30个（或更多），卡罗来纳州的MOX生产50个（或更多）。然而2019年发布的一份独立评估显示，在2016年之前NNSA从未完成一项耗资超过7亿美元的重大项目，整个钚弹芯生产项目前景堪忧。

考虑到核力量现代化与常规军事能力现代化之间存在着竞争关系，美国核武库的预算膨胀势必会影响到其他部队的发展。以海军为例，根据国会及媒体的报道显示，NNSA预算的高速增长使得海军无法在造船预算中增加第2艘弗吉尼亚级攻击潜水艇。海军为弹道导弹核潜艇的大量注资也将挤占常规舰艇的造船预算。此外，在整体预算紧缩的大环境下，国家核安全局的延宕与超支问题会显得尤为瞩目。国会对NNSA注资上的担忧或许会影响其未来预算，进而影响美国核弹头现代化的相关工作。

影响因素三：美国民众对核政策的偏好

今时不同往昔，在2016年的大选中，核武器议题是两位总统候选人相当重要的选战战场，而在4年后，由于国际国内环境的深刻变化，及其带来的一系列连锁反应，使得核武器议题在2020美国大选的地位相当边缘化。尽管如此，在美国社会，牵扯到核问题总能激起较大的公众情绪，因而也成为了撬动大选结果的有力杠杆。大部分美国人尽管不是核政策与核技术专家，但公众对核政策存在着明显地好恶。2018年，在特朗普政府发布新版《核态势评估》后，与独立机构合作就美国人对核政策的好恶进行了一次民意调查。需要强调的是，虽然特朗普政府的核政策与奥巴马政府时期存在着不同，但大部分都是美国长期核战略的延续。特朗普政府在许多核武器现代化工作都继承自奥巴马政府时期。因此，民调显示的基本是公众对政策的自然好恶，而非对现任政府的好恶。

民调显示，尽管存在对核政策难以判断和漠不关心的民众，美国公众普遍不支持退出《全面禁止核试验条约》、先发制人进行首次核打击、以及扩大核武器的反击范围。此外，对提供核保护伞，尤其是在欧洲进行核武器前沿部署保有较大的疑虑。特别需要指出的是，公众对奥巴马政府时期开始进行30年的核武库现代化计划持消极态度。考虑到2020年大选以及新冠疫情对美国的影响，这一计划将来前路如何还有待时间验证。

关于2018年《核态势评估》的公众舆论

总体而言，美国人总体上对美国政府的核武器政策支持率较低；美国公众不喜欢在核武器上花费大量纳税人的钱，但认为某些特定核系统有存在的价值。总体来说与男性、共和党、高年龄段相比，女性、民主党和低年龄段的人群对核武器政策支持率更低。对于要争取这部分人选票的拜登竞选团队而言，在核控军控方面采取积极立场是理所当然的。而对于特朗普竞选团队而言，为巩固基本盘，其一直以来坚持的核武器政策基本不会发生太大变化。如果连任，预计特朗普将继续他的核武库现代化之路。尽管预算压力越来越大，但核武库的现代化计划毕竟在国会得到了两党的支持。

影响因素四：拜登对美国核政策的基本态度

乔·拜登于1942年11月20日出生于宾夕法尼州，有历史学与政治学的双学位，1968拿到了法律博士学位。1969年，拜登入选县议会，开始进入政界。1972年，30岁的拜登当选特拉华州参议员，并连任了六届。2008年，参与了民主党党内初选，但未获得提名，但奥巴马此后宣布选择拜登作为竞选伙伴，因而顺理成章成为了副总统。在参议院以及作为奥巴马副手时期，拜登一直以来拥护核武器控制和防扩散政策，支持削减冷战时期遗留下来的核武库，反对野蛮地废除《反弹道导弹条约》《开放天空条约》，同时倡导在世界范围内永久结束爆炸性核试验。拜登为奥巴马做了8年副手，两人在任期内合作比较紧密，互相影响较大。因此拜登在军控与核力量现代化建设方面可能会与“奥巴马主义”有诸多重叠之处。

2008年—2020年，美国两任政府的核政策呈现出一种有张力的继承关系。特朗普政府继承了源自奥巴马时期的核武器30年现代化计划，继承了奥巴马政府最后两年形成的、对待中国的强硬立场。但与此同时，特朗普政府走的还要更远。2018年发布的新版《核态势评估》打破了奥巴马时期“不发展新型核武器”的承诺，强调发展新式核能力尤其是战术核力量；提出针对俄、中、朝、伊的“定制”核威慑战略；扩大了核武器使用范围，降低了使用门槛，强调核武器的灵活性、多样性、适应性；同时强调“美国优先”，消极对待军控条约，数年间接连退出《中导条约》、伊核协议、《开放天空条约》，对待New START条约态度模糊。这些在核政策上的调整不仅在民调上不受欢迎，相当程度上更是破坏了奥巴马-拜登政府8年的政治遗产，因此普遍招致了攻讦。一旦拜登上台，对特朗普政府时期的核政策必然有所调整。

不同性别、党派、年龄段人群对核武器相关议题的支持率

在竞选阶段，虽然拜登在美国核武器政策或战略方面几乎没有发表任何声明，且拒绝通过顾问接受采访，但其对核政策的看法与态度仍可通过其他材料大致勾勒出轮廓。宜居世界理事会曾向各总统候选人征集了其关于核政策的看法，其中乔·拜登对这一问题的回应可作为探视其核政策思路的一个窗口。在这篇简单的问答中，拜登在核武器议题上展现出的形象可被认作是一个尊重专家意见的常识性中间派：他认同New START、伊核协议与《全面禁止核试验条约》的价值，反对低当量核武器，同意对美国“保留首先使用核武器”这一核政策进行审查，赞成对30年核武器现代化预算进行控制，赞同减轻对核武器的依赖。

2017年1月11日，即将卸任的副总统拜登在卡内基国际和平基金会进行了演讲，在讲话中他就核安全给即将入主白宫的特朗普团队提供了一些建议：他强调军备控制条约的重要性，警告不要在核武器上投入大量资金，认为这将损耗美国的“道德领导力”，同时影响常规部队的发展。那时的拜登还认为，条件已足够成熟，美国可以考虑采纳这样的核学说：核武器的惟一目的就是慑止针对美国及其盟友的核打击，而美国常规军力使得美国保留首次使用核武器的权利是无意义的。当然，在4年后的2020年，美国的核政策与态势走向了他所期望的反面。

在2019年6月的一次竞选集会上，拜登就核武器问题发表了看法。拜登表示，美国不再需要更多的核武器，若成为总统将会推动在世界范围内削减核武器的数量，同时推动将“不首先使用核武器”纳入美国核学说。此外，拜登还表达了对特朗普政府破坏现行国际秩序的担忧。

结语

需要指出的是，文章开头查尔斯·A·理查德的言论并非是孤例，与中俄的对抗态势如今可被视作现今民主共和两党的共识。因此，即使拜登上台，同样有着维持核威慑、推进核武现代化的需求。或许拜登政府会进行某些减法操作，砍掉核武器预算中某些“脂肪”部分，但美国核武库的现代化的大体框架与趋势不会发生剧烈改变。与特朗普政府不同的是，相比之下拜登政府或许会更加关注军控与防扩散领域，推动美国回归各项军控核控条约。

此外，拜登曾任参议院外交委员会主席、犯罪与毒品分委员会主席等职位，在国家安全领域具有丰富经验，因此相比特朗普不按常理出牌的风格相比，拜登更具有可预测性，在核政策方面会显得更加持重与审慎，这将极大降低某些随机性事件的发生，降低大国竞争间出现战略误判的风险。