云南省水电开发现状及环境管理初探

杨琼分，张 昊，杨美临，刘越强，农定飞

(云南省生态环境工程评估中心，云南 昆明 650228)

0 引言

水电作为清洁的可再生能源得到快速发展，对缓解电力供需矛盾，优化能源结构，促进经济社会发展发挥了重要作用。云南境内河流众多，分属长江、澜沧江、怒江、红河、珠江和伊洛瓦底江等六大流域，蕴藏着丰富的水能资源。在西部大开发战略中，云南以水电为主的电力成为第五大支柱产业，而水电在云南西电东送中发挥了主力军的作用。经过2002年国家厂网分开电力体制改革至今十多年的发展，特别是自2003年《云南省人民政府关于加快中小水电发展的决定》(云政发〔2003〕138号)印发以来，云南中小水电快速发展，中小水电资源开发率已超过80%。

1 云南省水电区域分布特征

1.1 行政区域分布特征

根据2018年统计数据，云南水电建设项目总数为2382座，其中装机5万kW以上电站115座，装机5万kW及以下电站2267座。以州市统计，水电数量最多和总装机容量最大的州市均为昭通市，其水电数量占全省总数的14.61%，总装机占全省总数的34.58%。水电数量其次的为红河州、大理州、临沧市，分别占全省总数的9.53%、8.82%、8.10%；总装机容量其次的为昆明市、丽江市、临沧市，分别占全省总装机容量的10.53%、9.56%、7.99%。

1.2 流域分布特征

云南省六大流域中，水电数量最多的为金沙江流域，总水电数量为726座，其次为红河流域457座、澜沧江流域451座、怒江流域288座、珠江流域238座、伊洛瓦底江流域222座。全省水电开发装机规模为10777.84万kW，其中5万kW以上电站总装机规模9202.62万kW，占比85.38%，5万kW及以下电站装机规模1575.22万kW，占比14.62%。装机规模最大的为金沙江流域6584.02万kW，其次为澜沧江流域2416.80万kW。

2 云南省水电开发环境管理面临的矛盾和压力

2.1 规划环评对项目环评的指导作用有待强化

尽管相关法律法规明确开展规划环境影响评价的责任主体为规划编制单位，但由于规划环评的概念由环保部门提出，其他部门开展规划环评的积极性和主动性较欠缺，缺乏内动力。很多流域规划到了报批阶段才临时开展环评工作，或是为了具体项目而开展规划和规划环评。上述原因导致流域规划编制滞后于水能资源开发，规划及规划环评执行率不高，已开展的规划环评对项目环评的指导作用不强等问题。云南省2382座水电站(含装机5万kW以上)中，开展了流域规划的水电站为1057座，占比44.4%，开展了流域规划环评的水电站为457座，占比19.2%。此外，小流域规划及规划环评多由建设单位按自身开发需求委托相关单位开展，规划环评编制质量参差不齐，缺乏对生态环境、综合利用和社会效益的统筹考虑，未能充分体现规划和规划环评的宏观指导及调控作用。

2.2 环境敏感区信息及资料不公开或公开不及时

世界自然遗产地、自然保护区、风景名胜区、水产种质资源保护区等环境敏感区其规划、图件资料由相应主管部门掌握，部分环境敏感区成立后信息未及时公开，导致建设单位、环评单位、评估机构甚至环评审批部门不能及时了解信息，部分水电建设项目选址进入敏感区管护范围。甚至在水电项目建设阶段也无保护区主管部门及监管机构进行告知，直到小水电清理整改过程中才发现项目已建在环境敏感区内的问题。

表1 全省各州市小水电情况

2.3 水电建设项目开发与环境敏感区保护存在一定冲突

水电为清洁能源，在运行过程中发挥防洪、发电、航运等综合效益的同时，也对生态环境产生一定影响。尤其是涉及自然保护区、风景名胜区、水源保护区等环境敏感区的水电站，在建设、运行过程中均可能对保护区产生一定影响，与保护区管理要求产生冲突。

2.4 水电建设项目环评审批权限下放后要求不够严格

按照“放管服”改革总体要求，云南水电建设项目环评文件审批权限由省级下放至州市县等地方各级。因思想认识和技术能力等存在差异，地方各级生态环境主管部门对水电项目的环评审批要求不尽统一。州(市)级更多关注陆生生态及施工期影响，对水生生态、水环境等关注较少，批复中相应的要求不多，部分县级的批复中甚至未提生态流量下泄、鱼类保护措施要求。

2.5 水电建设项目环评监管力度不足

生态环境主管部门作为政府职能部门，隶属同级政府管理，上级生态环境部门仅进行业务上的指导和监督，导致水电项目纵向环境监管效力不足。此外，尽管我国确立了以环境影响评价和环境保护措施“三同时”制度为核心的建设项目环境管理法律地位和管理体系，明确了建设项目环境管理的程序和要求，但水电项目运行期基本无污染物产生，现有的排污许可等主要针对污染型项目，水电项目运行期的环境监管几乎是空白的。同时环境影响评价也与批复之后的初步设计、施工图设计、工程施工等后续环节相脱节，对生态环境保护措施落实情况、效果等缺乏相应的跟踪、监测及评价机制，导致水电项目重审批、轻监管问题较为突出。

2.6 水电项目环境影响后评价制度执行率低

水电开发属于生态影响型建设项目，对环境的影响较为复杂，事先很难进行完全准确的预测和判断，即环评文件的预测结果往往与工程实施后造成的实际影响有一定的差距。而且水电工程对水文情势、水环境、生态环境等的累积影响短期内未能充分体现，因此水电建设项目开展环境影响后评价具有重要意义。《环境影响评价法》虽然提及开展环境影响后评价，但缺少其他相关配套的法律法规和规定，目前水电建设项目环境影响后评价主要由建设单位主动开展，缺少约束机制，导致实际开展环境影响后评价的水电建设项目较少。

3 云南水电环境管理建议

3.1 积极推动完善流域规划环境影响评价

在《环境影响评价法》特别是《规划环境影响评价条例》实施以来，云南省水电建设项目所属流域的规划环评工作得到了一定推动。根据法律法规要求，对于仅有单级水电站开发的流域规划，按照建设项目进行环境影响评价，不再要求进行规划的环境影响评价。为了有效结合实际，对于流域规划内水电开发较早，明确仅剩最后一级水电站待开发的规划，在最后一级水电站项目环境影响评价中开展流域水电开发回顾性环境影响评价。但通过统计，目前云南省水电建设项目所属流域规划的环境影响评价完成率仍不高。由于流域内梯级水电站的运营管理主体分属不同公司，从而导致接受单一水电站业主委托开展环评工作的机构很难获得流域内相对完整的水文资料及其他梯级水电站的环保工作开展情况。此外，受流域开发时间较早、工作时间和经费受限等因素，环评机构多以定性为主进行回顾性评价，提出整改措施的针对性不强。由此，建议积极推动完善流域规划环境影响评价，对于已实施开发流域存在的环境问题进行系统识别，对于规划继续实施导致的潜在环境影响进行深入分析，统筹提出有效的整改补救措施。此外，部分流域规划的开发目标除水电外还包括水利、水运等其他目标，流域规划环境影响评价的推动对于后续其他项目的前期工作开展亦具有积极的促进作用。

3.2 分类制定差别化水电开发的环境管理要求

根据水利部、国家发展改革委、生态环境部和国家能源局联合印发的《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》，长江经济带范围内的11省(市)生态环境厅局统筹考虑小水电建设项目履行环评手续、涉及自然保护区、生态环境破坏等情况，按照退出、保留、整改三类进行分类处理。由于云南水电开发较早，大部分位于自然保护区内水电站建成投运于保护区成立之前。此外，在2012年主体功能区规划公布之前，云南省林业、环保、农业、住建等对于各自主管的自然保护区相关信息资料共享不足，特别是州市级和县级自然保护区多存在成立公示缺乏、规划及界桩缺失、监控和监管缺位等问题，导致水电站环境影响评价阶段存在难以界定与自然保护区的位置关系，甚至存在遗漏自然保护区的问题。由此，须分类制定差别化水电开发环境管理要求，依靠政策、尊重实际、分批推进、妥善完成水电分类处理工作。

3.3 积极推动开展云南省水电建设项目环境影响后评价

水电建设项目建设周期较长，水电开发对生态环境及保护措施的效果需要一个过程逐步显现。2016年1月1日起实施的《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》(环境保护部令 第37号)中提出水电行业中实际环境影响程度和范围较大，且主要环境影响在项目建成运行一定时期后逐步显现的建设项目应当开展环境影响后评价。尽管云南部分州市生态环境主管部门提出了水电建设项目开展环境影响后评价的要求，但是水电建设项目环境影响后评价工作仍未得到切实的推动。究其原因，一方面是建设单位对于水电项目开展环境影响后评价的重视度不足，这与目前未执行环境影响后评价的责任追究及处罚力度不高有关；另一方面，从业人员对于环境影响后评价开展的深度认识不尽统一，环评机构对于承担环境影响后评价工作所需经费及工作难度和深度的预估不足，导致后期实际后评价工作推进困难重重。对此，建议对于正式投入运行满3a的保留类电站和完成整改后运行满3a的整改类电站要求开展环境影响后评价工作，重点关注工程运行对环境敏感区的影响，及时调整补充相应的环保措施。这不仅有利于进一步加强已投运水电项目的环境管理，而且有利于进一步提高环境影响评价水平和环境保护对策措施的有效性评估，从而为后续水电合理开发和环境管理提供借鉴和指导。

3.4 以高技术应用强化水电项目日常环境监管

与明显产排污的工业项目不同，水电项目在运行期不产生空气污染，废污水产排量低，可视的陆生生态环境随时间推移得以逐步恢复。这些特点都可能使属地生态环境主管部门对于环评及竣工环保验收手续齐备的水电建设项目疏于日常环境监管。同时，云南水电建设项目多分布于偏远的高山峡谷区，人烟稀少、交通不便，在日常环境监管缺乏的情况下，项目运营单位很少会主动落实后续生态保护的要求，尤其是难于观察其落实效果的水生生态保护要求，甚至出现生态流量下放都未能有效落实。由于水电建设项目对于生态环境的影响和改变是长远的，当缺失环境保护措施时，水电建设项目对流域生态环境特别是水生生态环境将产生不可逆转的影响和破坏。因此，应充分利用遥感、无人机与地理信息系统技术，推动以河流为单元的环境监测调查与复核模拟运算，切实落实生态流量在线监控，实现在线监测数据的联网，做好数据的记录储备和调用抽查。通过高技术手段在日常动态环境监管中的应用，促进提升水电建设项目环境监管的准确性和合理性。

3.5 推动建立“环境友好”水电认证管理制度体系

2015年，中共中央国务院印发了《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，提出加快农村基础设施建设，发展绿色小水电。2016年，水利部印发了《关于推进绿色小水电发展的指导意见》，要求到2020年，建立绿色小水电标准体系和管理制度，初步形成绿色小水电发展的激励政策，创建一批绿色小水电示范项目；到2030年，全行业形成绿色发展格局，小水电规划设计科学合理，建设管理规范有序，调度运行安全高效，综合利用水平明显提高，生态环境保护措施严格落实。但目前绿色水电的推动工作仍然滞后，且“绿色水电”的概念局限于小水电，缺乏对于不同类型水电建设项目的广泛适用性。由此，建议将“绿色水电”概念转换为切实的“环境友好”水电认证管理制度体系，贯穿于水电工程建设和运行全过程。除了绿色水电认证制度，可配套发展绿色水电发电许可、绿色水电信贷、绿色水电生态补偿等一系列配套的水电开发“环境友好”管理制度建设。同时，不断建立完善水电环境管理的政策法规和技术标准，将生态优先的理念灌输于水电建设项目的建设和运行管理之中，构建水电可持续发展模式。