专业机构承担科技计划项目过程管理模式研究

孙 然，戴美想，李旭红

（江苏省生产力促进中心，江苏南京210042）

0 引言

科技计划项目管理改革是深入推进科技体制改革的重要内容。我国正处于科技创新发展的战略机遇期，更加突显出科技在国家发展中的关键地位和战略作用。近年来，科技计划项目投入从国家到地方财政呈现出快速增长趋势，项目资金投入规模和投入方式等变化对科技计划项目管理提出了更高的要求，随着科技计划项目的复杂性和难度增加，政府直接管理项目的模式以无法满足科技创新需求，科技项目管理的针对性和规范性亟待加强，特别是项目立项后的过程管理、验收管理和绩效评价环节。本文将结合国内外科技计划项目管理专业机构情况，对专业机构建设背景、过程管理现状和存在问题和建议进行分析。

1 科技计划项目管理专业机构建设背景

2014年，为落实党中央、国务院决策部署，加快实施创新驱动发展战略，按照深化科技体制改革、财税体制改革的总体要求，国务院出台了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号），方案指出“政府各部门不再直接管理具体项目，充分发挥专家和专业机构在科技计划具体项目管理中的作用。”同时明确依托专业机构管理项目，由专业机构组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等，对实现任务目标负责［1-2］。2016年，科技部印发《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》，对专业机构管理细则做出了具体规定，明确由专业机构开展项目过程管理，组织项目验收及后续管理，开展项目成果汇报，更加强调了项目实施成效问题［3］。专业机构管理科技计划项目是我国改革科技项目组织和管理方式的一次重要探索，有助于优化政府职能、简政放权，同时提高科技计划项目管理的专业性和规范性。

在欧洲和美国等部分发达国家也设有科技项目基金会，为政府直接授权和监管的项目管理专业机构，例如：美国国家科学基金会（NSF）、德国科学基金会（DFG）、法国科研署（ANR）和韩国国家研究基金会（NRF）等。政府不直接负责科技项目管理的具体事务性工作已成为主流趋势。以德国为例，1994年，德国教研部制定相关规定，授权专业机构管理科技项目，且不同委托机构间为竞争关系，以保持科技项目管理中立及信息的公开透明［4］。

2 科技计划项目过程管理现状

以往项目申报单位在立项阶段准备大量文件资料以争取项目立项、获得项目经费，但立项后由于项目承担单位和项目主管部门的重视程度降低，往往使项目科技项目出现“重立项、轻管理”的问题，项目实施成效无法得到有效推广，项目技术成果无法顺利有效转移或转化。经比较研究，各国家和地区在科技计划项目过程管理阶段的做法也不尽相同。

德国项目管理专业机构在过程管理阶段主要聚焦项目实施、项目监督和支撑工作，要求课题组在课题执行期间组织召开开题会、中期交流会、评审会和验收会等阶段性会议。专业机构人员出席这些会议，并要求课题的主要责任人参加会议，对照合同书查看相应的阶段性成果是否完成，进行关键节点式管理，并在立项、中期和验收评审过程中，充分发挥海外高层次专家作用，还负责与政府、科研人员、公众、媒体等各相关方进行沟通，消除误解、缓和矛盾、寻求支持，推动项目顺利开展［5］。美国国家科学基金会的专业管理机构兼具研究与资助功能［6］，在过程管理方面，项目立项后通过专门办公室负责管理外部计划，项目日常运行监管由相关计划主管负责，每两年组织一次对项目绩效和预算的内外部评估，内部评估主要由各计划的顾问委员会和计划主管执行，外部评估主要由国会和国家研究理事会进行。

我国在此方面起步较晚，科技部高技术研究发展中心作为首批启动的项目管理专业机构，主要承接国家重点研发计划重点专项项目管理工作。2015—2018年，作为试点单位共承担科技部25项已启动重点专项管理任务，对项目评审立项、过程管理阶段分别建立管理链条，评审立项开展概算编制、申报受理、预评审、视频评审、预算评估、项目立项、申诉处理、任务书签订；过程管理进行预算执行、年度报告、项目检查、评估评测、项目调整、项目验收、成果管理、监督管理，实现了项目的全方位覆盖、全流程监督、全留痕管理。山西省的项目管理专业机构负责组织山西省科技计划项目的申请受理、初审、立项评审、过程管理、结项评审及厅际联席会议办公室委托的其他事项［7］。江苏省科技计划项目管理专业机构于2018年启动试点筹建，主要负责项目受理、审查、过程管理和验收管理等环节，专业机构在省科技计划项目过程管理中的主要职责包括审查项目年度和半年度报告、阶段总结报告和项目运行情况报表；审核项目经费的阶段预、决算和经费使用情况；组织专家进行项目的中期检查、抽查、重大事项调查、验收等过程管理督查，向项目主管部门报告重大项目总体进展情况，并提出分年度拨款等相关建议；协调解决项目执行中出现的重大问题；对项目主管部门和项目承担单位进行目标考核与信用评价等情况。近年来，随着政策调整，更加注重项目实施成效考核，验收环节显得尤为重要，目前，江苏省科技计划项目管理专业机构项目验收工作流程如图1所示。

3 专业机构在过程管理中存在的问题

本研究结合江苏省科技计划项目管理专业机构试点验收工作调研，并与验收对象、验收专家等各相关方进行访谈和咨询，经过一年多的试运行，专业机构各方面工作基本进入规范化运行模式，同时也遇到一些问题。

（1）科技计划项目管理权限仍隶属于原主管部门，专业机构仅分担部分具体事务性工作，而非独立、全面开展过程管理工作。且各类别项目仍归原部门管理，责权利界定不清晰。

（2）专业机构工作人员仍隶属于原部门，而非专职从事项目管理，机构组织也未从其他业务剥离，导致人员工作精力不足，无法投入到专业机构过程管理工作上来，且专业机构项目管理主动性和积极性不高，仅是履行规定的流程和方法，未有创新性指标和流程。项目管理专业机构试点验收经验丰富的管理人员和高水平的专业技术人员不足。

（3）科技项目绩效评价机制不健全。代表性成果和项目实施成效评价机制不健全，科技人员创新活力释放不充分，科技创新潜力激发不够。

（4）省级科研经费使用和管理改革政策举措落实不到位，相关配套规章制度缺失，系统性统筹规划不足。

4 改进与建议

科技计划改革作为实现创新驱动和政府职能转变的重大举措必须从顶层设计开始强化，改革管理体制，统一布局和指挥，针对江苏省科技计划项目管理专业机构试点建设中遇到的问题，提出以下建议。

（1）提高科技计划专业管理机构的独立性和专业化。

国外的科技计划项目管理无论是政府部门建立专业管理机构，还是政府委托的非营利机构性质的专业管理机构，在科技项目的管理上都是独立运营、接受外部监督，且是专业的管理机构。而我国目前很多项目管理专业机构是由政府部门直接管理，未实现真正意义上的独立性，也难以实现科技项目管理的专业专业机构参与政府项目管理的风险。

图1 江苏省科技计划项目管理专业机构项目验收工作流程

（3）完善配套服务相关体系建设。

扩大专业机构的宣传和影响，提高专业机构管理项目的社会认同感，搭建科技部门与社会公众、各组织机构和个人之间的沟通渠道，从政策上扶持专业机构建设，建立起有利于科技中介机构发展的制度氛围，全面提升专业机构的服务水平，满足日益精细化的科技项目管理服务需求。性。因此，建议探索针对不同类型的科技计划专业管理机构，实现项目管理的独立，提高项目管理的专业化程度。

（2）健全专业机构参与政府科技项目管理相关政策法规。

建立健全专业机构参与科技项目管理相关制度，政府从顶层设计方面逐步完善相关政策，使专业机构开展工作有法可依，有工作抓手，且工作界面进一步明晰。相关政策中明晰专业机构工作各相关方的责权利关系，使参与者明确自己在此项工作中承担的任务和工作流程。加快建立完善的风险方法机制，降低