干部干事创业视阈下的监督中性制度问题探析

杨永庚

(西安文理学院 马克思主义学院，西安 710065)

一、问题的提出

干部是党和国家事业的中坚力量，事关我国“两个一百年”奋斗目标能否实现，激励干部干事创业是党和国家工作的中心环节和重要内容之一。为充分调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性，2018年，中央出台《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，激励广大干部在新时代担当新使命、展现新作为。2019年初，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时指出，要激发干部积极性。全面从严治党的目的是为了更好促进事业发展，激励干部增强干事创业的精气神。同时，干部干事创业离不开监督。监督概念是法国卢梭提出的，是指在管理过程中为保证社会公共权力机关在所担负的职权的正当范围内和轨道上运行，而对其进行监视、检查、控制和纠偏的各种活动。经过不少国家的制度建构与实践探索，监督被理解为对现场或某一特定环节﹑过程进行监视﹑督促和管理，以达到预定的目标。

干部干事创业议题和监督实践问题之间的关系作为学术热点问题之一，有学者探讨了干部干事创业总体积极性不高的制度因素，认为“设立制度的目的或目标有问题”[1]13，其中精神懈怠是首要因素，其次包括作风漂浮、违规违法、权力本位与职业认知能力低下；有人认为“弱监督激发干部干事创业积极性”，“强监督会助长一些干部不求有功但求无过的心态、奉行不贪不占不管不干”的“四不主义”；有人认为，监督制约的条条框框越多，干事创业越容易违规违纪，“现在对干部问责泛化是滥用党规党纪”等观点。这表明，处理好新时代干部干事创业和监督之间、激励与约束作用之间关系是一项复杂而艰巨的任务。事实上，干部干事创业的“激励”与“监督”两个要素会有“强激励和强监督”“弱激励和弱监督”“强激励和弱监督”“弱激励和强监督”的四种组合情况，不同的组合方式以及在不同阶段的运用会产生不同的结果。一般理论认为，“弱激励和弱监督”会使经济社会发展疲弱，但会导致怠政和乱政；“强激励和弱监督”会使社会充满生机和活力，会导致腐败；“弱激励和强监督”会使社会发展缺乏活力，出现庸政和懒政；“强激励和强监督”会出现两种截然相反的结果，一种是“不作为和乱作为”，另一种是“积极干事创业”。

2012年，习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时使用了“监督”一词，指出要“虚心向群众学习，诚心接受群众监督”[2]138；2013年，明确提出“加强对干部的监督，是对干部的爱护”；2014年提出要“坚持从严管理干部”；党的十九大报告中进一步明确提出要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[3]68此后中央领导的多次强调和一系列党内文件的进一步规定，激发了全社会对监督的广泛热议。十九届四中全会则把“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”作为“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的“重大问题”进行研究。为了在政策思路层面获得认同，避免过度监督和监督不到位的情况，使得激励和监督在实施过程中达到内在一致，笔者认为，有必要明确提出“监督中性”的概念，并充分阐释这一术语背后蕴含的思想和观念生成的大问题，使干部依法平等使用干事创业要素，公平接受社会监督，同等受到法律保护，建立发挥有效的防范机制，防止和惩治腐败。

二、监督中性在干部干事创业制度中的渗透和主要特征

监督经过了一些国家的拓展研究与倡导应用、规则延展与国际推广过程。在西方，自20世纪90年代以来，世界经济合作与发展组织开始把“监管中性”看作“足额透明补偿、税收中性、债务和直接补贴中性、政府采购中性”等八个方面之一，避免“公共所有权性质而相对私营企业享有净监督优势或劣势”；在我国，所有组织和个人都“需要面对相同的规则约束”，并成为党纪监督的制度背景，这其中的核心是保障党纪监督的慎重性和公正性。自改革开放以来，我国以政策渐进的方式分阶段有步骤地注入干部干事创业相关制度中的监督要素。首先，恢复建立了各级、各部门的纪检监察机构。其次，在领导体制和机构建设上，1992年，中央决定中央纪委和监察部合署办公。再次，在法规规范建设上，修订、规定了“八个提倡”和“52个不准”等。第四，在反腐败的方略上，认为建立健全惩治和预防腐败体系是我们党“深入开展党风廉政建设和反腐败工作的新要求”。因此，审视干部干事创业制度与监督直接和间接的关联性，揭示干部干事创业制度变迁背后的监督中性逻辑，有助于在监督上建构一套系统完备、有效运转、简便易行的机制，把制度优势转化为治理效能。

1.纪检监察制度契合监督中性的核心理念

在哲学家那里，为解决“规范”和“事实”纠缠在一起的问题，“价值无涉”“价值中立”逐渐成为社会思想中广泛的观念形态。在法律上，存在着中性行为的范畴和中性法律条款的认识。我国的纪检监察制度中性呈现出如下几个特征：一是监督的基础是分权制衡。1950年10月，中华人民共和国政务院人民监察委员会成立，1954年改为国家监察部，监督者都依法拥有履行职责所需要的地位和职位，合力配置权力，干部监督制度逐步形成。二是监督的前提是权务分开。对干部的检查和调查的职责来自于《中国共产党章程》和《中华人民共和国监察法》，监督者有位才有为。三是监督的基础是监督独立实现。2017年，党的十九大把纪委设定为党的纪律检查的专责机关，2018年，《中华人民共和国监察法》把国家监察委员会设立监察的专责机关，而且明确纪委和监委合署办公。四是权责对应是监督的关键。监督是一种手段，监督者必须手中有权，而职责包括“业务性职责”和“组织性职责”两个层面。这些出台的文件和设计的制度原则契合监督中性的核心理念，被纪检监察学化为可觉察的方案，为实现监督提供了可能。

2. 优选与严管干部契合监督中性的实现范式

我国的干部制度先体现在对干部的选拔任用上，还体现在对干部的管理上，贯穿在这些制度全过程的范式是对干部的监督等。我国干部的选拔任用与监督管理方面的制度，既强调个人对社会的责任与贡献，又强调社会对个人的尊重与满足，主张优选与严管是干部干事创业的“职业道德”和“中性思维特征”，能够防止防治干部“精神懈怠、作风漂浮、违规违法”等现实问题，达到最佳适度。国家治理是否有效，重点是看国家治理能力的高低，尤其是对权力运行的监督和决策的控制。监督中性制度把评优和监管作为达到管理的重要手段，坚持“过程公开，标准统一”等优选方式，改变优选主要凭领导主观意志的现象，确立“强评优、强监管”的工作模式，同时整合和制定规范运行的制度，规范干部干事决策权力，从干部决策程序、风险评估以及终身责任追究等方面提高国家治理能力，使纪检监察不再是市场的参与者，而是市场规则的监督者。就现阶段来看，纪律作为监督中性规范，就是要让每个党员、干部感受公平正义，正义是纪法的价值追求，也是人民对纪检监察的期望[4]56。这些制度面对所有行使权力的干部，体现了监督制度设计和实现范式上的公平、中性。

3.强化政治监督契合监督中性的基本要义

“用干部是为了干好事业。要正确把握事业发展需要和干部成长进步的关系，把合适的干部放到合适的岗位上。”中国共产党的干部“突出政治标准”，把旗帜鲜明讲政治作为干部的根本要求。自由和平等的结合是公正，权威和民主的结合是法治。《中国共产党党内监督条例》明确监督的基本要义是为了进一步保护好干部。我国实行的科层制，把自由与法治结合平衡起来，保证干部管理的无矛盾性的效率要求和平等、公正办事的自由市场法则等所具有的不可忽视的正面功能。虽然干部个人为或不为对专业知识的运用与培养、层级分工的职责与效率，以及将公众事务与私人事务划分的态度与作风，但各级各类干部也是总在使自身利益最大化的理性人。正因为这样，会出现行为和结果的分离。党和国家更多注重获取权力是否符合程序和法治，相对忽视有关干部对社会服务及干事创业的监督，从而出现腐败问题。中国特色社会主义政治实践是合规律性与合目的性的统一，国家有权对其管理的社会生活的方方面面加以规制，公开揭露和打击贪污腐败，《监督条例》的出台就是为了严格教育、严格考核和严格监督干部，以更好地为人民服务。干部要在受监督和约束环境下，选择实现自身价值更便捷的行动方案，遵守规矩，自觉按照党的规章制度办事。

4．严肃问责契合监督中性的价值追求

监督中性在问责问题上有两个方面内容，一个关涉干部干事创业的实际有效性问题，另一个涉及干部的责任规范问题。这个奖惩制度把实践与理论统一起来，把干事创业与价值创造历史具体地结合，从正反两个方面保证干部干事创业和监督制度的良性运行。早在1952年 8月，政务院颁布《国家机关工作人员奖惩暂行条例》就提出，让群众直接参与评判和监督，确立奖惩制度要以群众观点作为做好一切工作的价值取向和根本标准，这些观点经过充实和发展一直沿用到现在，并逐步演变为组织建设和作风建设的内容，保证干部忠诚干净担当，形成党风正、民心顺和事业兴的社会主义干事创业氛围。但随着党执政周期的累积，出现了纪律松弛、干部腐败、理想信念动摇等超出奖惩范围的腐败问题。2004年，中共中央颁布实施的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》把范导性和建构性作用加以区分，提出“用发展的思路和改革的办法防治腐败”的价值导向。一方面，出台制度形成“不能为”的防范机制，特别是针对软腐败，“切实解决表态多调门高、行动少落实差等突出问题，力戒形式主义、官僚主义”；另一方面，通过精准规范问责促进“权责一致、错责相当”，既让各级党组织和干部勇于担当作为，又树立鲜明的干事创业导向，注意保护干部干事创业的积极性，用监督机制督促形成建功新时代、争创新业绩的浓厚氛围和生动局面。

三、干部干事创业的监督中性新情境

从监督角度上讲，干部干事创业中的作为是以积极、主动作用于客体的形式以取得预期的效果和达到一定的目标。其过度行为是“乱作为”，其反面是不作为，以消极的、抑制的形式表现的、对个人来说有积极结果，如政策制定的个人倾向性，其过度行为是“胡作为”，但实质对党和国家事业造成巨大损失的贪污贿赂行为。改革开放以来，我国持续营造实质性、有力度的营商环境，随之监督体制机制也全面确立，包括《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视条例》等规范的出台，监督应用范围持续扩大、应用方式逐渐多元，《中华人民共和国监察法》《中国共产党监督条例》等的颁布，使监督应用场景不断增多、应用平台不断增多，一批破败分子得到有效查处。干部干事创业进入了一个充满复杂性、易变性、不确定性、模糊性的时代，监督中性作为情境集合中新的重要元素，被纳入主要情境变量，不同程度地进行考量，成为影响干事创业“再出发”的重要影响因素。在更加复杂多变、立体多维、广泛多元的情境下促进干部干事创业的积极作为，对中国社会经济高质量发展的生机与活力的推动力反而很高。由此必须深刻理解与把握监督中性之于干部干事创业的影响机制与作用逻辑。

1.由“弱”到“强”的监督中性政策规制

长期以来，我国的监督要么只有管理之策，称为监督“弱政策”；要么只有监督无所不包，称为监督“强政策”。干部干事创业政策以着眼于优惠政策导向，将选择性监督调动积极性政策作为主导，功能性监督政策应用较少。事实上，干部干事创业与监督政策具有共生关系，这意味着监督活动本身是一种权力发挥作用的过程，干部干事创业和激励及惩治机制应当与监督的内在精神密切关联，政策和监督推进应该在相适应的基础上保持一致性，但我国的监督制度在实践中存在着相关政策规定不够明晰、问责处罚力度不大、执行力不足的问题，监督责权不清、互相推诿，监督体制粘连、相互掣肘等现象[5]2，从而引发了监督缺失缺位，甚至扭曲，效果弱化等，其主要原因在于缺乏与监督基本制度相匹配的保障性、惩罚性、操作性的制度。随着大数据和区块链技术在监督领域的推广和运用，对干部干事创业应由差异化、选择性导向政策向普惠化、功能性中性政策转变，以不断激发干部创业的激情和动力。相应地，构成监督中性主要内容的《中国共产党廉洁自律准则》第11部分明确规定：“党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员”；《监督条例》第3条也规定：“党内监督没有禁区、没有例外”，体现了监督由“弱政策”转变为“强政策”，把纪律和法律摆在首要位置，建立权力运行的正常秩序，保障社会正义和干部干事创业“廉”与“效”。

2.由“软”到“硬”的监督中性环境约束

国家权力通常由拥有国家强制力的机关来行使，没有监督的权力必然导致腐败。长期以来，没有处理好权力与监督之间的关系，出现了因监督疲软而导致权力滥用现象。只有明确党内法规制度建设是为规范和行使权力提供显性的正式规则“约束”，监督对权力运行的制度能力和影响力“溢出”性才会增强，才会形成监督的“硬”环境。这是因为一方面大多数权力主体对公共资源占有某种优势，且不正当地利用权力的强制性、扩张性、公共性等特质，由此监督是保证他们不做出违法违规或有悖于社会公德的事情最为有效坚实的保障；另一方面，干部干事创业应着眼于培育和建设清正廉洁的制度规则，形成正式或非正式的约束。从监督中性的规则化看，虽然干部对监督中性尚未形成理解共识、内容共识和规则共识，但监督中性对于干部干事创业会形成某种约束，已经成为干事创业的必然发展趋势。由于权力与监督是平等和对应的关系，真正的监督都必须有不受其他权力干涉的独立性，如《监督条例》中的党内“监督体系”，实为多个监督责任主体及其职责或责任的划分。监督中性从中央到地方的权威性既来自于正式规则，也来自于“权威体制”，意味着对干部干事创业的约束力量不断趋于“硬化”。

3.由“偏”到“全”的监督中性生态要求

十八届四中全会在大趋势、大方向、大战略上将包括监督在内的党内法规制度纳入社会主义法治建设体系的范畴，逐步向中性收敛，但在监督实践中受制度分散、机制不协调、合力不足、范围不全面等路径依赖、体制锁定和追责职能不清的影响，干部干事创业在一定程度上还存在“权”与“责”不对应、“责”与“究”不对应的“偏”问题。从促进社会整体效率的视角看，监督中性的相关规定显著提升自中纪委以下纪检系统内的垂直程度，“两个为主”“同时报告”强化了省及其以下纪委的独立性和权威性，对拥有权力的主体以党章和《宪法》及法律赋予的权利为保障进行其生态政治性监督，对干部干事创业者采取不分厚薄、平等对待的“全”态度。纪委和监委合署办公，作为反腐败的专责机构，整合原本分散的权力监督资源能够以硬规则代替潜规则，执行自己的监督权限。从政治学角度看，这样的制度设计有利于克服管理层次过多而产生的信息不对称问题，纪委和监委要接受对干部有根据地批评，听取揭发、检举党的组织和任何党员违法乱纪的事实，了解群众要求罢免或撤换不称职的干部，惩处国家机关和国家工作人员的违法失职行为等，使政党监督与国家权力监督高度融合。

4.由“表”到“里”的监督中性驱动变革

干部干事创业的动力机制是对干部的正向激励，既有鼓励激励、容错纠错、能上能下等三项机制外在驱动，以推动干部勤勉干事、担当干事、激情干事；也有卸压力、提待遇、强保障等价值实现内在驱动。监督中性以二者交集互动成为干部干事创业变革的激发因素，既可以内化为其自身素质，也可以转换为政治规制、抑或生态要求，它们都不同程度地与激励机制相关联。按照组织系统理论，监督中性作为外部情境的变化相当于对组织系统，会冲击干部干事创业中长期保持的组织惯例，对干部传统固有的文化心理结构与心智行为模式产生正面效应，势必打破组织系统内部均衡状态并进行再均衡，成为激励干部干事创业积极性的内在要求、前瞻方法和可行工具。对于因为长期受亚文化、负能量和潜规则影响较深而享受特殊待遇的一些干部来说，冲击意味着其需要走出在机关里滥竽充数混日子的“舒适区”，进行因应性的变更。因此，监督中性权错一致的由“表”到“里”的变革，既是诱发干部干事创业作为的内部情境变量，也是破解干部干事创业“多一事不如少一事、少一事不如不干事”的不作为心理所面临高度制度优势依赖难题的必然出路。

四、监督中性新情境下激发干部干事创业的对策

十九大报告提出：“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”[3]64新时代建立在遏制腐败、营造公平的事实上的监督中性，虽然作为政治规则的科学性和可行性需要进一步地深入研究，但在相当程度上其核心理念、基本原理、关键要求和主要内容的契合，才能促进干部干事创业的制度建构诉求。干部干事创业在执政党对权力的制约下都需要对干部的监督，而且这种监督既是“高位监督”，又是“监督高位”，是“高位监督”与“监督高位”的统一。对此，从监督中性视角出发推动干部干事创业，将价值中性的理念、原则和要求导入其中，需要全面审视、优化、重组干部干事创业战略构思的监督中性，探寻并破解干部干事创业的深层次难题，引导高素质、专业化的干部进行担当奉献，行稳致远，把党和国家的事业完成好。

1.优化干部干事创业的纪法目标

新时代，干部干事创业基本取向、逻辑思路和重点任务都坚持问题导向、结果导向和目标导向，纪检监察对优化干部干事创业者来说，坚守清晰的纪法目标、指向引领和价值判定相统一。监督中性将价值中性情境的目标嵌入与映射至所要实现的目标与优化干部干事创业的本质属性中，使制度获得“公正的和无感情要旨”的特征，但为了防止“人人自危”，出现挫伤干部干事创业的激情，需要重新审视，丰富与拓展、深化与优化干部干事创业的各层次目标内涵。当前，要从直接目标、衍生目标和终极目标等三个层次上进行。第一，对于直接目标，让人民监督权力，重在“治权”，而非“治民”，使干部自觉遵守廉政准则，知敬畏、存戒惧、守底线，把发展不平衡、社会不公等社会问题与权力腐败区分开来，达到“三清”目标要求。第二，对于衍生目标，在一系列惩处措施的基础上完善相关的激励机制，将政治担当、主动积极作为转化为推动干部干事创业的外部举措，成为监督中性促进目标所希冀达成的结果。第三，对于终极目标——监督始终为民的目标，既是党领导人民进行监督实践的政治本质要求，也是国家治理必须坚持的价值取向。监督中性以人民为中心的纪检监察，对干部干事创业问题进行不偏不倚的评判，让目标产生正效应，有利于形成干部组织归属感、全局观念和团队精神，并最终实现“海晏河清、朗朗乾坤”的目标。

2.明晰激励机制和负面清单规范

监督中性背后隐含的政治生态系统观和公平竞争系统理论，目的是更好地促进事业发展，激励干部增强干事创业的精气神，其涉及激励机制和惩处负面清单的制定。要适应干部多层次、多元化、动态化，就需要健全多元正向激励机制。通过一系列正向激励措施鼓励干部积极作为，既要观察客观业绩又要考核其主观努力，为敢于担当作为的干部提供坚实的制度后盾。负面清单是对相关纪律规定的具体化，长久以来缺乏权力责任清单，不能做到合理尽职免责和失职追责。 2015年汲取外来的“负面清单管理模式”概念，在我国干部干事创业中第一次使用，在中国共产党管党治党的重要文献中使用这个新词，将禁区毫不含糊地以清单方式公开列明，可以从制度规范上矫正市场交易泛化和裙带关系盛行，阻断干部与企业、亲属等相关人员之间的利益链。对干部干事创业实行的负面清单，一方面应将多种相似或关联密切的清单协调整合，让干部有看得见、摸得着的参照标准，使党纪部门有刚性依据；另一方面，应尽量将负面清单条目进行具体列举、简单明确、边界清晰，减少模糊弹性条款的“可解释性”。

3.加强过程透明和问责强化结合

在现代社会，幸福感和获得感意味着人们在社会、政治、经济、法律等面前机会均等，在后果上一视同仁。监督中性要平等对待干部干事创业的行为，防止对干部干事创业的偏袒性政策支持，应当按照权责清单和授权放权清单严格规范自身行为，从“依据关”上既不能越权干预干部干事创业的授权活动，又要防止监管义务空转和流于形式。按照监督中性要求，强化干部干事创业行为的透明管理，既是实现监督中性的客观要求，更是在全社会营造公平的重要内容。一是干部干事创业要有信息披露制度，力求接受利益相关方和社会监督，及时发现、处置腐败行为，避免干部由轻腐败演化为重腐败。建立和完善容错纠错评估体系，对于干部干事创业应当建立健全问责制实施程序和规范，强调和明晰干部对作为决策与执行后果所承担的责任。二是严格规范和执行政策的公平竞争制度评估。及时调整干部干事创业方面不符合公平参与市场竞争要求的政策，避免支持性行为方式的扭曲。三是问责制应当成为干部干事创业的重要内容。无论干部干事创业顺利推进，还是监督中性的有效实现，都离不开发挥问责制的约束、惩戒与矫正功能。建立健全行为主体严格问责制，使监督制度的推进与相应责任的同步落实。

4.做到监督和干部干事创业双向互动

十八大以来，习近平总书记从监督对象视域入手，形成了以党的监督为核心、以国家监督为主体、以社会监督为补充的监督中性思想。随着中国经济由高速增长阶段步入高质量发展阶段，2014年李克强总理提出的“大众创业”“万众创新”作为激发民族的创业精神和创新基因的现实政策，无论其核心特质还是其实现途径，都与高质量发展的范式转型密不可分。监督中性通过制度方法为干部“双创”保驾护航，在过程和目标统一上使严格遵纪守法成为监督的本真功能：在“帮助干部弥补知识弱项、能力短板、经验盲区，全面提高适应新时代、实现新目标、落实新部署的能力”上，形成一套既能引导干部大胆干事创业，又能允许其纠正错误，鼓励和保护那些愿意干事、敢于创业的干部，把以人民为中心的干事创业思想转化为干部的情感认同和行为习惯，促使国家治理和干部干事创业方法和规范的双向互动。监督中性虽然从直观上要求对干部干事创业在宏观政策上保持中立，但其本真的出发点还是要通过发挥监督的公平公正功能，确保广大干部自觉适应从严管理新常态，切实解决干部工作生活激情不高、干事创业动力不足问题，以有效增强干部干事创业的“精气神”。

总之，从十八大提出建立权力运行制约和监督体系、党的十八届四中全会建立严密的法治监督体系到十九大建构的党和国家监督体系、党的十九届四中全会完善权力配置和运行机制来看，我国干部干事创业制度的发展轨迹，无论是主要演进脉络还是相应演化方向，都是有意或无意、显性或隐性、直接或间接地超越“事实存在”而向“监督中性”规范的核心理念、实现方式、价值追求等转向，力图实现强刺激和强监督具体的阶段性的动态统一。