日本对华ODA的发展与展望

姚茂林

（青岛大学政治与公共管理学院 山东省青岛市 266071）

政府开发援助（Official Development Assista nce，ODA）是指先进工业国的政府或政府机关为了促进发展中国家经济发展，提升社会福祉而对其进行援助或投资的政府行为。日本对华提供政府贷款始于1979年，当时正值中国结束文革开始转变经济发展模式之际，日本资金与技术的引入促进了中国市场经济的发展，并在医疗、基建、城市建设、环境保护等方面发挥了巨大的作用。

日本对华ODA的背景

国际间的政府经济援助活动由来已久，但直到第二次世界大战后才真正发展为具有规范化、制度化的支援体制。二战后美国出于帮助盟国经济复苏以及对抗社会主义主义阵营的需要，向英国、法国等传统盟国以及日本、西德等战败国提供了大量的经济援助。此后逐渐形成了以国际开发协会（IDA）和开发援助委员会（DAC）为中心的政府间经济支援体制，发达国家通过对后进国家进行经济援助，对南北问题起到了缓和作用，并成为协调南北国家关系的重要手段。

20世纪60、70年代，随着中苏关系的恶化与中美关系的发展，日本也随之寻求改善两国关系。中日在1978年签订了《中日和平友好条约》，这使中日关系能够在稳定的安全框架和交往原则下不断发展。中日复交后通过一系列的经济协议为双方经贸关系的发展奠定了基础。在此背景下，日本政府最终在1979年决定开始对中国进行日元贷款援助。

日本政府之所以做出对华援助决策，需要从多方面予以把握。从地缘政治的角度考虑，50年代日本经济高速发展后日美两国在经济方面的摩擦不断加剧，这使日本认识到单方面追随美国政策的弊端以及增大自身外交战略空间的重要性。与苏联的双边关系迫于领土争端而迟迟未能取得突破，从而谋求对华关系改善成为可能。在中美建交后，与中国加深经济联系，通过援助和投资促进中国经济发展符合日本利益。从对外经济战略角度考虑，由于日中双边关系的限制，两国的经济交往水平始终处于较低的层次，双方在贸易往来和经济合作方面还具有巨大的潜力。鉴于我国经济发展水平较低，基础设施发展滞后，对外出口能力和市场购买力有限，因此对华ODA成为释放中国市场潜能、提高日中双方经贸活动数量和质量的重要手段。

日本对华ODA的发展及影响

日本对华ODA的发展

日本对华ODA由一套多层次的援助机制组成，其主要援助方式包括：①有偿资金贷款。有偿资金援助主要目的是帮助发展中国家进行区域开发，为了减少资金的供给条件对开发中地区形成负担，对利息、偿还期限等贷款条件进行优惠。日本对华ODA中有偿资金主要用于我国的基础设施建设，包括主要进出口港口的扩建；北京首都机场、上海浦东机场、各地铁路、电力、通信网等骨干网络建设。②无偿资金援助。该款项是无偿向受援国赠送资金，为发展中国家整备经济社会所需的设施、筹措器材等。无偿资金主要用于受援国的医院建设、供水设施整备、学校建设、促进农业开发的灌溉设施建设等。中日两国利用无偿资金援助建设的主要项目包括：中日友好医院、中日青年交流中心、粮食增产援助等。③技术援助。该项援助方式的主要目的是通过充分利用日本的知识、技术、经验，协助培养担当受援国经济社会开发的人才。日本对华的技术援助涉及多项内容，包括医疗、供水、计算机技术和法律制度等。

冷战结束前日本对中国分发了两批次的日元贷款。第一批次从1979年至1983年日方对华提供了总计3309亿的日元贷款，初期投资的主要方向集中在铁道、海港、发电站建设等领域，其中秦皇岛港、石臼所港的铁路和海港建设占据了全部贷款金额的60%左右。其主要目的是扩充从山西到沿海的煤矿运输通道，提高中国的煤矿出口能力，实现日本从中国大规模的能源进口。

1984年至1989年日方提供了4700亿的第二批次日元贷款，总贷款金额的70%用于港口、铁路和发电站的建设。后又由于日元走强、原材料价格回落等因素，日本增加了北京地下铁建设、4都市上水道整备计划、输出基地开发计划等九项贷款项目。在此期间医疗、教育、文化、农林等领域是日本对华ODA的主要投资方向。

第三批日元贷款在1990-1995年实施，与80年代单纯将主要投资方向集中于运输、通信、电力等领域不同，90年代伴随着中国经济的快速发展，环境污染、城乡差距扩大等问题成为中国社会关注的焦点。因此该阶段的经济援助增加了主要都市上下水道建设、海南岛开发、上海浦东空港建设、内陆化肥厂建设等项目。受援项目区域从沿海到内陆发展，投资领域扩大到农业发展、污染防治、植树造林、公共交通建设等。

1996-2000年第四次对华贷款援助经中日双方协商决定采取前三年和后两年实施的方式。两次贷款金额分别为5800亿日元及3900亿元，其主要援助项目集中在基础设施建设、污染治理、农林发展、环境保护等领域。

进入21世纪后日本对华援助发生重要变化。2000年成为日本对华贷款数额最高的一年，在此之后日元贷款数额逐年减少，直到2008年日本完全停止对华新增贷款。2008年之后的日本对华ODA仅仅保留了少量的无偿援助和技术援助部分，技术援助的项目对象集中在环境保护、灾害防护、食品安全等领域。无偿资金援助以人才培养和利民工程为主。2011年后围绕钓鱼岛的主权争议使中日关系降到冰点，日方借此大幅减少对华无偿资金援助和技术援助，至2016年仅为0.98亿和6.03亿日元。

自80年代开始日本对华ODA之所以能够取得瞩目的成效，与中日两国的实施方案和密切合作密不可分。首先，日元贷款的交付方式并非直接将款项交予借贷方，而是依据援助项目的进展情况进行设备和资金的交付，如果借贷方项目进展缓慢或施工能力不足，则协议中的后续款项可能会延迟支付。这样的资金管理方式能够对资金使用方形成有效的监督，减少资金浪费，提高施工效率。其次，日本对华ODA的有偿资金贷款属于政府贷款，具有利率低、偿还时期长的特点，相比其他国家相比具有显著优势。此外，中国的积极合作也使对华ODA涉及的援助项目能够得到高效率的发展。ODA的援助项目同时还被纳入到中国的国民经济五年计划中，这提高了ODA援助项目在中央和地方经济发展中的优先性，保障了项目实施的约束力和效率性。由于中日的高度重视和积极配合，从项目的立项到实施都经过严密的部署和质量控制，因此中国能够高效地发挥日本对华ODA的效益。

日本对华ODA的发展过程并非始终一帆风顺，在上世纪90年代和21世纪后都曾经历过较大的政策变动。自1979年开始对华进行经济援助后，日本长期秉持着“开发援助”的理念，其核心逻辑是：通过对中国的改革开放和现代化进行援助，促进中国经济发展，推动中日政治关系的改善。进入90年代后由于国内外形势的变化和对外战略的调整，日本开始对其ODA政策进行调整，开始将“援助四原则”引入其ODA体系中，即对受援国进行ODA援助时需要考虑该国的军事状况、武器制造与出口、人权状况和民主化状况等。日本将政治条件纳入对华ODA中，通过将中国的核能开发、军事开支、人权状况等因素纳入决策过程，利用制裁的形式对中国进行打压。日本在《对华经济合作对话》中明确表明，将利用多种方式使中国关注人权、国防支出等问题。2003年，日本通过新的《ODA大纲》，明确提出维护日本国的国家利益与安全繁荣为对外ODA的主要目的，日本在其中再次明确了“ODA四原则”，这使ODA的政治色彩愈渐浓厚。审视日本调整对华ODA政策的主要原因，可从几方面加以考虑。首先，冷战结束后日本面临的国际环境产生重大改变，日本需要重新审视对华外交政策。美国将亚太战略的重心向日本倾斜，日美关系得到巩固。由于中国经济军事实力的上升和日中两国的综合实力对比的变化，中日关系在战略定位和政策层次上面临调整。再加上中国军事经济实力的不断上升，日本国内对中国的警戒心理不断增强。二战后日本政治环境始终向着保守化的方向发展，冷战后保守主义思潮在政界发挥着巨大的影响，随着中国综合国力和国际地位的提高，右翼保守分子开始不断呼吁减少甚至停止对华援助。其次，从经济角度考虑，伴随着 90年代泡沫经济的崩溃，日本陷入资产负债表衰退之中。虽然政府提出了一系列的的经济刺激计划，但收效甚微。当时日本出现经济增长率持续下降、失业率增加、金融机构坏账丛生等问题。巨额的对外援助对日本财政造成沉重的负担。基于以上因素，日本政府不得不重新审视对华ODA的援助方式、规模，并对其援助方针进行大幅度修改。

日本对华ODA对中国的影响

尽管日本对华ODA在数十年的发展过程中因为中日双边关系的变化而产生过波折，但该项政策仍然是80年代以来日中双方一项重要的外交成功事例，并且成为中日关系的重要组成部分。根据统计，截至2016年，日本对华ODA有偿资金援助总计达3兆3165亿日元，无偿资金援助总计1570.50亿日元，技术协力总计1840亿日元，派遣日方专家总计9341人，接收中国研修员36960人。日本对华ODA对中国所产生的影响和作用主要有：日本对华ODA促进了中国改革开放的顺利开展，日元贷款为改革开放初期引进国外资本起到了积极作用。日本贷款数额长期占据对华援助国家的第一位，其累计贷款额占据外国政府对华援助总额的60%以上。日本对华ODA有效地帮助中国改善了基础设施建设，为中国的经济增长奠定了良好基础。港口、铁道、高速公路、空港、水电站等主要基础设施建设在日本对华ODA的有偿资金援助项目占据了很大的比例。首都国际机场、上海浦东机场的修建均有日本援助资金的参与，根据日本外务省在2000年的调查，两机场在年旅客吞吐量上与原机场比较均得到明显提升。日本对华ODA在农业开发、环境保护、医疗卫生、人才培养等方面发挥了积极作用，为我国实现现代化的目标做出了重要贡献。日本对中国在环境保护、基础教育、医疗等方面的援助主要以无偿资金援助和技术援助的方式进行。中日友好医院项目最初的建设费、医疗器械费用、各类药品费等全部费用均由日本无偿提供。日本在各地援建的再就业中心、希望小学等为消除贫困做出了重要贡献。九十年代末期以来日本通过设施建设和环境对策支援加大了对华环保领域的援助，通过将大量资金和技术投入到水资源循环利用、生态环境保护、环境污染应对等方面，对中国加强环境保护产生了积极的影响。其次，对于日本而言，对华ODA使日本获得了许多经济利益。充足的日元贷款资金使中国有能力进口更多的日本商品，在加强双方经贸联系的同时推动两国贸易水平的不断提升。日本对华ODA使中日双方成为彼此不可或缺的贸易伙伴，两国的贸易总额从1979年的66.54美元上升到2007年的2367.04亿美元。多年来，日本通过多层次的ODA体系，在促进中国经济发展的同时，仍然利用大量资金帮助内陆落后地区推行基础教育建设、推广先进的农业技术、提高医疗水平，在消除贫困改善环境的同时，也使中日人民建立起了相互理解、相互信任的关系，为中日推进双边关系发挥了积极的作用。

“后ODA时代”中日经济合作的展望

自2008年全面结束对华新增日元贷款以来，日本对华ODA的无偿资金援助和技术援助的规模逐年下降，近些年来主要的援助方向集中在越境公害对策、感染症对策方面。中日开始转变合作模式，从单方面援助走向“合作共赢”“双向发展”。2009年东盟10国与中日韩（10+3）就亚洲区域外汇储备库达成共识，并启动多变货币交换机制。此外，中日双方还借助中日韩领导人会议、东盟领导人峰会等多边机制在能源合作、经济合作等方面开展一系列对话。随着中日关系的回暖，两国不断扩展在经济领域的合作范围，双方在环境保护、污染治理、第三方市场合作等诸多方面存在广阔的合作空间。尤其是日本对中国“一带一路”战略态度从消极走向积极，日本国内对“一带一路”的关注度也逐渐升高。2015年中日双方在两国财长对话中就亚洲基础设施建设交换了意见并达成了高度共识，两国同意在符合双方利益诉求的基础上利用金融机构的方式，切实推进亚洲基础设施建设发展。这说明日本已经开始重新审视“一带一路”战略和本国参与的可行性。2017年起，日本一系列的表态传达出愿意积极参与“一带一路”建设并与中国深入开展合作的意愿。2017年5月，自民党干事长二阶俊博在参与“一带一路”峰会上表示越来越多的日本人对两国关系的良好发展保持信心，并希望在“一带一路”上加强合作。安倍首相在数次会议的演讲中也表示考虑在“一带一路”战略中与中国开展合作。日本商业界对“一带一路”战略的一致保持着理性、谨慎的态度，虽然日本企业有意愿扩展海外市场，但由于中国在高铁、电子信息等领域与日本存在产业竞争，日方部分企业担心会损害自身的利益，目前的日本经济界更倾向于以更加平等的姿态参与到“一带一路”的经济合作。

中日双方加强政治互信，改善两国关系符合双方利益。随着日本对华ODA走向结局，“一带一路”战略为中日实现经济合作提供了新的平台。两者若能解决分歧，实现深度互信，通过充分发挥各自的经济优势，在促进双方经济发展的同时，也能够为区域带来稳定与繁荣。2018年李克强总理访日与安倍总理访华意味着中日关系进入到良好的发展阶段，高层互访与民间交流活动的恢复为实现经济合作奠定了基础。

中日两国虽然在区域安全、产业竞争、意识形态等方面存在众多的分歧与误解，但这并不表示中日两国就无法协调竞争与合作的关系。通过对话协调矛盾，改变对彼此的认知，切实地加强双方在政治、经济、文化等方面的交流，有利于改善双边关系，凝聚合作共识。通过建构多层次的合作机制，利用“一带一路”开创的发展平台，走出一条互利共赢、合作紧密的发展之道。只有如此才能延续日本对华ODA过程中两国发展出的合作意识和友好态度，为区域与世界的发展与稳定提供良好的助力。

注释

[1]邓念武．日本对华官方发展援助及其变化[D]硕士论文，武汉大学国际关系系，2005年5月，第1页。

[2]金熙德．日本对华ODA的成效及其转折[J]日本学刊，1999年2月，第8-22页。

[3]熊熙．冷战后日本对华援助研究[D]硕士论文，黑龙江大学马克思主义学院，2018年5月，第17页。

[4]常思纯．日本对华官方开发援助40年回顾与展望[J]东北亚学刊，2018年第4期，第14-24页。

[5]金熙德．日本对华ODA的成效及其转折[J]日本学刊，，1999年2月，第8-22页。

[6]熊熙．冷战后日本对华援助研究[D]硕士论文，黑龙江大学马克思主义学院，2018年5月，第17页。

[7]李红．冷战后日本对华ODA的调整及对中日关系的影响[D]硕士论文，中国人民大学国际关系学院，2005年9月，第27页。

[8]岡田実，中国におけるODA 研究から見るODA観と日中関係2003年10月，p．5。

[9]『日本の国際協力（2016年 版 開 発 協 力 白 書）』、日本外務省ホ ームページ、2017年3月，https：//www．mofa．go．jp/mofaj/files/000336398．pdf

[10]日本の対中国ODA概要 国際協力機構(J IC A)東·中央アジア部 https：//www．jica．go．jp/china/off ice/others/pr/ku57pq0000226edm-att/Japans_ODA_to_China．pdf

[11]「日本の貿易、投資統計」、JETROホームページ 、2017年12月11日。https：//www．jetro．go．jp/world/japan/stats/fdi．html