全球成人学习和教育政策的进展、问题与策略——对四份成人学习和教育全球报告的回溯和解读

□ 吴 洁，柳士彬

政策是一种意向声明，是引领成人学习和教育发展的行动指南。历届国际成人教育大会均表明，成人学习和教育政策在实现国际教育发展规划目标方面发挥了重要作用，要延续大会所产生的政治动力和承诺，就必须提出具体的行动策略。[1]2009年召开的第六届国际成人教育大会制定了《贝伦行动框架》(BelémFrameworkforAction)，以监测各国成人学习和教育政策的实施情况。为展示其监测成果，联合国教科文组织终身学习研究所分别于2009、2013、2016、2019年推出了四份成人学习和教育全球报告(1st,2nd,3rd，4th Global Report on Adult Learning and Education，以下分别简称：报告一、报告二、报告三、报告四)。以这四份成人学习和教育全球报告为研究文本，本研究通过回溯报告一、报告二、报告三中的相关内容，来对照和折射报告四中反映的全球成人学习和教育政策的进展和问题，进而提出将成人学习和教育在政策方面的相关承诺转化为实际行动的策略建议。

一、全球成人学习和教育政策的进展透视

国家政策的颁布和实施是履行政治承诺的重要标志[2]，跟踪与评估各国成人学习和教育政策的进展一直都是成人学习和教育全球系列报告的重点。归结起来，全球成人学习和教育政策的进展情况表现在以下三方面。

1.成人学习和教育政策总体发展势态良好

建立全球性的数据采集系统，能够为成人学习和教育政策的制定提供最新信息，进而从整体上把握成人学习和教育政策的动态走向。[3]客观来讲，对成人学习和教育政策进行全景式展示是从报告三开始的。报告一以诸如“1997年以来针对成人学习和教育的主要立法和政策举例”等叙述形式，来呈现区域各国成人学习和教育政策的进展情况，报告二中成人学习和教育政策监测报告的结构化程度有所提高。与前两份报告不同，报告三显示，在2009—2015年期间，有75%的国家报告其在成人学习和教育政策方面有所改善。[4]而报告四进一步显示，共有147个国家回应了自2015年以来本国成人学习和教育政策的总体发展情况，报告基于《贝伦行动框架》和《成人学习和教育建议书》的监测机制，采用封闭式和开放式问题相结合的方法，更加全面、深入地显现各国在成人学习和教育政策方面的总体发展态势。

图1分别从全球范围、区域组别和收入组别呈现了监测结果。可以看出，在全球范围内，66%的国家在成人学习和教育政策方面取得显著进步，近30%的国家保持不变，仅有3%的国家出现退步现象。就区域组别而言，撒哈拉以南非洲在成人学习和教育政策方面取得进步的比率最大，有87%的国家对此做出回应，亚洲及太平洋地区47%的国家表示保持不变，北美及西欧和拉丁美洲及加勒比地区也不存在退步的情形。从收入组别看，低收入国家在成人学习和教育政策方面取得显著进步的比率居全球首位(为86%)，高收入国家则没有退步。[5]根据上述信息，我们不难得出全球成人学习和教育政策总体发展势态良好这一结论。

图1 2015年以来成人学习和教育政策的总体进展[5]

2.成人学习和教育政策评估指标渐趋具体化

成人学习和教育政策不同领域的进展情况是报告四提供的一条最新监测指标，以此评估各国自2015年以来在成人学习和教育政策特定领域的更多细节性内容，同时收集了各国成人学习和教育政策取得进步或退步的典型性案例。从报告一到报告四的监测结果可以看出(见表1)，成人学习和教育政策逐步从宽泛的教育政策中独立出来，评估指标也渐趋具体化，这无疑是全球成人学习和教育政策的一大进步。报告四对成人学习和教育政策的监测由以下几点构成：其一，致力于实施法规、执行政策与制定具体计划，并将国际发展的优先事项纳入其中；其二，涉及成人学习和教育领域所有利益相关者的参与；其三，改进各种学习形式(包括非正规和非正式学习)的认可、认定和认证机制。

表1 成人学习和教育政策评估指标渐趋具体化的过程

表2显示了147个国家在成人学习和教育政策不同领域的进展。从全球范围与区域组别来看，全球成人学习和教育政策在利益相关者的参与方面取得了显著进步，有86%的国家对此做出回应，其中，撒哈拉以南非洲利益相关者的参与度最高，例如，厄立特里亚与非洲开发银行、儿童基金会、全球教育伙伴关系等利益相关者开展合作，以期通过母语扫盲计划为成人实施基础教育和技能培训提供财政支持；制定具体计划是全球成人学习和教育政策取得进步的第二个关键领域，有82%的国家回答了这一问题；在实施法规与执行政策方面，分别有68%和73%的国家报告取得了进步；全球成人学习和教育政策进展程度最低的领域是非正规和非正式学习的认可、认定和认证，但也有66%的国家取得了进步。从收入组别来看，低收入国家在实施法规、制定具体计划、利益相关者参与，以及非正规和非正式学习认可、认定和认证等方面的进展较为突出，75%的中低收入群体表示在执行政策方面进展不错，中高收入群体在所有类别中的进展程度都较弱，高收入国家仅在制定具体计划方面进展明显。[5]需要注意的是，尽管拉丁美洲及加勒比地区在利益相关者的参与和制定具体计划方面取得了很大突破，但该地区执行政策的国家占比最低。

表2 成人学习和教育政策在不同领域的进展情况[5]

3.读写能力与职业技能领域的成人学习和教育政策进步显著

扫盲的目的并非单纯使一个不识字的人能够多认识几个字，而是能够更好地理解生活的真正意义，提高个体的尊严，掌握走向美好生活所需要的实际知识和技能。[6]64-65作为监测成人学习和教育政策实施情况的评估工具——《贝伦行动框架》的补充，《成人学习和教育建议书》首次在报告四中被用来引领成人学习和教育政策的发展走向。与1976年联合国教科文组织发布的《关于发展成人教育的内罗毕建议书》笼统地谈及成人教育是有组织的教育过程不同，《成人学习和教育建议书》提出了成人学习和教育的具体类型——读写能力和基本技能，继续教育和专业发展(职业技能)(本研究将这两种类型统称为读写能力与职业技能)，自由、大众和社区教育(积极的公民技能)(报告四常将其简称为公民教育)，并从国家层面将其确定为成人学习和教育政策的重要组成部分。[7]由于不断提升成人的读写能力与职业技能能够为个人、地区乃至整个国家带来诸多益处，成人学习和教育政策的内容更应该重视这两个领域的发展。报告一显示，各国的成人学习和教育政策多集中于识字教育。报告二收集的数据也表明，成人扫盲与职业培训之间有着密切联系。报告三则表示，在对调查做出回应的131个国家中，有111个国家认为读写能力和基本技能是成人学习和教育政策的第一要务。[4]报告四的监测结果更凸显了各国成人学习和教育政策在实施法规、执行政策、制定具体计划、利益相关者的参与及非正规和非正式学习的认可、认定和认证方面，格外重视读写能力与职业技能这两个学习领域。

从表3中可以看出，横向上，读写能力和基本技能、继续教育和专业发展(职业技能)这两个学习领域的成人学习和教育政策在全球范围内均取得了显著进步；纵向上，读写能力和基本技能在实施法规方面取得的进步最大，而继续教育和专业发展(职业技能)在非正规和非正式学习的认可、认定和认证的比率最高，为58%。[5]据此可知，提高读写能力与职业技能是各国在成人学习和教育政策方面的主要目标，二者是人们积累知识、技能和能力的基本手段，公民若想实现真正的终身学习，必然要通过不断学习来推动读写熟练度的持续提高。

表3 成人学习和教育政策在不同类型上的进展情况[5]

二、全球成人学习和教育政策的问题分析

报告四的监测结果显示，尽管成人学习和教育政策在全球范围内取得了显著进展，但仍存在一些亟须解决的问题。

1.非正规和非正式学习成果认证政策相对不足

在《贝伦行动框架》中，各国许诺要建立认可、认定和认证非正规和非正式学习的体制和机制。[8]联合国教科文组织终身学习研究所于2012年6月发布的《对于非正规和非正式学习成果的识别、验证和认证指南》更是强调在成人学习和教育政策的制定过程中加强对非正规和非正式学习成果认证。[9]然而，长久以来产生于非正规和非正式情境下的学习成果未能得到充分肯定。从表4不难看出，尽管成人学习和教育全球系列报告极力推动各国进行非正规和非正式学习制度建设，但相关学习成果的认证工作在实践中尚未得到真正落实。报告四暴露出非正规和非正式学习成果认证政策相对不足的缺陷，相关调查表明，非正规和非正式学习的认可、认定和认证所取得的进步最小，仅有66%的国家对此做出回应，不少国家在政策层面上依然缺乏对非正规和非正式学习成果重要性的认识，针对不同学习形式的认证政策相对匮乏。非正规和非正式学习成果认证仍面临着诸多方面的困境，除了与社会认知和社会价值不相匹配的外界环境以外，其自身内部也出现了层级和结构庞杂、不系统及操作性不强的问题。[10]鉴于个人所受教育或从事行业只由知识、技能和素养决定，并不取决于何种渠道获得[6]53-55，增加对非正规和非正式学习成果的认证能够塑造高质量的学习成果，有利于凸显各类学习成果的价值，从而真正实现不同学习形式下学习成果的有效衔接。[11]因此，解决非正规和非正式学习成果认证政策相对不足这一问题刻不容缓，青年人和成年人在各种学习环境中所习得的知识与技能理应得到社会各界的重视。

表4 非正规和非正式学习成果认证政策发展情况

2.成人学习和教育政策执行的公平性有待提高

公平意味着民主和平等，一方面是全纳性学习的核心要义之一，另一方面更是可持续包容性发展和社会正义的鲜明体现，其根本宗旨在于关注成人受教育的权利，反对排斥、歧视和失衡，希望使每个成人都能实现从形式到实质参与学习的转变。[12]报告四显示，尽管全球各国正致力于促进成人学习和教育政策的公平性发展，并取得了一定成效，但在成人学习和教育政策推行过程中，公平性的提高仍然是一个较为突出的全球性问题，这集中表现为成人学习和教育政策对弱势群体缺乏足够重视甚至有所忽视。在为报告三监测调查提供反馈的国家中，有81%的国家把读写能力和基本技能水平低的成人视为成人学习和教育最重要的目标人群，却仍然很少有国家把少数族群、难民、残疾成人等更具体的目标群体视作推行成人学习和教育政策的关键对象。[4]报告四虽极力强调“不让任何一个人掉队”，并呼吁每个人都能从成人学习和教育政策中平等获益，然而，当前社会并非每个人都有获得体面工作、发展自身能力及改善生活水平的机会，倘若任由这种现象发展下去，且不在成人学习和教育政策中做出任何改变，那么极有可能加剧现有不平等局面的恶化，进而无益于弱势群体学习需求的满足与生存处境的改善。《2030年教育行动框架》把“确保全纳、公平的优质教育，使人人都能获得终身学习的机会”作为总体目标，[13]因此，切实提高成人学习和教育政策的公平性已迫在眉睫，必须尽快提出可行性的应对策略，从而改变弱势群体被忽视的不利情形。

3.成人学习和教育政策所涉及的公民教育较为欠缺

公民教育作为整个教育和“社会整体转型”的表征[14]，不仅可以提高公民的参与度，还可以培养公民的政治素养，使他们有能力监督机构和政治工作者履行职责，这些结果反过来可以增加机构与正规政治程序的可信度与社会资本。报告四的监测结果显示，公民教育在成人学习和教育政策制定中受到的关注极少，其全球比率仅为5%，甚至更低。在成人学习和教育系列全球报告中，对公民教育的涉及始终不多。报告一只是声明公民参与的积极性是一项“基本的社会资产”。[1]报告二不过在成人学习和教育政策指南中肯定了成人学习和教育对于提升公民参与积极性及社会包容度的意义。[15]报告三仅仅证实了部分国家倾向于认可“成人学习和教育政策可以提高公民参与积极性以及政治、社区的参与度”的观点。[4]尽管报告四较前三份报告对公民教育的讨论更多，但其中突显出来的一个严峻问题是，公民教育在成人学习和教育政策制定中缺乏足够的关注，不少国家表示公民教育尚未成为本国成人学习和教育政策的组成部分。全球化时代将产生全球公民社会，全球公民社会则需要全球公民，而培养具有全球意识并愿意为全球和人类的发展付诸行动的全球公民，是全球化时代赋予公民教育的新使命。[16]因此，完成当下公民教育使命的首要任务就是弥补成人学习和教育政策中所缺失的公民教育成分；同时，这也是建设和平、包容与可持续社会的有效举措。

三、全球成人学习和教育政策的发展策略

《贝伦行动框架》将“利用成人学习和教育的力量与潜力走向美好未来”作为共同愿景，为全球各国成人学习和教育政策的发展设定了共同的奋斗目标，在此形势下，如何将战略愿景付诸实践，有效解决当前存在的全球性问题，当务之急是要有针对性地制定全球成人学习和教育政策的推进策略。

1.建立统一的资格认证框架，实现不同学习成果有效衔接

长期以来，广泛存在于各类非正规和非正式情境下的学习活动一直被忽视，其成果和价值未能得到充分肯定，因此导致大量人力资源的浪费。[17]随着终身教育理念的普及与深化，越来越多的国家和地区认识到非正规和非正式学习成果的价值所在，而建立统一的资格认证框架以实现不同学习成果的有效衔接不失为一项优良举措，具体的行动策略包括以下四点。首先，要尽快制定非正规和非正式学习成果认证的相关政策，逐步将政策向立法阶段推进，因为有效的法律政策是非正规和非正式学习成果认证工作顺利开展和良性推进的重要基础。[10]其次，要明确不同学习成果认证的方法手段，制定统一的评估标准，确保国家资历框架内所有形式学习成果的等价性，保证评估认证的过程公正透明，提供反映学习成果的各种证据，对“隐性”学习成果进行辨别，借助类似“学分银行系统”与“多元学习体系护照”等新兴做法登记和记录学分，并利用形成性的评价方法对不同学习情境下的学习活动进行评估。[18]再次，要构建灵活多样的资历认证框架，提前储备用于对接和认证的学习资源，使学员的学习成果能够通过多种途径、多种可能获得认证。另外，为提高学员的流动性，认证机构之间可签订双边和多边合作协议以实现不同学分制下的换算和互认。[19]最后，鉴于学习成果的认证关系各国政府部门、教育机构、社会团体和商业组织等不同层面的利益相关者，因此建立适当的协调机制尤为重要，各利益相关者应依据自身责任和能力，开发非正规和非正式学习体系和认证方法，建立完备的评定程序基础和质量保障机制。[18]

2.锁定关键目标群体，解决参与、包容和公平问题

为减少成人学习和教育政策在各个项目领域中资源分配不平等的现象，确保为最急需人群提供支持，在成人学习和教育政策中锁定关键目标群体尤为重要。《2030年可持续发展议程》强调所有人“无论其性别、年龄、种族、肤色、民族、语言、宗教信仰、政治立场……以及那些残障人士、移民、原住民……尤其是那些处境不利的人们，都应该有机会获得全纳、公平、有质量的教育和终身学习机会”，并呼吁在成人学习和教育政策中将被排除在外的弱势群体等潜在成人学习群体确定为关键目标群体。[20]各国应根据具体国情、治理结构和宪法规定，针对成人学习和教育机会的可获取性、自主性、公平性和包容性等问题，确保任何人都不被排除在成人学习和教育政策之外，使各种社会、文化、语言、经济、教育及其他背景下的所有女性和男性都能获得优质学习机会。[7]其一，把尊重成人的学习权利作为呈现成人学习和教育政策公平理念的起点；其二，实施弱势群体的识字和基本技能提升项目；其三，依靠成人学习和教育政策制定部门的协同与合作搭建公平的学习平台；其四，将保障成人学习和教育质量视为实施成人学习和教育政策公平效果的检验途径。[21]报告四的核心是弱势群体的参与，为了使成人学习和教育能够更好地为实现另外17项可持续发展目标做出贡献，各国必须与歧视做斗争，设法更好地为弱势群体服务，尽可能满足其学习需求，最大限度地减少参与的处境、体制和意向等障碍，以解决参与、包容和公平问题。

3.加强全球公民教育，促进积极公民意识的形成

早在1997年的《汉堡宣言》中就已经将成人学习和教育作为“积极的公民意识的成果和全面参与社会的条件”[22]。可持续发展目标4.7也指出，到2030年，确保所有进行学习的人都掌握可持续发展所需的知识和技能，其中的举措之一就是提升公民意识。[23]不可否认，成人是现如今建立和平、公正和民主社会的主要责任者，必须通过制定有效的成人学习和教育政策以促进全球公民意识的形成，而开展全球公民教育(Global Citizenship Education)能在形成积极公民意识的基础上推动《2030年可持续发展议程》的实现。当下，尽管有些国家已经开始在学校和正规教育中推广全球公民教育，并取得一定成效，但在成人学习和教育政策的商讨过程中仍需号召各利益相关者积极参与其中，使决策者、研究人员和从业人员均能认识到全球公民教育在成人学习和教育中的重要性，具体可从以下四个方面着手。第一，在成人学习和教育政策的制定中明确将“民主与规范”和“公正与幸福”分别视为公民教育的实践逻辑起点与价值逻辑起点。[14]第二，在国内和区域国家间的成人学习和教育政策中制定关于全球公民教育的教育方案，并在培养公民社会责任感和国家使命感的同时，注重公民的主体意识和权利意识的培育。第三，在成人学习和教育政策的实施中采用跨学科、跨部门、跨领域的办法，确保在各个层级和各种形式的成人学习和教育中贯彻全球公民教育。[24]第四，在成人学习和教育政策体系中支持发展使全球公民教育更加富有成效的评估体系，并通过监测调查的反馈来证实其落实情况。总之，希望凭借这一系列的后续行动，有效激发各国与相关国际组织通过共同制定与完善成人学习和教育政策来顺利开展全球公民教育，以最终促进积极公民意识的形成。

2015年世界教育论坛通过的《仁川宣言》指出：“2030年明确将新的教育愿景视为迈向全纳、公平、有质量的教育和全民终身学习。”[25]报告四发布之时，恰逢进入2030年之前的十年这一关键时刻，联合国教科文组织的最新预测显示，若未来十年内不能实现重大进展，世界各国将无法兑现《2030年可持续发展议程》在教育领域——可持续发展目标4的承诺。[26]因此，通过对四份全球报告中的成人学习和教育政策进行解读，有益于在透视其全球进展的基础上分析其问题所在，进而通过一系列可行性策略推动成人学习和教育政策快步前进，促使国际组织与区域各国更好地落实可持续发展目标4。《2020年全球教育监测报告》将评估可持续发展目标4及其具体目标所取得的进展情况[24]，相信它可以与报告四共同为2022年召开的第七届国际成人教育大会提供丰富的信息和数据资源，从而更好地规划成人学习和教育政策的现实走向。