关于新时期地勘单位改革发展思考

查斌

（新疆维吾尔自治区地质矿产勘查开发局第二地质大队 喀什 844002）

1 序言

十八大以来，涉及到地勘行业的国家系列政策措施相继推出，中央财政资金已经明确退出矿产勘查领域，公益性地质工作将按照政府购买服务的方式确定承担主体；国务院要求将事业单位所属企业国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，事业单位不得利用财政资金对外投资等等[1]。

现阶段，一些地勘单位已重新步入了新的发展困境，地勘行业生产结构不合理、产能过剩，同时受生态环境保护工作的影响，地质勘查项目也出现了断崖式锐减，使得当前地勘行业整体面临巨大转变[2]。

随着全球经济整体增速放缓，有效需求不足，大宗商品价格持续下降等因素影响，我国非油气地质勘查投入持续走低，地质勘查市场投入明显减少，尤其是社会投资大幅下降，企业投入持续低迷。2018年我国地质勘查投入延续了近年来的下行趋势。全国地质勘查投入资金173.72 亿元，同比减少12.4%。其中：中央财政投入58.30亿元，同比减少0.6%；地方财政投入53.77 亿元，同比减少20.3%；社会资金61.65亿元，同比减少14.7%。2019年上半年，全国非油气地质勘查投入同比减少4.5%，预期2019年全年将继续保持降低趋势。传统的以找矿为主的地质勘查投入持续下滑的同时，服务支撑生态文明建设的地质勘查投入不断上升。2018年上半年，水文地质、环境地质与地质灾害调查13.65 亿元，同比增加3.3%。矿产勘查投入占比逐年下降，从2012 年的81.2%下降至2018年上半年的49.5%，自2006年以来这一比例首次低于50%。水文地质、环境地质和地质灾害调查投入占比持续上升，从2006年的3.0%上升到2018年上半年的18.3%。今后地质工作将从以服务矿产资源管理为主，向服务包括矿产资源在内的自然资源管理转变。服务自然资源管理、生态保护修复、新型城镇化建设、城市地质、农业地质、生态地质、旅游地质等新兴的地质勘查工作将持续拓展与壮大。

2 地勘单位改革现状

纵观几十年的地勘单位改革转型，地质工作实现了从高度的指令性计划向计划与市场并行的转变，管理体制实现了从国有地勘单位全部由中央的垂直管理到中央与地方分别管理转变，经费来源实现了从完全财政供养向差额拨款、市场增收并行转变。这一时期，由于地勘单位自身不适应、市场不发育等原因导致了上世纪后期生存发展的困境。改革发展到现在，逐步走出了一条“戴事业帽子，走企业路子”的模式[3]。但随着2011 年中央下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，2016 年印发《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》后，地勘单位改革步入深水区，事企分离已成大势所趋，特别是党的十九大对事业单位改革提出了新的明确要求，地勘单位的改革势在必行。

从目前全国地勘单位的改革进展看，中央一级有部属公益性队伍中国地质调查局、原武警黄金部队，有隶属国务院国资委直接管理的中国煤炭地质总局、中国冶金地质总局，以及隶属于矿业、有色、核工业、建材等行业央企的地勘单位或地勘企业；地方管理的地勘单位也分属不同系统、不同行业，改革进度不一、方式多样、且没有完全到位，具体有以下几种模式：

一是按一类事业单位管理，重新核定事业编制，所办企业逐步脱钩。主要承担财政投资的基础性、公益性地质工作。广东、湖北、宁夏和海南等省将原地勘局更名为地质局，湖南省将四个局级地勘单位（地矿、核工业、有色、煤田）合并成立湖南省地质院；湖北地质局将该局处于相关市州的十个地质队加挂湖北省地质环境监测保护站，工作职责由主要从事地质找矿转向资源保障与环境保护并重；广东省地质局将所属的10 个地勘单位加挂了“广东省地质灾害应急抢险技术中心”。

二是基本保留原地勘队伍建制，并在原地勘单位和所办企业基础上组建企业集团，“事企混合”运行，既承担财政投资的公益性、基础性地质项目，又承担社会投资的商业性地质工作任务，企业集团也同时开展正常的生产经营活动。如云南地矿局、内蒙古地矿局、山东地矿局、广西地矿局、华东有色地勘局等；云南省地矿局2003年进行管理体制改革，将专业技术及生产经营划归新组建的集团公司，原局属地勘单位主要职能仅是管理职工身份、服务离退休职工、基地管理。内蒙古地矿集团与地矿局实行“一套人马，两块牌子”。

三是有些省区把原有地勘单位以局为单元整体改制为企业集团，最具代表的是辽宁和陕西两省，所不同的是陕西将地矿、有色、煤田、核工业四个局分别改制成四个企业集团，新组建陕西省地质调查院；辽宁是将地矿有色、核工业、煤田、冶金、化工五局一院合并成一个企业集团。

另外，在省属范围内将地方管理的不同行业、不同系统的地勘单位进行合并重组的主要有湖南和辽宁两省。

3 当前地勘单位改革发展中的问题、矛盾、困境及障碍

3.1 队伍庞大、专业雷同、产能过剩

多年来，全国国有地勘“百局千队”的队伍格局和近50万在职职工规模没有大的改观，2015年全国具有地质勘查资质的事业性质单位1117家，目前“一省数局”、“一城多队”情况依然普遍存在[4]。国有地勘单位职能相近、发展方式相似、产业结构雷同、产能过剩。

3.2 地质勘查投入持续下滑、生态保护力度加大

以2012年为拐点，地质勘查进入调整下行阶段，勘查投入逐年下滑，2018 年上半年地质勘查投入与2012 上半年峰值相比下降了65.6%。随着生态文明建设不断推进，国家先后出台一系列环境保护政策法规。2017 年，国家先后发布《全国国土规划纲要（2016-2030年）》、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》等文件。政策总趋势是加大国土空间生态保护力度，提高国土空间开发准入门槛。从已划定的生态保护红线看，其面积约占国土面积的1/4，截止2018 年5 月国家级自然保护区总数达到474个。新疆、甘肃、湖南等省份推动自然保护区内矿业权清退工作，目前已完成部分探矿权、采矿权的退出与注销。许多设立在各类自然保护区的矿业权甚至基础性地质工作都要依法退出，有些重要的成矿区带或有前景的找矿靶区与保护区重叠，导致老的矿业权要退出，新的矿业权无法设立，从而使地质找矿工作的空间明显缩小。与此同时，大地质拓展工作由于市场容量小、技术新、专业性强，使绝大多数地勘单位短期内无法在新的服务领域取得重大突破。

3.3 公益性职能弱化

就地勘行业现状来看，公益性地勘单位欠缺公益属性，经营性地勘单位核心竞争力不足。属地化改革以后，许多地勘单位主动承担的抗旱打井、地灾治理、城市地质、农业地质、旅游地质等工作，多限于以承担项目形式，并不是履行地方政府的公益职能，无法获得各级地方政府认可的服务地方社会公益性工作职能。

3.4 地勘行业的产业困境

地质勘查业属于专业技术服务业，归属第三产业。计划经济时期，由于国家对矿产品的巨大需求，对地质找矿投入很大，经费保障程度高，地勘单位主要任务是找矿，找到矿后上报国家，再由有色等行业去开采，当时的地勘行业可以独立发展。长期以来，整个行业高度依赖政府投入，直到上世纪后期，地勘行业的事业经费实行差额拨付，加上国家对地质行业投入大幅减少，地勘单位为了生存发展多数要依赖于划分为第二产业的矿业开发或其它经营业务。特别是对探矿权一律实行招拍挂制度以来，地勘单位更是因“探者无其权”而沦为“打工者”。属地化后“厅局分家”，地勘单位没有任何行政事业类行业收费项目，更没有类似于石油、交通、供水供电等行业的“垄断”收入。因此，地勘行业难以实现自我发展。

3.5 体制机制及管理模式方面

自2001年起国家要求事业单位实行收支两条线管理，任何经费收支都要纳入财政预算和计划，层层审批，这种按部就班的程式性管理难免造成效率低下，同时，2019 年地勘单位也已实施新的《政府会计制度》。地质勘查是一项带有生产性质的调查研究工作，需要在实践过程中，通过不断地综合研究、分析测试获得新的认识来指导下一阶段工作。地质勘查工作具有很强的探索性和不确定性，且野外作业多、流动性大，如果严格按照事业单位程式性的管理，限制了在实际地质工作中对设计的变更和方案的调整，必将影响地质找矿工作效果。

3.6 地勘单位自身改革发展动力不足

地勘单位改革30多年来，特别是属地化管理后，地勘单位仍然存在着基础薄弱、历史包袱重、离退休人员多、社会地位不高、人才青黄不接等诸多问题和困难，地勘单位已逐渐边缘化。地勘单位面临的问题和困难，单靠其自身是不能解决的，如果没有政府的主导和政策的强力支持，地勘单位的改革与发展必将举步维艰。

3.7 事企混行的管理模式存在政策风险

党的十八大以来，中央提出“四个全面”战略布局，并制定出台了一系列政策法规与举措，特别是在全面依法治国、全面从严治党方面提出了更为严格的要求，而地勘单位长期以来形成的一些传统认识、习惯做法已经涉及违反现行规定并触及政策红线。近年来的国家审计、巡视或督查中，地勘单位在财政预算、国有资产管理、财务管理、投融资、编制管理、组织人事、收入分配等方面暴露出的诸多问题，已经触及政治风险、经济风险和法律风险[5]。

归结起来，这些问题和困难，既事关地勘体制改革，也关乎地质事业发展，实际上就是要解决好体制转型和发展转型的问题。体制转型是基础和保障，发展转型是目标和路径。要以体制转型带动发展转型，因为体制不顺带来的束缚和制约是全面而根本性的。体制转型做不好，发展转型就难以实现。发展转型做不好，地勘单位和地质事业就难以健康协调持续发展。

3.8 改革初期存在的制度冲突及其它深层次矛盾

有些地方为了支持地勘单位改革，都设定了一定年限的过渡期，保证原来事业经费的正常拨付，但在制定政策时需要明确原有对于事业编制单位的地勘事业经费是否可以拨付到地勘企业；依附于原事业单位的各种资质、矿权、贷款、担保如何平稳划转到地勘企业；拥有事业身份的核心技术与管理人员是否可以保留事业身份在企业工作以及这类人员流动、医保社保、职称晋升、档案工资调整等问题。

4 地勘单位改革的思考和建议

4.1 理顺管理体制

4.1.1 坚持事企分离

按照中央要求，持续深入推进事企分离，主动进行队伍的整合重组，优化布局。要实现真正意义上的事企分开，做到人员分开、资产分开、业务分开、收入分开、费用分开、账务分开、制度分开、机构分开等[6]。充分考虑从地勘事业单位剥离出的地勘企业稳步发展，稳妥地处理好涉及干部职工身份转换，养老、医保、退休保障、以及国有资产划转等“人、财、物”众多实际问题。合理划分改革后的地勘事业单位和地勘企业承担的职能和定位，避免二者出现新的竞争。

4.1.2 建立中央和地方地质调查工作分工协作机制

应尽快建立中央和地方地质调查工作分工协作机制。原财政部下拨的地质矿产调查专项取消之后，转变为自然资源部中国地质调查局部门预算项目，从项目运行机制上，直接断绝了地方管理的地勘单位参与国家地质矿产调查专项的资格。从国家资源战略角度考虑，应设立国家层面的基础性、公益性地质勘查专项资金，结合各省、各地区矿产资源分布差异，建立中央和地方分工协作的地质勘查机制。

4.1.3 统筹考虑各行业、各系统地勘单位的改革

各省（区、市）要统筹考虑将所属各系统、各行业地勘队伍进行系统化全面改革，根据实际情况组建起一支公益一类事业性质、规模适度、技术先进、装备精良、由省级自然资源部门归口管理的公益性地质调查队伍。组建方式可以根据各地实际作出不同选择；有多个地勘局的省区，可以在现有地勘单位体制框架的基础上整合重组，把几个地勘局合并重组为一个局，组建公益性队伍时所办企业要与地勘单位脱钩，人员编制可以根据地质工作需要适度压缩、重新核定。

4.2 转变思想观念

地勘单位也需要解放思想、转变观念，以全新的视角去看待转型、以全新的思维去谋划转型，全面融入所在区域的经济社会发展整体战略，全方位服务政府运行目标。

一是要牢固树立需求导向的观念。政策导向、国家需要、市场需求是地质工作的风向标，要克服墨守成规、固步自封的思想，从“我能干什么就去干什么”向“国家需要什么、市场需要什么我就干什么”转变。

二是要主动实现从传统地质工作思想向以服务自然资源管理的全领域、全过程的理念转变。地质学不仅仅是服务找矿、找水的科学，更应该全面聚焦“保障矿产资源安全、支撑生态文明建设、服务自然资源管理”。从这个意义上讲，地质工作的服务领域是非常宽泛的。因此，地质工作要从狭义、单纯地服务于资源利用向服务资源、国土、环境、生态等自然资源和生态空间的开发保护转变。许多领域可能是我们过去从未涉足或不熟悉的，这就需要主动作为、开拓进取。

三是要坚定发展转型的信心，地勘单位发展转型面临许多困难和挑战，必须要有战胜困难的信心。

4.3 加快结构调整

一是要根据国家政策导向和市场需求找准目标定位。服务生态文明建设，地质工作要积极参与生态环境调查与生态修复，积极探索和全面实施绿色勘查；要向页岩气、煤层气、浅层地温能、地热等清洁能源勘查领域拓展[7]，加快调整勘查工作布局。服务产业结构调整，地质工作要加强国家紧缺和急需矿种勘查，全面推进锂、铌、钽、石墨等战略新兴产业所需矿产资源勘查[8]。服务防震减灾，地质工作要发挥地质灾害调查评价和综合防治方面的专业优势，继续加强地质环境保护的技术支撑。服务新型城镇化，需要加强城市地质工作，精准对接在城市规划建设管理方面对地质工作的需求，不断拓展工作空间，为城市可持续发展提供地质技术信息支撑。服务国土综合整治，需要发挥规划编制、工程测绘、地籍调查等方面的技术优势，积极参与耕地质量调查评价、土壤污染防治、土地确权调查、易地扶贫搬迁、基本农田建设、土壤剥离、土地整治、土地复垦等工作。服务环境污染防治，需要我们在土壤质量调查、地下水监测、环境影响评价和资源环境承载力评估等方面有所作为。服务乡村振兴战略[9]，需要地质工作在打井找水、发展乡村地质旅游、环境治理等方面发挥作用。

二是要根据自身特点和优势找准目标定位。结构调整不是要完全放弃老本行和弱化地质工作，而是要在优化结构的基础上使地质工作得到新的加强。地勘单位是地质工作的主体，地质工作是地勘单位的立局（院、队）之本、优势所在、发展之基，离开了地质工作，地勘单位就失去了优势。发展转型不应成为彻底转行，而是在已有技术、专业门类、人才优势基础上的新拓展。因此，必须紧密结合地勘单位实际，发挥优势，扬长避短，切不可舍本逐末、以短击长。

三是要顺应自然资源管理体制改革新形势找准目标定位。地勘单位要面向自然资源的各个领域。譬如，过去的土地规划、城乡规划、水资源利用规划、生态建设规划等，似乎与地质工作没有直接关系，今后自然资源实行统一管理，需要编制国土空间利用规划，就离不开地质工作的基础性支撑作用。总而言之，地质工作的结构调整势在必行，地勘单位必须顺应大势、找准定位、做出选择。

4.4 积极争取政策支持

地勘单位改革涉及面广、情况复杂，需要强有力的组织领导和政策支持，这是改革能否稳步推进、取得成功的关键[3]。省级政府及行业管理部门要充分考虑地方经济社会发展对地质工作的需求，研究提出新形势下省（区、市）地勘单位改革发展指导意见，明确区域内地质工作需求、地勘行业规模、地勘队伍布局、财政资金投入等。

一是要坚持以人为本的理念。改革过程中要切实维护好地质职工的切身利益，解决好地质职工的合理诉求和后顾之忧。要借鉴成功经验，让地质职工在改革中当前利益不受损、长远利益有期待。一要给予职工进入事业单位或企业一定的自主选择权，不能搞强行分配和一刀切。二要争取提前退休政策，让年龄偏大的职工可以选择退休，这样既能满足职工诉求，也能解决压缩事业编制的难题。三要对进入企业的职工，要解决好养老保险等缴费年限延续认定问题，解除职工后顾之忧。

二是要确保公益性地勘单位事业经费足额到位[10]。长期来看，地方政府对改革后的公益类地勘队伍规模需求是很有限的，划分为公益一类的地勘单位只能是少数，公益二类地勘单位是一种过渡体制，大部分单位仍然要改制为企业；因此，对改革后的公益一类地勘单位，还应赋予在矿产资源安全、支撑生态文明建设、服务自然资源管理、服务防灾减灾、服务国土综合整治、服务环境污染防治等方面新的事业职能，不再参与和承担财政投资以外的地质工作和其它生产经营活动，持有的各类矿业权也应划转到地勘企业，同时，各级财政要保证地勘事业单位运行的基本经费和工作经费，使其能专心致志地从事公益性地质工作。

三是给予地勘企业政策支持。由于历史原因和地质工作的特殊性，地勘企业在脱离地勘单位后仍然会存在许多自身难以克服的困难，需要“扶上马送一程”[11]，要制定支持政策，使其发展得更快更稳，如增加资本金注入、配置优质经营性资产及优质矿业权等。另外，地勘企业自身也要增强市场竞争能力、积极获取优质的矿产资源，优化产业布局、延伸产业链、培育自己的支柱产业、提升核心竞争力和品牌优势，建立健全现代企业制度。

四是合理划分改革后地勘事业单位和地勘企业承担的其它职能。如地勘单位基地管理、退休职工管理服务。

五是设定改革过渡期。为了使改革平稳有序推进，可以设定一定期限的改革过渡期，帮助地勘企业解决一些特殊困难和发展中的突出问题。

4.5 做大做强地勘企业

现有条件下，从原地勘单位分离出来的地勘企业绝大部分仍然以矿业开发作为核心产业，传统的地质工作服务于矿业开发这一主业，因此，增强地勘企业获取优质矿产资源的能力尤其重要，也是地勘企业能否持续健康发展的关键，地勘企业应积极寻找优质资源，放眼国内、国际进行全球布局，尤其要重点寻找和布局信息技术、新能源、新材料等产业的新兴矿产。同时，地勘企业应积极寻求和加强与国内外大型矿业集团的合作，提升地勘企业在技术、管理、运营等方面的能力，建立健全现代企业管理制度；密切关注新兴技术、新兴产业的发展，优化产业布局，采用最先进的技术和装备，追求环保、高效、高质量的发展；积极延伸地勘企业产业链，形成从资源获取、勘查、开采、冶炼、深加工、流通、运营、贸易、金融等全产业链布局。尤其是要加强自身的技术革新能力，在设计、勘探、施工、矿冶科技、加工等领域要具有品牌优势和技术优势。