生态产品供应视角下企业造林绿化激励机制的优化路径

刘海霞

（山东建筑大学 马克思主义学院，山东 济南 250101）

生态产品的供应问题，既是目前学术界极为关注的重大理论问题，也是当前我国生态文明建设面临的关键实践问题。习近平指出，我国生态文明建设“已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期”[1]。在当前生态文明建设的攻坚时期，造林绿化对于生态产品的供应具有不可替代的独特地位和作用。企业作为我国造林绿化的重要社会力量，可以在生态产品的供应中发挥重要作用。本文拟从生态产品供应的视角，对企业参与造林绿化的激励机制进行考察和展望。

一、生态产品及其供应机制的“双重失灵”

关于什么是“生态产品”，当前学术讨论中首先能达成共识的是，生态产品是一种“公共产品”，因而有些学者也将生态产品称之为“生态公共产品”“生态型公共产品”或“生态环境公共产品”等。关于生态产品的含义，按照其内涵所指由小到大排列，大致有四层含义，第一种观点是将其界定为一种自然要素及其所提供的有利于人类生存的价值，这一界定在国内以《全国主体功能区规划》的界定为最权威，认为生态产品是清新空气、清洁水源、宜人气候等自然要素[2]。在国际语境中，则将生态产品等同于生态系统服务，即由天然的自然资源产生的有利于人类生存和健康的各种无形的生态价值。第二种观点认为生态产品除上述内容之外，还包括农林产品供给，即人类与自然共同生产的产品[3]。第三种观点认为生态产品除了自然层面的所指之外，还包括社会物质层面的含义，如基本的污水处理、垃圾回收、污染处理设施等[4]。第四种观点是进一步超越物质层面的生态产品界定，将其扩大到精神文化层面，认为生态环境类制度文件也属于生态产品[4]。

在上述四种关于生态产品表述的语境中，其内涵所指范围从自然要素到农林产品，再到污废处理设施和生态环境制度，其跨度之大足以可能影响到生态产品相关研究讨论的有效性，因而孙庆刚等人建议，在生态产品的内涵界定方面，应与国务院“关于印发全国主体功能区规划的通知”和十八大所讲的生态产品的内涵一致，以保持研究语境的相同性和讨论的有效性[5]。本研究赞同孙庆刚等人的建议，对生态产品内涵的界定取其狭义所指，即与上述第一种观点保持一致，将生态产品界定为“清新空气、清洁水源、宜人气候等自然要素”。在此基础上，本研究认为：上述第二种观点和第三种观点中的农林产品和污废处理设施等都是生态产品供应的直接源泉，所不同的是，农林产品属于生态产品的自然源泉，是实现森林、植被等“从少到多”的增加过程；而污废处理设施属于生态产品的社会源泉，是促使污染物“从多到少”的减少过程；而第四种观点中所指的人类为增强生态产品供应能力而创制的各种制度，这里认为它们是为生态产品生产提供的社会保障，倾向于将其划归生态产品供应的社会机制范畴。

在生态产品的供应主体方面，自然界是生态产品最杰出的供应者，其供应能力远在人类能力之上，我们必须充分认识到自然界的强大力量，踏踏实实做好自然生态系统的长期保护和修复。当前我们面临的严峻形势是：我国提供生态产品的能力在减弱，而人们对生态产品的需求却在不断增强[2]。这一矛盾的尖锐性客观上呼唤我们进行主动的生态建设，即在“自然力无法实现生态退化和环境破坏的修复情况下，借助积极的人为参与和调控来恢复和重建被人类活动干扰和破坏的生态系统”[6]，因而这里所讨论的生态产品的供应主体是从事生态建设的人类。从积极主动的生态建设角度来看，人类能够增强生态产品供应的途径在于增加森林、草原、植被等林草产品的产量和规模，这些林草类产品在其生产过程中和形成规模后可以有效提供“清新空气、清洁水源、宜人气候”等生态产品，显著增强生态产品的供应能力。

在生态产品供应的社会机制方面，由于生态产品的“非排他性”和“环境正外部性”特征，使得生态产品的价值无法有效通过市场价格机制反映出来，导致企业缺乏生产这类产品的积极性，使得这类产品很难从市场环境中被有效提供，因而会出现所谓的“市场失灵”[4，7]。与此同时，政府在生态产品供应方面的地位和作用不断增强，但由于生态产品供应任务的艰巨性和复杂性，使得政府部门在提供生态产品时也有可能产生供应不足的问题，又出现所谓的“政府失灵”[6，8-9]。政府和市场的“双重失灵”，导致生态产品的供应出现不足，影响生态产品供应的数量和质量。在这种“双重失灵”的语境下，不断完善生态产品供应的激励机制，尤其是创设机制激发企业在生态产品供应中的积极性和主动性，是提高我国生态产品供应能力的关键所在。

二、企业参与造林绿化对增加生态产品供应的重要意义

新中国成立以来，我国各级政府部门在造林绿化方面付出了巨大努力，取得了重大成就。但由于造林绿化是一项典型的长周期种植业，需要巨大的人力、物力和社会动员力，仅凭政府部门单一主体的力量尚显不足。基于这一现实状况，党的十九届四中全会指出要开展大规模国土绿化行动，2019年最新修订的《中华人民共和国森林法》也规定：“各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民造林绿化”[10]。近几十年来，我国各地均有企业参与造林绿化的相关案例，如内蒙古亿利集团、内蒙古盘古集团等，这些企业几十年来持续投入人力物力造林绿化，完成绿化面积数百万亩，创造了数以亿计的生态财富，对于我国的生态产品供应具有极其重要的意义。

首先，企业参与造林绿化，可以弥补政府单一供应主体的不足，壮大生态产品供应主体的力量。由于存在前文所述生态产品供应中的“政府失灵”现象，导致我国生态产品的供应处于相对短缺的状态，单纯依靠政府提供生态产品的供应模式亟待完善，需要更广泛的社会力量在共同的时空内进行广泛协作，拓展生态产品供应主体的范围。在造林绿化方面，社会力量的参与对于加快绿化速度更是具有重要意义。早在20世纪60年代，我国就开创了社会力量造林绿化的优良传统，如“北京市将附近三十五万四千多亩的荒山和幼林，分别包给机关、学校、公安部队等二百三十六个单位，负责造林绿化和经营管理，不到二年的期间，就完成了分配的造林任务的百分之六十九，成活率平均达到百分之八十以上；同时也及时地做好了幼林的抚育保护工作”[11]。在参与造林绿化的各种社会力量中，企业在资金、人员、技术和组织能力等方面均具有显著优势，是社会各界中最有执行力的造林主体，有能力在造林绿化事业中发挥更大作用。

其次，企业参与造林绿化，可以撬动更多社会资金投入林业生产，增加生态产品供应的资金投入总量。目前我国各级政府对森林产品需求的公共支付能力仍然有限，对公益林的补助标准偏低[12]。也有相关调查表明，某些地区村民认为造林绿化资金短缺是村庄绿化存在的主要困难，而沿海村庄造林绿化资金更为短缺[13]。资金投入的不足在一定程度上影响了我国造林绿化事业的发展速度，“缺林少绿”依然是我国面临的基本现实。而企业造林资金的注入，可以在很大程度上缓解我国造林资金的不足，为森林资源的充足供应提供财力保障。与政府部门相比，企业的资金利用更加灵活，可以拿出更多的资金投入造林事业。如内蒙古亿利集团在造林初期每年从盐业利润中拿出近50%作为造林绿化基金，打造防护林。30多年来，亿利集团投入产业资金300 多亿元、公益资金30 多亿元，进行造林绿化工作，为造林绿化工作提供了资金支持[14]。

再次，企业参与造林绿化，可以增加我国的森林资源总量，显著增加我国生态产品的产量。以内蒙古亿利集团为例，该集团自1988年起成立林业工作队建造沙漠防护林，30 多年来治理库布其沙漠900 多万亩，使沙漠的森林覆盖率由2002年的0.8%增加到2016年的15.7%，植被覆盖度由2002年的16.2%增加到2016年的53%，沙尘天气由1988年的50 多次减少到2016年的1次[14]。即使是造林规模远小于亿利集团的其他企业，也都在绿化过程中改善了周边生态环境，为周边群众提供了休憩场所，甚至为野生动物提供了优质栖息地等。可以说，企业参与造林绿化，可以显著增加我国人工林的面积总量，从而增加我国生态产品供应的绝对总量。

最后，企业参与造林绿化，可以更好地发挥市场的主渠道作用，提高我国生态产品的供应效率。市场是资源配置最有效的方式，生态产品供应必须充分发挥市场的主渠道作用。而企业是市场经济的主体，善于运用市场机制把各种要素资源整合转化。相对于政府部门而言，企业更容易聚焦于造林目标采取行动，相对于个体农户而言，企业具有显著的规模优势和人员优势，经营能力更加强大。因而企业可以把政府部门的造林计划更加高效地实现，也可以运用市场形式更有效地组织分散农户参与造林绿化，创造出更高的生态产品供应效率。在某些地区的退耕还林项目中，企业参与的造林质量明显好于分散农户的造林质量[15]P161。

三、企业参与造林绿化面临的困难和风险

林业种植资金投入周期长，回收获利过程缓慢，面临的困难和风险较多。一般而言只有效益较好的大中型企业才具有造林绿化所需要的经济实力。而即使是经济效益较好的大中型企业，在造林绿化的过程中，也会面临一些共性的困难和风险。

一是资金周转的困难。林木种植初期资金投入需求很大，承包土地在千亩以上的企业，初期投入的资金一般在一千万元或数千万元以上，但造林成本的回收通常至少需要八至十年。有的企业参与造林，承包的土地数量多达上万亩，企业一开始摊子铺得过大，初期投入了大量资金，极有可能造成资金短缺、周转无力的困境。而在这种资金周转困难的情况下，如果企业求助于银行获得贷款，在贷款审批的实际流程中，由于林木不能作为固定资产进行抵押，无法获得担保公司的担保，导致企业很难从银行获得贷款，因而基本上不能通过银行贷款来缓解这种资金周转的困难。①资料来源：对部分造林企业负责人的深度访谈.[2020-6-28].被访谈人:杜XX,女,34 岁;张X,女,52 岁.访谈人:刘海霞,访谈地点:山东省济南市.

二是林木规划的困难。除林业企业外，我们也支持和鼓励非林业企业投入造林绿化工作，但没有林业背景的企业在苗木选择和整体规划方面存在一定困难，需要专业的造林规划指导。如素有造林绿化传统的钢铁企业，有些在绿化理念方面就存在一些偏差，出现“移植大树、种砍头树、花木和灌木多、乔木较少”等情况，“存在绿地不少、绿茵不足的现象，使得广大群众难以亲近森林、走进森林、体验森林”[16]。因而在企业参与造林的初期，树种的选择和园区整体规划等问题成为困扰企业的难题之一。

三是林木产品加工和销售的困难。在造林企业种植的林木品种中，除基本用于绿化的树种之外，还有大量的果木和油料品种，每年可以生产大量的林油果实，从方便贮存和运输等角度而言，这些果实最好是就地进行加工或冷链包装之后再进行销售，而对果实的再加工需要相应的车间和设备等条件，但在林地周边建造加工厂房和设施，目前在有些地区还存在政策规定的障碍，即使建造起了厂房，有时也会收到某些部门的拆除命令等。同时，由于林业相关产业链发展的不完善，林果产品的销路也是困扰企业的难题之一。

四是林木生态价值兑现的困难。从生态产品价值兑现的角度来看，造林企业种植的林木还存在生态价值兑现的困难。商品林在其生产过程中，不但形成林木作物等有形的产品，而且可以产生清新空气和洁净水源等优质生态产品，但我国目前在生态产品价值评估方面尚未形成公认、规范的评估框架，加之林木生态产品受益空间和受益主体的不确定性，导致这些生态产品目前还难以进行价值评估，不能完全兑现企业造林所产生的生态价值。

除了上述较为现实的困难之外，企业在造林绿化中还面临极端天气带来的风险和政策预期不稳定带来的风险等。如果果木、林木在生长期遭遇冰雹等恶劣天气的影响，会导致企业严重的经济损失，目前我国针对农业产品的保险种类已经比较齐全，但针对林业产品的保险险种还不太齐全，有的没有明确规定，致使有些林木产品无法获得因极端天气所造成的损失的补偿。如某枣业企业所在地区由于没有关于枣业保险的明文规定而导致企业不能参保。同时，林木产业的长周期性决定了该产业需要长期稳定的政策环境，企业在造林绿化中需要大量的先期投入，如果政策变化很快，必然导致企业的成本无法收回，对企业的打击将是毁灭性的。

四、国内外企业造林绿化激励政策的基本要点及其启示

从技术层面而言，企业参与造林绿化面临若干的困难和风险，从伦理层面而言，企业参与造林绿化基本可以归入生态建设行为的行列。对于这类生态建设行为，有必要给予激励和鼓励。在鼓励企业参与造林绿化方面，国际社会和国内某些地区采取了若干激励政策。综合来看，这些激励政策的要点主要有税费减免、低利率贷款、成本补助、林权激励和协会服务等方面。

从国际社会所采取的激励政策来看，针对造林工作成本高、收益少，企业参与造林绿化资金压力大等现实情况，很多国家对林业企业采取税费减免等优惠措施。如加拿大对原木生产免收消费税，对经营保护性森林减免财产税等，美国针对小私有林主的专项贷款利率为5%～6.5%，日本对民有木材生产林的补助扶持力度基本上达到成本的70%～80%等。在林权激励方面，大多数国家对私有人工林都采取了相对自由宽松的采伐政策，有的国家甚至采取完全放开的采伐政策，如加拿大对私有林采伐完全放开，不加限制，由私有林主根据市场需求和各自的经营目标来决定。在人工林产权方面，也采取长周期的政策规定，如新西兰人工林产权可以保持近百年，甚至更长时间不变，这一政策使这种长周期的“种植林业”得以永续发展。在为林业企业提供社会服务方面，日本、美国、加拿大、英国等很多国家积极鼓励各种林业协会的发展，在规划、科研、咨询、信息、营销等各个方面为企业提供社会化服务[15]P210-283。

从国内来看，我国部分地区也在企业造林绿化方面采取了若干激励政策。在缓解企业资金压力方面，内蒙古地区突破了以往简单依靠政府投入的传统思维，创新性地引入了市场运作和利益共享机制，把企业造林与扶贫项目相结合，探索推广“农户＋基地＋龙头企业”的模式，作为龙头企业的亿利集团与相关合作组织和农牧户之间建立了股份合作、订单合同、价格保护、服务协作、流转聘用等多种形式的合作关系，形成了紧密型利益联结机制，为企业的资金提供了源头活水[17]。在林权激励方面，广西环江县推出“谁造谁有，谁管护谁受益”的激励措施，规定林地使用权可以通过租赁、承包等方式合理流转等措施，有效推动了企业到该地区造林绿化的积极性[18]。在企业向社会融资和土地使用权方面，山东地区采取向基金机构推介项目、给予造林企业部分建设用地开发使用权等优惠政策[19]，为造林企业的可持续发展提供条件。

纵观国内外对企业参与造林绿化所采取的激励措施，我们可以总结出以下几项有必要坚持的基本原则，包括允许和帮助企业获得利润的原则、保证造林政策长期稳定的原则和对造林企业加强社会服务的原则等。

首先是允许和帮助企业通过造林获得利润的原则。利润是企业生存的生命线，获得利润是企业生存的刚性需求，也是企业造林可持续发展的必要条件。从生态产品供应的角度来看，造林事业的独特性在于其对环境的“正外部性影响”，即它在生产过程中就可以为社会提供优质生态产品，给社会带来巨大的生态效益，允许企业获得利润既保证了企业的生存和发展，又为社会增加了生态产品的供应，可以达到经济效益、生态效益和社会效益多赢的局面。因此，必须坚持允许和帮助企业获得利润的原则，让企业对自身利润有稳定的预期，潜心进行育林造林工作，推动造林绿化事业的持续健康发展。

其次是保证造林政策长期稳定的原则。造林是特殊的长周期事业，造林扶持政策的延续性是企业参与造林的必要条件。林木生长周期长，其成材和获利至少需要十年以上的时间，企业一旦开始造林，在林木成长期内基本没有可能转行其他产业，先期承担了资金和风险的巨大压力，需要长期稳定的林业政策的扶持。因此我们需要在造林政策方面保持战略定力，从国家层面确定50年以上的林业扶持政策，保持政策的长期稳定，让造林企业吃上定心丸。

再次是对造林企业加强社会服务的原则。企业参与造林，不仅面临资金困难和政策风险等因素，还面临社会认可、林产品加工和销售等多个环节的问题。需要政府部门采取多种措施，加强服务职能，组织建立多种林业协会和网络平台等，把造林企业培育的优质树种向国家和社会推介，并择优列入国家储备林树种和扶贫项目等，为企业提供更多的社会支持和产业信息，不断优化企业造林绿化的社会环境，提高企业造林的积极性。

五、完善企业造林绿化激励机制的基本构想

从生态产品供应的角度而言，无论是专业林业企业的造林绿化，还是其他行业企业参与的造林绿化，都是增强我国生态产品供应能力的伟大事业。这一事业的健康持续发展需要政府部门在吸取国内外成功经验的基础上，进一步创新体制机制，通过搭建平台、宣传表彰、内联外引等政策措施，帮助企业解决资金周转、发展动力和利润实现等问题，营造“政府扶持、群众支持、企业坚持”的良好局面，推动更多企业参与造林绿化行动。

首先，高度重视对企业的经济激励。经济激励是激励机制最基本的要求，对参与造林绿化的企业进行经济激励是完善相关激励机制的首要环节。对造林企业的经济激励可以包括税费减免、财政补贴、无息或低息贷款、保险险种扩展与补贴和社会融资渠道拓展等。一是税费减免政策的全面推行。要充分认识企业参与造林绿化对增强生态产品供应的重要意义，积极引导和鼓励企业造林绿化，长期坚持税费减免的政策导向，减少企业在税费方面的成本支出，帮助企业节约运营费用。二是运用财政补贴协助解决企业造林初期的资金困难。虽然我国建立了森林生态效益补偿制度，但补偿范围窄、补偿金额低等问题仍普遍存在[20]。对于承包土地进行造林的企业，有必要由政府部门统筹给予财政补贴，连续补贴五至十年。对于企业初期的造林配套补贴资金原则上每年度拨付一次，减少企业在造林初期的垫资比例，保障企业的正常运转。补贴资金的来源可以考虑与扶贫项目结合等多种方式，吸引多元社会主体参与。三是协调银行为企业提供无息或低息贷款。资金周转困难是造林企业遇到的普遍困难，企业迫切需要得到贷款方面的优惠或资助，但有些企业、尤其是民营造林企业很难从银行得到贷款，需要政府部门做好协调工作，可以考虑由农业发展银行等政策性银行对造林企业提供专项的无息或低息贷款。四是创新林木保险险种解决企业的后顾之忧。在现有林木保险的基础上，可以进一步增加林木保险种类，并由政府部门对保险费用按比例予以配套补贴，帮助造林企业解决后顾之忧。五是拓宽社会融资渠道缓解企业资金周转的困难。在对造林企业发放林业贷款的基础上，探索和尝试企业向社会融资的方式，如面向民众开放“认种、认养树木”等形式，缓解企业经营中遇到的融资难题。

其次，积极运用对企业的精神激励。除了对造林企业的经济激励外，对造林企业的表彰和宣传等精神激励，可以为相关企业提供造林的动力源泉。对造林企业的精神激励可以从设置造林优秀企业专项表彰、提高造林企业政治待遇和加强对造林企业的宣传力度等方面进行。一是对优秀造林企业的表彰制度化、年度化。由林草部门和工商联联合，每年度对先进造林企业进行专项表彰，授予企业造林专项荣誉称号，塑造企业的良好社会形象，支持企业的可持续发展。二是提高优秀造林企业主要负责人的政治待遇，吸收造林企业主要负责人加入政协或人大等参政议政机构，鼓励他们参政议政，从林业可持续发展的角度提出政策建议，促进我国企业造林工作的可持续发展。三是加强对造林企业的宣传力度。近年来我国对亿利集团等企业参与造林绿化的事迹进行了多方宣传，收到了良好的示范效应。宣传部门和文化部门还可以在现有基础上，进一步加大企业造林绿化的宣传力度，进一步发掘企业造林绿化所体现的社会担当，讲好造林绿化的中国故事，营造全社会支持企业造林的社会氛围。

再次，着力提升政府服务的科学性和精准性。政府对造林企业服务的科学性和精准性，为造林企业提供优良的环境激励，有助于企业坚定造林的决心和信心。政府部门可以从搭建信息共享平台、推动区域政企合作、着眼企业的可持续发展、帮助企业解决技术困难以及构建区域林业产业闭环等方面提升服务职能，为造林企业提供优质的社会支持环境。一是搭建造林信息共享平台。建立各地政府造林计划和造林企业之间的信息共享机制。在政府部门网站打造“造林绿化信息共享平台”，随时公布各地区测算的可供造林的土地面积和造林要求等，为造林企业提供更多信息，促进政府部门和企业的对接造林。二是推动区域政企合作。各级政府部门和驻区大中型企业定期召开造林绿化联席会，政府部门公布本区域造林计划和造林用地，大中型企业根据自身实际承接企业周边区域的造林任务，政府部门在区域管理权和林权等方面给予企业一定的优惠政策，鼓励中大型企业就近参与造林绿化工作。三是着眼企业的可持续发展。根据企业的年利润数额和单位面积造林成本，测算企业承包土地的数量规模，给出企业承包土地数量的指导性建议，为企业后续发展留出余地，不盲目鼓励企业贪大贪多，造成隐患。四是帮助企业解决技术困难。对于造林企业有可能遇到的技术难题，由政府部门组织农林院校和科研院所的专家力量，对造林企业进行技术指导和规划指导。五是推动构建区域林业产业闭环。我国的林业产业“从最开始的木质林产品到森林环境产品，从物质产品到精神产品，产品形式多样，层次不断提高”[21]，基本具备了构建产业闭环的相关条件。从区域经济建设的角度构建林业产业闭环，可以进一步提升造林企业的专业化和集约化，有助于帮助造林企业实现利润。在一定区域内，由政府部门协调整合，建立从林木规划、种苗供应、病虫害防治、林木管护、林木加工与销售、生态旅游和森林康养等产业链闭环，解决各阶段林产品的利润实现问题。

总之，无论是专业林业企业的造林绿化，还是其他行业企业参与的造林绿化，在生产林木产品的同时，也为周边区域提供了洁净空气和宜人气候等生态产品，都对增强我国生态产品的供应能力具有重要意义，需要我们从政策层面予以激励，从而为人民群众提供更多优质生态产品，推动我国生态文明建设事业的不断进步。