政府参与ppp合作模式的风险及限制研究

谢玉军 帖鹏飞

（郑州铁路职业技术学院，河南 郑州 451460）

由于PPP项目投资时间长、投资数额大、政府换届、市场变化等因素，政府对于项目从开始建设到最后的运营都会面临很多不确定的因素或者各种各样的风险，风险的基本原则和一般规定是：风险分配按照“风险由最适宜的一方来承担”。

一、政府面临的风险

PPP项目风险分配应该遵从的三条主要原则包括：（1）对风险最有控制力的一方控制相应的风险；（2）承担的风险程度与所得回报相匹配；（3）承担的风险要有上限。具体的规定是：项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。不可抗力的风险由政府和社会资本共同承担。政府须承担监管、保护公共利益（社会）的风险，在政府负责向用户直接收费的情况下，还需承担购买服务/或取或付（财务）的风险。投资人须承担建设、运营、技术、产品和服务质量的风险以及股本投入和融资风险。融资机构须承担贷款回收的风险。其中政府的风险主要有以下几种：PPP项目的政府风险是由于政府换届、行政改革、政策变化等原因造成的PPP项目推进过程中受到的阻力或障碍，主要包括政府的风险有：

（一）政府决策失误

由于ppp项目最近发展起来的，政府由于物有所值论证不充分和财政能力论证不科学，以及对项目的必要性和可行性等论证都缺乏专业、严谨、透明的情况下，再加上人才的准备不充分、咨询机构的不专业、风险识别的不彻底、法律设计的缺陷、退出机制的缺乏、程序的不规范等等各个因素会导致会导致项目的面临困境。廉江中法供水厂项目就是这种政府决策失误的典型例子。

（二）政府信用风险

政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。导致政府信用风险的原因有两方面：一方面，政府的契约精神和契约意识淡薄；另一方面履约能力比较差，没有能力保证履约能力，如果没有中长期预算机制的支持，政府难免在PPP项目的合作中出现违约。以印度大博电厂项目为例，1995年，该项目与国营的马邦电力局(MSEB)签订了售电协议，并由印度中央政府对该协议提供反担保，且双方约定在售电协议不中止的情况下也可以启动这一担保程序。20世纪末，由于印度经济形势下滑，马邦政府无力支付高额的电力费用，电费支付纠纷由此产生，同时，项目公司要求印度中央政府兑现反担保，却遭到了印度中央政府的拒绝，导致项目陷于停顿状态。

（三）法律、政策变更风险

法律、政策变更风险是指由于颁布、修改、废除一些法律和政策而导致项目的合法性、合理性、市场需求、产品与服务收费、合同协议的有效性等条款发生巨大变化，从而给项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目中止或失败的风险。发生这一风险的有北京第十水厂项目，2002年外方日本三菱商事株式会社和英国安格利安水务国际控股有限公司组成的安菱联合体中标。但是由于原来计划供水管道被首都机场扩建项目占用，再加上密云水库的水位不断持续下降，水厂的建设遥遥无期，最后通过转让和退出机制，解决了这个项目所面临的的风险问题。

（四）项目唯一性风险

项目唯一性是指其独特性，当政府或其他投资人在项目附近新建或改建其他项目，与项目形成实质性的商业竞争时，项目便丧失其独特性从而产生了项目唯一性风险。项目唯一性风险一旦发生，便会使其预期收益减少，影响项目的正常运营。项目唯一性风险在道路类PPP项目中发生得较为频繁，2003-2008杭州湾跨海大桥就是典型代表。早期的预计投资额和预计使用人数都存在重大的计算误差和风险的分配机制，导致合同的预期目的对资本方来说是遥不可及，更为重要的是在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥就已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。2013年通车的嘉绍大桥对杭州湾大桥来说是“雪上加霜”，同样是小车的通行费，杭州湾大桥为每次80元，而嘉绍大桥全程通行费为65元。2014年，钱江通道也已通车，通行费为45元，进一步分流可付费人数，导致大部分民营资本的退出和央企的接盘而终于完成这一宏大工程。

（五）公众反对风险

公众反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起民众不满甚至反对项目建设而造成的风险。多发生在与公众利益密切相关的项目中，尤其是环保项目。例如汉口北垃圾焚烧发电项目，于2008年12月30日破土动工。该项目是2005年立项选址，在当时来说或许是可行的，但经过几年的发展，盘龙城一带已经是楼盘林立，居民小区已成规模，2008年底再在此动工建设垃圾焚烧电厂已经不适宜了，相关职能部门没有灵活根据实际情况调整思路，而是继续按三四年前的既定计划实施，结果垃圾焚烧产生二恶英和重金属，对人和物有巨大的危害，遭到周围群众的强烈反对。

（六）社会资本的违约风险

很多文章往往强调政府常常以各种理由违反合同约定，导致项目终止或者社会资本退出，其实社会资本也存在违约的可能性，其违约形式主要是项目资本金与合同约定的严重不符，因为经济、政治、经营等各种因素，社会资本到后期不能有效的融资，或者融资的数额达不到项目的要求，往往会造成半拉子工程，这尤其在非经营性项目里面非常突出。其他的风险还有收益不足风险、不可抗力风险等等，这都要从制度设计、风险负担、付费方式、项目分类等各种方面精确评估、做好预防和变更。尤其涉及到项目的收益，根据产品的性质，采用政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴，合理解决政府购买服务和社会资本获得合理报酬之间的平衡。

二、政府参与PPP合同的限制

（一）政府参与ppp合作模式的财政政策的限制

1.新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。

2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方。

3.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。

4.强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

5.调整和完善固定资产投资项目资本金。（1）各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按以下规定执行。城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。（2）城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。

（二）政府的担保责任限制

构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的，目的是严防地方政府债务风险，PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。政府投入资本金的性质“投资项目资本金对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”。各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求，防止过度举债融资等问题。总之，通过财政部和发改委的规章制度的规定，按照政府和社会资本合作，按照风险共担、利益共享的原则，政府起到监督、监控、管理、协调等宏观方面的作用，项目公司则承担融资、建设、运营等这方面的责任，对于政府而言，为了防止借助ppp名义大力进行举债，超过政府现在或者今后的支付能力，所以规定ppp项目每年的财政支出不能超过一定的限度；为了防止政府以ppp项目之名，行使大规模的利用地方平台进行举债或者变相举债，所以规定政府不能承诺收益保底担保、无条件的回购项目；为了防止地方政府债务负担过重，明确约定项目资本金不是地方债务，让政府的归政府，市场的归市场。