几内亚共和国矿业开发领域——“当地成分”政策的研究及应对策略

（国家电投集团铝电投资有限公司，北京 100000）

采矿业被视为几内亚共和国经济发展和增长的引擎。尽管矿产资源的潜力巨大（该国经常被描述为地质奇迹），然而受矿业影响的人口通常不会从矿业开发产生的收益中享受到利益。几内亚第三共和国总统阿尔法·孔戴教授自2010年政府就位以来，就对该部门进行了重要的结构性改革，以期促进和鼓励外国投资，并通过矿业管理部门的开放性和活力来改善商业环境。2016年起，几内亚矿业部门开始推行“当地成分”，政策以使几内亚企业及国民通过矿业这一支柱产业获得利益。

1 几内亚矿业情况

几内亚共和国的土地及地下拥有重要的矿产资源。铝土矿储量占世界的三分之一以上（400亿吨），且氧化铝平均品位高达40%；拥有世界上最大的未开发铁矿床，铁矿石储量预计为200亿吨，平均品位超过60%，700多吨黄金，钻石储量为3000至4000万克拉，另外还有其他许多矿物质蕴藏，例如锰，锌，钴，镍和铀等。采矿业是几内亚国民经济的重要组成部分，占该国出口总额的97.84%以上，2016年采矿业收入已占国内生产总值的22.71%。形成超过30,000多个直接就业岗位，是几内亚社会经济增长和发展的重要驱动力。尽管统计数据令人鼓舞，但矿业项目中附近的人口受困于采矿活动，无法从其收入中获益。

2 什么是“当地成分”政策

孔戴政府于2016年起，陆续推出各项“当地成分”政策，旨在鼓励或强制使用几内亚的劳动力、商品和服务，包括将技能和/或技术从国际合作伙伴转移到本地供应商或承包商，以提高他们为矿业项目提供商品和服务的能力。

这项政策由几内亚政府与工业经营者、国际金融公司、非洲开发银行和世界银行等伙伴合作制定，应能使采矿项目对国民经济作出强有力的贡献，并加强采矿业和其他部门工人的技能；由于采矿是几内亚国民经济的贡献者，因此“当地成分”有可能成为促进更广泛的社会经济发展的主要催化剂，它的具体内容包括：鼓励当地人口的就业和培训。强化本地中小企业的能力，以便其进入矿业服务市场。支持社区提议的社会基础设施建设等。

3 “当地成分”政策起源

非洲被认为是世界上所有矿物资源最富集的大陆，占世界所有土壤和地下资源储量的55%以上。然而，尽管有这种巨大潜力，非洲大陆的发展和经济增长仍然吃力，非洲国家人民普遍忍受着不稳定和贫穷的痛苦。为此，非洲联盟（AU）国家元首和政府首脑于2009年通过的非洲采矿制度愿景（VRMA）。其主要目标之一，是将采矿区域的社区发展列入其关切的核心,使当地社区群众和企业从矿业开发活动中得到同步发展，这项愿景计划为广大非洲国家，尤其以矿业开发为主要经济支柱的非洲国家广泛认同和采纳。

4 几内亚“当地成分”政策的法律及政策支持

几内亚共和国是一个重要的矿业出口国家，其《采矿法》于2013年修订和完善。《矿业法》第108、109对本地雇佣和培训提出要求，第130条款规定了企业的社会责任及其与矿业社区的关系，明确了“当地发展协议”的要求，159、160、165等条款，则从国家财政收入分配角度，明确了国家税务中用于支持当地发展的比例。几内亚政府于2017年4月通过《国家推广当地成分的政策书》，通过这一政府文件，阐明了对当地成分政策的看法和指导原则，其中包括：为采矿业的商品和服务培育一个本土的、可持续的供应网络。培养更多的几内亚技术工人，使他们具备从事采矿业各种岗位所需的技能。根据市场经济的基本原则，在员工招聘及商品和服务购买方面，提高本国人及本土企业的竞争力和能力。采取明确、非歧视性、透明和现实的措施，加强所有利益相关方之间的信任。确定并实施旨在改善采矿公司和供应商经营环境的改革（在整体经济和产业层面）。

5 几内亚矿业管理及当地成分政策实践情况

《矿业法》及其实施细则的制定，是为了规范和支持矿业治理。但在矿业管理实践中，虽然有符合国际标准的、令人鼓舞条文，但令人遗憾的是，这些条文在执行中步履维艰。

“本地成分”政策的初衷，是使几内亚的本土企业和本国国民最大限度地参与到矿业开发过程之中，并使其利益与矿业公司的利益以及国家利益相协调。然而，几内亚矿业领域的现实情况并不乐观。

一方面，法律政策的落实不到位。管理部门乐于投票通过这类法律，但没有手段和监管机构来支持当地社区进行资源管理；在落实当地社区和矿业公司之间的当地社区发展协定方面，情况就更不乐观了。另一方面，矿区周边社区没有充分学习和了解他们在采矿活动中的权利和义务。他们认为自己是矿业项目所在地的原住民，并且由于居住和守护了该地方多年，当地社区常常倾向于赋予自己全部的所有权，而对采矿业不承担任何义务。最后，也是最普遍最严重的一种情况，是当地精英对法律政策的曲解和滥用。一些地方政府官员和地方议员利用其社会地位，出于个人的目的，侵占本地成分中赋予本地社区及本地企业的权利。应用于地方投资预算的巨额税收，反而沦为特权阶层和地方意见领袖的非法财富，矿业公司的环境社会管理方案、地方发展规划和地方社区发展协议往往被中央和地方精英所曲解和利用，成了谋取私人利益的手段。例如在石料场经营中比如纳入至少1/3本地股份的规定，往往被矿业部门的官员们利用，为自己或亲属牟利；矿石运输比如至少将50%的合同量授予当地公司的规定，往往也只有政府高官所扶持的运输公司才能真正获益。真正矿区范围内，受到采矿活动影响的当地居民和当地中小企业，从“当地成分”政策中获益甚微。

6 中国矿企在几内亚的机遇和挑战

从2000年开始，由于国内资源逐渐枯竭以及东南亚国家的矿石出口限制政策，中国企业对几内亚矿产资源，尤其铝土矿石、铁矿石的兴趣不断增强。这种新形势成为几内亚国民经济的强大刺激因素，也使几内亚从2014年起，逐渐成为中国的铝土矿进口大国之一。而在此之前，几内亚尽管拥有高达400亿吨的铝土矿储量，并且自20世纪70年代起就开始出口铝土矿，却从未在该领域取得如此巨大的进展。在此形势下，中国企业纷纷涌入几内亚，向矿业，尤其是铝土矿领域投入大量资金实施开发活动。

有两个现实情况需要引起中资矿企的注意：首先，在几内亚这样一个古老的世界里，中国企业是新来者；他们还没有充分认识到他们对当地社区的社会责任，即使他们根据矿业基础协定对国家作出承诺，然而非洲的基本国情与中国并不相同，政府及当地社区的关系与中国的情况也不尽相同，中国政府尤其地方政府对外来投资的支持力度以及在当地事务中的协调能力，远非几内亚政府能够比拟。在几内亚铝土矿富集的博凯、博法省多个中资铝土矿项目发生群体阻工、暴力事件后，中央及当地政府的协调能力已充分证实了这一点。其次，中国矿企尽管有合同承诺，但由于疏忽或在经营模式和管理结构上的其他考虑，往往并不尊重或不重视当地成分政策的落实，一些企业往往将当地人的就业或当地中小企业的服务视为负担。然而正是当地社区基本期待的满足，才往往是打开当地开发大门的钥匙，“社会通行证”的概念正是在这一理念下提出的，基于部落形成的地方村落及地方权威，在企业面临外部威胁（包括政府刁难、社会治安、罢工阻工等问题）时，甚至能够对外资企业起到意想不到的保护作用。

7 建议

第一，重视企业本土化工作。企业本土化是中资企业走出去过程中一个老生常谈的话题，在非洲国家越来越重视“本地成分”的背景下，企业本土化不仅是降低企业人工、材料成本的必然选择，也是迎合“本地成分”政策，争取当地政府信任和当地群众支持的有效手段；企业的本土化，不仅要从雇员本土化，材料本土化上着手，更要从企业管理、企业经营上本土化。第二，重视“支持当地社区发展规划”这一重要工具。“支持当地社区发展规划”不仅是几内亚矿业法的硬性要求，也是矿业项目环境社会影响评估的一项重要内容，通过该规划，对项目所在地劳动力、中小企业、社会团体、基础设施需求等方方面面进行详尽了解，并通过与当地社区的长期、反复互动，摸清当地社区的真实需求，并根据双方协商的结果，对当地社区的发展给与企业力所能及的支持，以此获得当地社区各方面的支持，在此过程中建立双方互信。第三，建立合格本地企业名录制度，通过筛选本土优秀企业进入合作伙伴清单，一方面通过本土企业的服务和供货降低项目建设和运营成本，另外一方面，充分发挥本土企业在当地社区关系管理、当地员工管理方面的优势，为矿业投资项目创造良好的当地投资环境，规避社区阻工、当地工人罢工等风险。第四，在落实“本地成分”政策方面，重视与政府机构的合作。支持当地发展毕竟首先是几内亚中央及地方政府的基本职责，“国家地方发展基金（FNDL）”、“地方经济发展基金（FODEL）”的设立，本身就仰仗于矿业公司的经营收入，其具体的分配和使用，也应得到矿业公司的积极参与和监督，在此方面，中资矿企应抛弃“政府事务与己无关”的思想，积极参与几内亚政府部门为此而组织的各类研讨会、介绍会、基金年度开支计划评审会等会议，发挥纳税人的监督作用。第五，在企业与矿业社区的互动中，重视培养当地社区的造血功能。矿业项目即使能够为地方矿业社区创造就业，为当地中小企业提供合同机会，但一个矿业项目的需求毕竟有限，不可能无限制成为当地社区的就业和工作来源。因此，在履行企业社会责任过程中，除捐赠和帮助之外，更应注重引导和培养当地社区自身的造血能力，例如通过扶持当地蔬菜种植群体、畜牧业从业者、赞助中小手工业者、协助年轻人群体创新创业等，使当地社区群众或企业具备独立谋生的能力，进而逐渐摆脱对矿业企业的依赖，减轻企业的社会责任压力。