如何实现撤县改区你情我愿的双赢

● 赵清源

县是中国历史上最稳定的一级行政区划，时至今日已历两千多年。然而近些年，国内一些大城市北京、广州、深圳、南京、上海等纷纷通过逐步撤县改区，进入到“无县”时代。最新进入“无县”时代的城市是烟台：山东宣布，蓬莱市和长岛县双双撤销，合并设立为烟台市蓬莱区。此次区划调整前，烟台市辖4区、1县、7个县级市。蓬莱区设立后，山东烟台再无县。

其实，中国的县级行政单位的“分分合合”热潮自上世纪80年代就开始了。只不过，一开始的热潮是撤县设市（县级市），在城市化进程迅猛发展的势头下，各地为了融入城市化发展，撤县改区也就应运而生。

撤县改区的积极意义不言而喻。首先是提高了市场和行政机构的效率，打破了原先市区与县之间的行政和市场分割，能更好地推进城市及区域经济一体化。此外，撤县改区的实施放松了城市发展面临的土地资源约束，通过扩大的土地面积来招商引资，同时，通过农村人口转移带来的劳动力促进经济增长。因此，对很多城市和所辖县来说，撤县改区是一个你情我愿的双赢预期。

和所辖县主动改区不同，推动撤县改区的另一个原因是省直管县，即县财政大权由省直属，不再经过地级市，地级市难以再“雁过拔毛”，政府财力大大削弱。一些地级市政府为避免所辖县脱离自己管辖，加快了县改区的步伐。不过，有的县对此并不买账。2008年，浙江湖州市计划将所辖的长兴县改区。长兴县经济十分强势，在省直管县体制下，财政收入80%留给自己、20%交给省里。县改区后近半财政收入都要交给湖州市，当地人担心公共服务水准下降，最终这个计划没有成功。长兴不是孤例。广东佛山市顺德县改顺德区后，经济总量持续下跌。

可以看出，撤县改区绝非驱动地方经济发展的万金油。由于区域发展差异的客观存在，撤县改区的政策效应也不尽相同。有研究表明，在控制经济增长变量后，撤县改区显著降低了地级市的税收收入。在城市化的浪潮下，要使撤县改区充分实现市、县（区）双赢，既有利于行政管理、有利于经济可持续发展，也有利于环境改善和人民群众生活水平提高，至少应当遵循适时、适宜、适度的原则。

撤县改区应广泛征求公众意见，这是适时。县改区后，政府可能会从土地等资源获得收益，而原来农民的利益则可能变相受损。为了保持社会稳定，政府应举行公开听证会，广泛征求社会各界意见，尤其是原县所属区域的公众意见。

撤县改区关键在于因地制宜，从本地的实际情况出发，这是适宜。并不是所有县都能改区，只有经济发展水平和城镇集聚的人口尤其是非农业人口达到城市化的标准，并且各项经济总量指标达到城市化的程度，才符合撤县改区的条件。

撤县改区需把握省市县三级平衡，这是适度。省市间往往面临着省直管县还是撤县改区的选择题。如果省直管县和撤县改区的竞争持续进行，这些城市将不得不寻求新的经济增长点，很可能又会走上依赖土地财政的老路。地级市在绘制撤县改区蓝图时，也应充分考虑省情和县情，因为这事关省市县三级层面的发展布局。

撤县改区的实质是在一定区域内，大城市中心城区与周边的县合并或构建公共发展战略。其中，区域是中心城区发展的基础，中心城区是区域发展的保证。如何协调中心城区与区域的良性互动，既涉及城市区域的空间结构，也与城市区域的行政结构有关。要真正发挥撤县改区的积极作用，就要成功调动市县的积极性，建立适应现代城市区域发展的城市管治结构，那样的城市才有竞争力，城市化才具有动力。