疫情防控背景下克拉玛依城市社区多元共治的再审视

摘 要： 面对突如其来的新冠肺炎疫情，社区作为城市基层治理的“最后一公里”，是“外防输入、内防反弹”的有效屏障。在高城镇化率的新疆克拉玛依市，多元共治的社区治理模式在疫情防控中成效明显：“党建引领”为疫情防控稳局定向，“群防群控”为疫情防控筑牢根基，“多元协同”为疫情防控保驾护航，“关爱群众”为疫情防控凝心聚力。对这一特殊时期城市社区多元共治的实践效能再审视，通过以党建引领社区治理为抓手，优化现有治理结构;以满足社区居民需求为目标，革新社区治理理念;以有效整合信息资源为基础，助力智能社区建设;以构建多元信任机制为保障，助推多元共治落地等路径，提升社区治理水平、满足居民多样化需求，进而不断优化新时代城市社区多元共治模式。

关键词： 社区;疫情防控;多元共治;审视

中图分类号：D669.3 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.04.08

欢迎按以下方式引用：郑博.疫情防控背景下克拉玛依市社区多元共治的再审视[J].克拉玛依学刊，2020（4）54-59.

治国安邦重在基层。社区作为基层的重要组成部分，不仅是人民群众生活休憩的家园，更是中国共产党执政的基本单元和社会治理最深厚的支撑点。庚子之初，突如其来的新冠肺炎疫情无疑是对中国共产党领导下的整个国家治理体系和治理能力的一场“大考”。在疫情防控防治斗争中，社区作为“外防输入、内防扩散”最有效的屏障之一，是疫情联防联控的第一线，在疫情防控工作全局中具有基础性地位。对此，习近平总书记在湖北省考察疫情防控工作时指出，“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区。”[1]在一定意义上，一座城市社区疫情防控工作的好坏，取决于该城市社区“多元共治”程度的高低，更是其城市社区治理能力和治理水平的强有力表征。

一、现状：克拉玛依市社区多元共治体系的基本形式

坚持人民至上是实现城市社区协同治理和满足社区居民多样化需求的基本价值追求。在这一理念的指引下，城市社区多元共治在本质上可以理解为，充分调动社区不同主体参与到公共事务之中，发挥各自优势来满足社区居民的美好生活需要，实现社区良性互动和居民邻里和谐。对城市社区人口占全市总人口数比重超过99%的克拉玛依市而言，其社区多元共治体系的构建和运作也遵循这一本质要求，并为保证新冠肺炎感染“零病例”提供了体系保障。

（一）七类主体明晰各自职责分工协同参与

社区居民的美好生活需求与公共服务有效供给之间的精准匹配，“必须由多元主体协同合作互动来共同促成”[2]。克拉玛依市在社区工作的创新实践中，紧紧围绕社会稳定和长治久安的新疆工作总目标，逐步实现了从“三位一体”（社区党组织、社区居委会、社区社会组织）向“七位一体”（如表1所示）多元共治的社区治理服务格局的扩充转变。这一多元共治体系包括了政府、驻社区单位、社会组织、社区居民、群团组织等多个主体;治理过程中，它们遵照不同的行事逻辑、方式，追求着不同价值目标的实现。尤为值得一提的是，自2014年和2017年分别开启的两轮“访惠聚”工作，工作队与社区签订联点帮扶协议，队长担任社区“第一书记”，统筹各方资源与力量，围绕“1+2+5”①各项任务开展工作，“传帮带”作用的持续发挥，让社区工作者的能力和水平得到明显提升，凝聚起了各族人民为实现新疆工作总目标的强大合力。

（二）七种机制保障治理举措落地运作有效

社区治理理论认为，仅靠社区各治理主体明晰的权责划分，并不能完全保证城市社区公共服务的精准供给，而各主体之间建立有效的協同合作运行机制同等重要。克拉玛依市社区治理过程中，一是强化党建引领机制，提高基层党组织服务能力、加强基层党的建设;二是完善“访惠聚”驻社区工作机制，将“访惠聚”驻社区工作作为落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略、实现新疆工作总目标的重大举措和抓手，助力并推进社区治理;三是固化群防群治维稳机制，提升社区综治维稳水平;四是落实“五百”工作机制②，及时收集社情民意，筑牢平安社区建设的第一道防线;五是探索推进“以社区为平台、政府扶持监督、社会组织承接、项目化管理运作、专业社工引领、志愿者参与”的多元联动机制，增强社区工作者和社区社会组织的凝聚力;六是抓好社区议事协商委员会机制，扩大基层民主;七是稳步推进网格化综合管理大联动机制，整合社区关爱联络员、治安维稳、城市管理网格等管理和服务资源，形成“区、街道、社区、网格”四级管理体系，将管理的触角延伸至城市社区的每个角落。

（三）服务水平持续提升满足居民多样需求

“坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。”[3]事实上，在城市社区治理的实践之中，以人民为中心的价值追求就是坚持以社区居民的美好生活需求为导向来推进社区治理工作。近年来，克拉玛依市社区建设致力于发展公共事业和提升为民服务能力，便民服务的内容不断丰富、能力不断增强。一是居家养老服务方面。本着“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系建设目标，着力构建体系完备的养老服务模式。据统计，克拉玛依区日间照料中心（站）的社区场所覆盖率已超过90%。二是文教卫生服务。为营造“人人参与社区治理”的良好氛围，克拉玛依市通过组建特色群众文化队伍、开展“最美居民”评选表彰活动、拟定居民公约等形式，调动居民参与社区公共文化服务;在街道（社区）规范化建立社区卫生服务中心（站），多渠道与上级医院或援疆城市医院合作，提升社区卫生服务质量、培养基层医疗卫生人才。三是社会救助服务。社会救助即是对陷入生存困境的公民给予财物接济和生活扶助。克拉玛依市在制定切合实际的《临时救助暂行办法》的基础上，对符合条件的救助对象提供医前救助和大病救助，全面保障困难群体的就医问题。尤其是针对处于困境家庭的儿童，建立“分层推进、分类立标、分标施保”的儿童福利保障体系，在生活、教育、医疗救助等方面全额兜底。

可见，克拉玛依市社区多元共治体系的构建运作，在治理理念上，实现了从“单管”到“共治”;在服务方式上，实现了从“坐等靠”到“上门帮”;在服务效果上，通过织就密实的民生保障网，切实提高社区公共服务共享水平和共建能力，这在较大程度上唤醒了城市社区多元参与的治理自觉。

二、实践：疫情防控中城市社区多元共治的效能呈现

“把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。”[4]发挥好社区在应对重大突发公共卫生事件的作用，不仅可以有效提升社区的防疫防控能力，保障辖区居民的卫生健康安全;还能优化社区共同治理环境，推动社区的共同参与机制高效运转，打造共建共治共享的社会治理格局，不断促进社区治理体系和治理能力的现代化。经过多年的实践探索，克拉玛依市社区多元共治体系已日趋完善和成熟，尤其在社会动员、机制运行、便民服务等方面的经验积累，为疫情防控工作的有效开展赢得了主动，且效能明显。

（一）坚持党建引领，为疫情防控稳局定向

党建引领是方向引领和根本引领。坚持党领导一切是中国特色社会主义制度的最大优势，这意味着城市社区多元共治中党的领导的优势作用亦是如此。新修订的《中国共产党章程》第33条规定，“街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理。”[5]这一规定在基层治理的领导权方面，进一步阐明了基层党组织把握政治方向、领导各项工作、领导各类组织，以及要寓领导于服务之中等职责要求，“党建引领”成为了社区治理和服务创新的新机制。面对突如其来的新冠肺炎疫情，“要坚持党建引领，广泛组织基层党组织和党员落实联防联控措施。”[6]“充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，防控力量向社区下沉”[1]，2020年2月，在克拉玛依市社区防疫一线，市、区机关单位党组织和在职党员干部到社区报到，迅速组建党员突击队、青年突击队、居民党员志愿者等370余支队伍，共计成立临时党支部135个，与社区工作者混合编组。社区党总支书记靠前指挥，以扎实有效的行动迅速构筑起了城市社区抗疫的坚强堡垒。这样，作为肩负疫情防控领导责任和主体责任的社区党组织，在疫情防控中把握方向、总揽全局、统筹各方的引领作用充分发挥。

（二）抓好群防群控，为疫情防控筑牢根基

基层是联防联控、群防群治的第一线。能否把居民群众动员起来、把社区的各方力量组织起来，关系防疫战斗的成败。面对疫情蔓延，城市社区作为有效防控的主阵地，抓好群防群控是其承担的重要责任。受防控工作量大、人员配置不足和防疫物资有限等因素制约，城市社区需要充分发挥现有的制度和组织优势，整合基层各方力量参与其中。克拉玛依市严格落实社区“外防输入、内防扩散”的基本要求，依托较为成熟的社区多元共治体系，在“社区-楼栋-单元”三级网格管理的基础上，将社区网格员、“访惠聚”工作队员、服务基层干部、居民志愿者等群体，根据各类人员的工作职责及特长，划入门岗防控、物资配送、信息数据、外出医疗和物资保障等5个专项小组，明确分工及工作内容，形成高效严密的防疫服务工作体系。这样，全市各社区网格员队伍充分借助自身人地情况熟悉的优势，与党员志愿服务群体统一行动，在各自的“网格责任田”开展动员宣传、引导检查、消毒防控等工作。在防控工作有序落实推进的同时，动员少数热心居民群众参与志愿服务，引导辖区居民践行“‘宅家抗疫不添乱，就是为社会作贡献”的理念，干部与群众守望相助、共克时艰，夯实了社区群防群控的防疫基础。

（三）调动多元协同，为疫情防控保驾护航

城市社区治理应是多元主体协同联动的有机体。在我国，社区治理正不断呈现出“一核多元”的基本形式。“一核”即党委政府，是城市社区治理的引领和决定因素;“多元”則包括基层自治组织、企事业单位、物业服务公司、驻社区单位、群团组织和社区自组织等多个主体，为党委政府高效服务起必要的补充作用。只有“一核”与“多元”之间协同配合，并形成操作有序的行动联盟，才能不断激活不同主体的能动性，提升基层治理能力。克拉玛依市疫情防控中，社会各界积极响应市委、市政府号召，疾控、民政、公安、市场监管、基层医疗单位等部门第一时间协同配合，积极组织调动疾控工作者、社区工作人员、公安民警、新闻工作者等主动履职尽责，在各条战线上以有力措施支持抗疫工作。同时，依靠成熟运行的街道“大工委”、社区“大党委”和网格化管理机制，横向上调动驻社区单位，纵向上发动楼栋网格力量，并在社区内协调生活必需品供应商铺，有效保障居民“宅”家休息期间的生活物资供应。正如习近平总书记指出的，“疫情防控不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，是总体战，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持”[7]，为疫情防控保驾护航。

（四）关爱服务群众，为疫情防控凝心聚力

“以人民为中心”作为现代化治理的必由之路，是“确保城市社区公共服务供给与居民多元需求精准匹配的必然选择”[2]。群众利益无小事，“民生稳，人民就稳，社会就稳”[1]。面对第一次小区封闭管理服务工作中“数量庞大、需求多元”的任务挑战，以及个别社区居民的不理解甚或埋怨，做实、做细服务就显得至关重要。疫情防控工作中，克拉玛依城市社区秉持“服务在保证‘量的同时，还要注重‘质;在关心普通‘群体的同时，更要关爱特殊‘个体”的基本理念，确保隔离疫情，但绝不能隔离温情和责任。为满足“宅”家休息居民的生活所需，各社区科学设计了居民需求统计配送清单模板，社区网格员通过“敲门行动”、电话问询、微信群、QQ群等线上或线下途径，做好居民对米面油粮、肉禽蛋奶和送药问诊等需求信息统计，再由物资配送组采购配送到家，及时、高效满足居民需求。配送中，尤为关注低收入、残疾人、孤寡老人等特殊家庭的生活状况，社区党组织通过发放慰问金（品）、免费提供爱心午餐、赠送蔬菜包和水果包等，多种形式地做好关爱帮扶工作。据统计，全市17 711名联户长参与邻里守望互助、携手抗击疫情工作;40余名心理咨询师参与化解疫情下的情绪“阴霾”。“管理”与“服务”并重的社区治理理念，换来的是居民对抗疫工作的支持、对暖心服务的认可。

三、提升：新时代城市社区多元共治模式的优化路径

多元共治是社区治理现代化的必然选择。新时代，城市社区“善治”目标的实现，关键在于社区主体的多元参与。在此次新冠肺炎疫情防控的“大考”中，社区作为有效防控的关键阵地，各主体之间协同配合、多元参与，为遏制疫情蔓延发挥了重要作用。这一特殊时期的“全民行动”实践，为优化新时代社区治理路径，克服过往社区治理主体参与意识不强、渠道不畅、行动不够等缺陷提供了必要参考。同时，为实现党的十九届四中全会提出的“加快推进市域治理现代化”[8]，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[8]目标提供了有益借鉴。

（一）以党建引领社区治理为抓手，优化现有治理结构

优化基层治理结构、夯实基层治理基础，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[8]，对优化新时代社区多元共治模式意义重大。为此，需要在党组织的领导下，打破政府部门纵横交错的界限，不断推动政府部门、公益和私营组织、社区居民等治理主体之间协同参与，进而实现城市社区治理的整体性推进。尤其是针对多种因素造成的居民参与社区事务积极性不高的状况，在调动居民参与社区治理时，需将“赋权”与“赋能”相结合，以“助人自助”的方式提升居民自治能力。“赋权”培育主体意识，塑造居民参与社区治理理念;“赋能”提高自治信心，提升居民参与社区治理能力。理念向行动的转化，需要在社区党建引领和政权优势作用的发挥中，一是吸引社区骨干、引导社会组织向社区居民传授社区工作方法，提升居民自治水平和治理参与度;二是为居委会、社区组织、物业公司和业主委员会打造协作平台，实现各主体间互助协作;三是建立本社区社工或其他工作人员的培训制度，切实提高社区自治能力。

（二）以满足社区居民需求为目标，创新社区治理理念

马克思指出，“社会关系的维系纽带在于利益二重属性的调和，即如何正确处理共同利益和私人利益的关系。”[9]新时代城市社区治理的前提，首先需要在理念上将社区和居民的利益相关联，立足多元的居民需求，革除過往“硬约束”的传统理念，实现向“以人为本”和“共治共享”的现代治理理念转变。在理论上，“以人为本”要求社区将居民需求放在首位，推进治理活动向精细化服务居民发展;“共治共享”的治理格局则会提升治理客体的满足感，有利于引导居民自我管理和服务。在实践中，需要切实了解不同群体的居民需求并加以满足。例如，新时代城市社区治理的诸多事务依靠互联网、大数据、云计算展开，那么在老龄化问题不同程度存在的社区，老年群体有可能无法有效参与“共治”过程，而若借助开大会、宣传栏等传统方式，则在一定程度上阻滞着社区治理效能的提升。对此，在治理过程中，只有在深入分析社区居民需求的基础上，对现有应用建设的内容不断优化调整，才能保证“以人为本”和“共治共享”的效能更明显、基础更牢固。

（三）以有效整合信息资源为基础，助力智能社区建设

整合社区资源、共享社区治理信息是优化城市社区多元共治的重要路径。然而这些社区资源或信息的整合共享，须依托于搭建一个高效的信息整合平台，实现参与主体在“线上”“线下”之间互动协商，即通过信息化、智能化助推新时代社区建设。故而，在智能社区的顶层设计方面，要在基层党组织的领导下，构建层级、部门和领域之间数据资源库，强化党政部门、居委会、物业公司、社会组织和社区居民等多个治理主体间信息互通，优化信息资源共享和信息管理机制，为提升城市社区多元共治水平创造条件。在智能社区的实践操作层面，借助政务平台、微信、微博等创新应用，将“现实”社区与“虚拟”社区、“线上”资源与“线下”资源融合，开拓多元的民意表达渠道，探索并优化网上审批流程，推进社区事务网络公开，串联社区居民生活信息，缩减人、财、物的投入占比，让社会资源信息与居民需求精准匹配。智能社区的构建为各治理主体搭建了有效的沟通互动平台，尤为重要的是拉近了社区与居民、居民相互间的距离，增强了居民的归属感和认同感，各主体在党组织的领导下凝聚力进一步增强，为信息化时代的社区“善治”提供有力支撑。

（四）以构建多元信任机制为保障，助推多元共治落地

多元共治的城市社区治理理念能否落地，取决于政府治理、社会调节与社区居民三者之间在信任基础上良性互动的整体性治理状态。一方面，要强化治理主体之间、主客体之间的信任。借助常态化共同参与的具体活动增强信任感，并对维护和创新现有信任机制的治理主客体给予表彰，形成示范效应，以持续推动再一次的创新实践，促成良性的互动循环。反之，对阻碍和破坏信任机制运行的治理主客体加以惩戒，形成使其不敢再有所行动的威慑，为治理主客体间信任机制的良好运行创造条件。另一方面，重视构建多元调解矛盾纠纷化解机制。虽然社区中的矛盾属人民内部矛盾，但矛盾一旦产生就可能会侵蚀原有的信任基础，影响城市社区的基层治理成效。那么，需要在“以和为贵”的思想指引下，立足居民需求、借鉴有益经验，不断完善现有的调解机制，增强调解方式的灵活性、针对性;发挥社区居委会的作用，并与法庭调解、社区调解、居民自发调解等方式结合，做实做好调解工作;创造条件，让工会、妇联、共青团等人民团体在调解中发挥应有作用。同时，借助网络社交媒体的高效沟通优势，让居民意愿得以充分表达，不断建立健全民意反馈机制。

总之，“疫情就是命令，防控就是责任。”[10]抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次“大考”，社区的作用极端重要。社区治，则居民安;社区控，则城市胜。从抗疫斗争的成效看城市社区多元共治，在基层党组织的领导下，更加有效地吸引了多个主体参与治理且成效明显。这一实践，为实现党的十九届四中全会提出的“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”[8]的目标，对推动实现治理体系和治理能力现代化意义重大。

注释：

①“1+2+5”：即“一个目标、两项任务、五件好事”的简称。“一个目标”，即维护社会稳定;“两项任务”，即建强基层组织、做好群众工作;“五件好事”，即落实惠民政策、拓宽致富门路、推进脱贫攻坚、办好实事好事、壮大党员队伍。

②“五百”工作机制：串百家门、知百家情、管百家事、解百家难、暖百家心。

参考文献：

[1]习近平.毫不放松抓紧抓实抓细各项防控工作    坚决打赢湖北保卫战武汉保卫战[N].人民日报，2020-03-11（1）.

[2]李永娜，袁校卫.新时代城市社区治理共同体的建构逻辑与实现路径[J].云南社会科学，2020（1）：          19、 22.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[4]李红梅.人民时评：筑牢疫情防控的“社区防线”[N].人民日报，2020-02-21（5）.

[5]中国共产党章程[Z].北京：人民出版社，2017：46.

[6]中共中央.关于加强党的领导 为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知[N].人民日报，2020-01-29（1）.

[7]陈理.人民要论：有信心有能力有把握打赢疫情防控阻击战[N].人民日报，2020-03-05（1）.

[8]习近平.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-01（1）.

[9][美]R.E.帕克.城市社会学：芝加哥学派城市研究[M].宋俊玲，郑也夫，译.北京：商务印书馆，2012：76.

[10]习近平.中共中央政治局常务委员会召开会议：研究新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作[N].人民日报，2020-01-26（1）.