中国固废进口新政对废纸贸易的影响

程颖越

摘要：世界废纸贸易数据表明，1990-2018年我国累计进口逾4亿吨，花费了750多亿美元，占世界总进口量的38.5%，成为世界废纸出口的主要目的国。前10出口国（地区）全为高收入国家，累计出口了世界71.13%的废纸，废纸贸易呈现由欧洲和北美等高收入国家向我国等中低收入亚太国家流动态势。为防止废物进口环境风险，中国于2017年开始实施限制废物进口新政，废纸进口减少的缺口对世界废纸贸易的影响引起广泛关注。新政的实施并没有改变我国造纸业对废纸的需求，需要采取提高国内废纸回收率、增加废纸浆进口等措施弥补新政带来的缺口。相关国家或地区应积极采取技术、经济和管理等手段消除我国新政对全球废纸回收系统的影响，促进全球废纸回收利用的健康发展。

关键词：废纸;国际贸易;洋垃圾;进口

一、引言

进口废纸对破解国内造纸原料短缺、协同促进节能减排，发挥了积极作用;但同时，洋垃圾非法入境、有毒有害夹带物等产生的环境风险也不容忽视。为防止进口废纸带来的风险，我国不断严格和规范废纸进口管理，2013年开展了“绿篱行动”，2015年将废纸由非限制性固体废物调整为限制类固体废物，并对废纸进口实行配额管理;2017年开始实施“进口新政”——即《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，要求在2017年年底前，禁止进口未经分拣的废纸：根据2018年发布的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，要大幅减少固体废物进口种类和数量，力争2020年年底前基本实现固体废物零进口。

上述进口新政对造纸行业的影响引起了广泛的关注。Okoro（2019）认为中国废纸进口新政对中国乃至全球的原材料市场都将产生长远影响。彭元兴（2018）对旨出，中国大陆启动“禁废令”后，中国台湾各大纸厂增大废纸进口量，影响台湾地区回收体系，衍生环境问题。吴小燕（2018）分析了废纸进口新政对国内市场的影响，认为受外废进口数量和质量的影响，国内废纸市场供给不足将助推废纸价格持续上扬。Chen等（2018）研究了中国废纸进口新政对国际废纸回收和国内造纸业的影响，指出进口废纸量和成本都会受到负面影响，同时有利于国内废纸回收以及进口废纸质量的提高。王成云等（2018）指出《禁止进口固体废物目录》的变化对进口废纸的价格和进口量都产生了重大影响，美国、欧洲等严重依赖中国（大陆）的废纸回收市场受到重创。张彬等（2018）定量分析认为禁止未经分拣的废纸进口对我国国民经济影响较小。罗栋粲燊和潘家华（2019）从三种情景分析了废纸进口管理措施对我国经济及社会可能产生的影响，呈现对经济影响不断下降、环境收益不断上升的态势，在长期和总体上对经济及社会呈现正面的影响。

综上所述，进口废纸的环境风险以及新政实施对废纸贸易的影响引起学者的关注，但是从一个更长的周期和宏观视野，对世界废纸进出口趋势、实施废纸进口新政后对世界废纸贸易等研究不多。因此，结合进口新政的实施，采用历史数据对上述问题进行研究，提出针对性的建议，显得十分必要。

二、数据来源与方法

（一）数据来源

世界各国废纸（HS4707）进出口贸易额数据根据联合国货物贸易统计数据库（uN Comtrade Database）进行整理，以各国报告的数据为依据（仅包括进口和出口数据，未考虑再进口和再出口）。其中中国1990-1991年废纸进口量是根据文献旧整理，中国2019废纸进口数据来源于中国海关（主要商品进口量值表）。

（二）研究方法

1.世界废纸进出口和中國废纸进口年度历史数据分析。收集各国报告的1990-2018年年度废纸（H$4707）进出口净重量，整理汇总形成世界年度数据（见下图1），利用这些数据和中国进口数据（因中国废纸出口量相对于进口太小，因此本研究忽略）来分析世界与中国废纸进出口贸易的历史趋势、相互影响。

2.世界主要进出口国（地区）废纸进出口情况分析。将报告国（地区）1990年至2018年废纸进口、出口量和相应的贸易额以国家为单位进行累计，分别形成29年进口总重量、出口总重量和相应的总贸易额，按总重量排序，列出前10大出口国和前10大进口国（见下表1），分析其进出口总量、国家收入水平、地区分布、进出口比及在全球废纸贸易中的权重、流向等。

3.中国因废纸进口新政所减少的废纸进口量预测。将上述世界年度废纸出口量和中国年度进口量按年逐年累计，得到世界1990-2018年逐年累计出口量和中国逐年累计进口量，作图对趋势进行分析（见下图2），根据图形以线性增长趋势比较稳定的2005-2016等12年的年度累计量进行线性拟合，考虑到如果没有实施废纸进口新政，这种线性增长趋势会持续下去，由此可依据此线性拟合预测出截止到2025年中国累积进口的量：但按照废纸进口新政的目标，该线性趋势会停止，即2020年起废纸将会实现零进口，所以计算出“线性趋势预测截止到2025年的累计量”与“截止到2019年实际累计量”的差值即是因中国进口新政所减少的废纸进口量，也是需要其他渠道消纳的废纸量，并对该影响进行分析。

三、分析与讨论

（一）近30年全球年度废纸进出口贸易总体情况分析

据图1.从总体上看，从20世纪90年代开始，世界年度废纸进出口呈快速增长的趋势，进口从不到1000万吨提高到2016年5500多万吨，出口从不到300万吨增加到5200万吨：期间2012年进出口量均达到了峰值，此后2012--2016年分别稳定在5500万吨和5000万吨左右并逐年缓慢下降。2017年后进出口出现了快速下降。中国废纸进口量曲线反映出从上世纪90年代开始至2000年废纸进口缓慢增加，2001年之后出现了快速增加，与中国2001年底加入WTO相吻合，2005年至2016年基本是线性增长态势，期间有些限制洋垃圾入境政策出台所以有些波动：到2017年，中国开始实施一系列废物进口新政，进口量快速下降，2018年比2016年下降幅度超过了40%。

从中国废纸进口占世界各国出口总量的比例看，2001年后世界各国出口的废纸近半来到了中国;从表1看出，中国1991）--2018年累计进口废纸逾3.99亿吨，花费了750.5亿美元，占世界总进口量的38.48%，占贸易额的40.84%。可见中国已经成为了世界各国废纸出口的主要目的地，所以中国废纸进口一旦变化直接会影响世界废纸进出口贸易。

（二）世界主要进出口国废纸进出口情况分析

根据表1所列1990-2018年累积总净出口量（出口量一进口量）或净进口量（进口量-出口量）前10国家或地区中，前10出口国（地区）出口量及贸易额分别占世界总量的71.13%和72.17%;前10进口国（地区）进口量和贸易额分别为世界总量67.17%和69.78%;特别是美国就出口了全球31.58%的废纸，远高于第二位英国的7.49%：中国一个国家的进口量占了总进口量的38.5%，而第二位的印度尼西亚为5.22%，这些数据表明废纸进出口主要在这些国家之间进行，美国和中国分别为最主要的出口国和进口国，贸易集中度强，两个主要国的贸易变化对全球影响大。从出口量和进口量比（E/I）看，前10出口国家（地区）E/I均大于1.特别是澳大利亚、美国、英国、日本，进口不到出口的10%。10个进口国的E，I比均小于0.5.中国和印度的出口量相对于进口量可忽略不计。国际废纸贸易总体呈现由北美和欧洲等高收入国家流向亚太，特别是中国、印度、印度尼西亚等发展中国家。

表1废纸累计进出口量（1990-2018）前10国家（地区）

{按进净出口/进口净重量排序。EAP，亚太地区;ECA，欧洲和中亚;NA，北美洲;LAC，拉丁美洲和加勒比海;sA，南亚，

十HIC，高收入国家;UMI，中等偏上收入;LMI，中等偏下收入;Li，低收入，

§累计进出口重量根据各国在UN Comtrade Data年度报告的HS4707静重量（1990-2018）汇总。

$累计贸易额根据各国在UN Comtrade Data年度报告HS4707的贸易额（1990-2018）汇总。

**出口量，进口量：中国0.000252327;India 0.000780095。

1其他亚洲国家：Other Africa，not elsewhere specified

（三）废纸进口的历史趋势及新政的影响分析

从图2看出在1990-2016年期间，世界各国废纸出口累计量和中国废纸累计进口量分为两个阶段。1990-2004年，缓慢增长：此后从2005-2016年的12年问出现了快速增长，图2中A1和B1段分别是此期间世界废纸出口累计量和中国废纸累计进口量对时间的线性拟合，结果表明其具有良好的线性增长趋势，说明保持了相对稳定的增长。但是如前文所述，到2017年，中国开始实施废纸进口新政，废纸进口大幅度减少，从图2也可看出其累计进口量相应的偏离了原趋势增长线B2.相应地世界累计出口量也向下偏离了其趋势线A2。截止2019年，中國累计进口废纸超过了4.1亿吨，如果保持B1的趋势（即B1延长到B2），到2025年累计进口量将超过5.93亿吨：但按照废纸进口新政的目标，2020年起废纸将会实现零进口，由此估算到2025年的废纸进口减少量（即上面预测的2025年的约5.93亿吨-2019年的约4.10亿吨）将达1.83亿吨左右，巨额废纸短期内难以找到合适的去向，对废纸国际贸易会产生震荡。会刺激一些低收入国家增加废纸进口量，使得国内本来水平就不高的废纸回收举步维艰;而一些出口大国因为出口需求下降，将会对废纸回收的积极性产生负面影响：出于经济考虑，一些本来可以回收再利用的废纸可能会回到垃圾填埋场或被焚烧掉，进而影响全球废纸回收率和利用率。

四、建议

（一）进一步提高国内废纸回收率

立足国内，提高废纸回收率，是有效应对废纸进口新政带来的废纸原料缺口的根本方式之一。以当前正在开展的垃圾分类为契机，完善回收网点，健全废纸回收系统，辅之以相应的税收优惠、回收补贴等经济激励政策，积极推进废纸回收。同时，完善相关回收标准，规范引导废纸回收，促进我国废纸回收行业良性竞争和有序发展。

（二）提前谋划好再生纸浆进口

废纸在相当一段时间仍将为我国造纸的主要原料，废纸进口大幅度减少后，国内回收废纸短期内不可能大幅度增加，为弥补缺口，废纸浆的进口将会大幅增加。因此，我国造纸行业应根据国内对不同层次纸浆原料的需求，以此为契机，适当调整产品的原料结构，提前统筹进口废纸浆和木浆的量，包括在海外布局废纸浆厂保持稳定的原料来源。

（三）积极消除对全球废纸回收的负面影响

高收入出口大国或地区应对废纸回收、处理承担更多责任，以此为机会，拓展国内市场，扩大自身废纸利用能力，尽可能就近就地消纳所回收的废纸。即使要在国际贸易间流通，也应加大源头分拣，减少有毒有害物夹带，避免污染外溢。进口国，特别是低收入国家，在采取有效措施提高国内废纸回收水平的同时，可采取进口配额或加征进口税，提高废纸进口成本，减轻对国内回收系统的不利影响。