对电子档案法律效力的若干认识

文·张学干 李越男 李莹

（作者单位：山东省档案馆／定陶区档案馆／菏泽市档案馆）

2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》，国家主席习近平签署第四十七号主席令予以公布，自2021年1月1日起正式施行。这是档案法1988年1月1日施行以来的首次修订，有助于进一步发挥档案和档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用，对新时代中国特色社会主义档案事业高质量发展产生重大而深远的影响。其中，第三十七条规定“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”这是首次以法律条文的形式确认电子档案的法律效力，并对电子档案的合法要件做出明确规定。作为中国电子档案发展历史上的一次标志性事件，必将进一步推动电子档案管理走向规范化、标准化、法制化的轨道。

一、对确认电子档案法律效力法规的认识

（一）与电子文件法律效力认定相关的法律

《中华人民共和国电子签名法》第四条规定，能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为符合法律、法规要求的书面形式；《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十条规定，可以用于证明案件事实的材料，都是证据。证据包括视听材料和电子数据；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条规定，证据包括视听材料和电子数据；《中华人民共和国民法典》第四百六十九条规定，当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。以电子数据交换、电子邮件等方式能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为书面形式。

以上法律虽未明确涉及电子档案的条文，但与电子档案管理存在密切关系。从电子文件的“大文件观”的角度来说，电子档案仍从属于电子文件，各项法律都将“电子数据”列为证据形式，这对于电子档案法律证据地位问题的解决具有重要意义。不过，其仍存在一定局限性，一是适用的法律范围面较窄，只限于部分法律条文；二是其法律证据效力需司法部门进一步调查核实后方能认定；三是未明确说明电子档案的法律地位。

（二）与电子档案法律效力认定相关的法律法规

2019年1月1日起施行的《机关档案管理规定》第二十三条规定，电子档案与传统载体档案具有同等效力；2019年4月26日公布并施行的中华人民共和国国务院第716号令《国务院关于在线政务服务的若干规定》第十二条规定，符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。

电子档案的法律效力问题多年来一直未能有效解决，严重制约了电子档案事业的发展。究其原因主要是电子档案受其自身电子属性的影响，具有易修改、不稳定、与载体易分离、非人工识读性、对系统的依赖性等特点，导致缺乏长期维护电子档案真实性、完整性、可用性、安全性的技术能力，使得电子档案的合法性无法得到确认。随着现代信息技术的发展，制约电子档案的瓶颈性技术难题已经得到解决，电子档案的法律效力问题得以迎刃而解，随着法律法规的出台，必将对推动档案信息化建设和电子档案管理工作起到巨大而深远的影响。

二、对“来源可靠”的认识

来源原则指的是将档案按其来源和形成单位进行整理和分类的原则。来源原则源自法国1841年提出的“尊重全宗原则”和德国1881年提出的“登记室原则”，1898年荷兰三位档案学者缪勒、斐斯和福罗英出版的《档案的整理与编目手册》对来源原则进行了理论论证，并推动这一原则逐步走上国际化的道路，且一直沿用至今。“来源可靠”主要验证电子档案来源的真实性，电子档案是由电子文件归档转化而来，其源头就是电子文件。根据《电子档案管理基本术语》定义，电子文件是指国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。电子文件由内容、结构和背景构成。

由此可见电子档案的“来源可靠”要符合以下具体要求，一是形成电子档案的组织或个人其身份是真实有效的，要防止身份冒用、责任者不明确等现象；二是要有法定的授权，在其职责范围内开展工作，不得有越权、滥权等操作；三是电子档案要由可靠的系统软件形成，系统在电子文件、电子档案的管理过程中可随时记录变动情况，用来验证电子档案的原始性；四是电子档案的内容、结构和背景与形成时的原始状况相一致，没有发生非法篡改等情况。另外，为保证来源的真实性，还需要采用技术手段对电子档案固化，一般采用数字摘要、数字签名、电子印章、可信时间戳等技术手段，来确保电子档案的原始性和真实性。

三、对“程序规范”的认识

“程序规范”是指电子文件、电子档案的形成、办理、归档、整理、管理、移交等工作要严格遵守各项工作制度，符合国家法律法规、规程规范和技术标准。根据《电子文件管理暂行办法规定》，电子文件形成单位应当对本单位电子文件管理工作进行统筹规划，建立管理制度，明确管理职责，规范工作流程，落实保障措施。

文书部门或业务部门依托业务系统开展电子文件的收集、整理、鉴定、归档工作。在实践中，要重视文件材料的积累，严格收发文登记，及时收集工作中形成的、办理完毕的文件材料及其元数据，在确保齐全完整的基础上，按照文件材料归档范围，做到随办随归，及时对文件进行价值鉴定，有归档价值的文件应直接确定保管期限，并做好分类整理工作，在次6月底之前移交档案部门。电子档案通过在线或离线的方式移交档案部门之前，应通过电子签名、数字摘要、可信时间戳等技术手段，确保电子档案的真实可靠性。

档案部门负责电子档案的管理、保管、利用和移交工作，并依托电子档案管理系统开展相关工作。对接收的电子档案及时清点、核实，并对其真实性、完整性、可用性和安全性进行技术检测，依据清点、检测结果，按批次或年度做好电子档案归档登记工作。

各级国家综合档案馆负责接收和保管本馆接收范围内各单位形成的具有永久保存价值的电子档案，并依法提供利用。各级档案部门要严格按照《电子档案移交与接收办法》的要求，规范开展电子档案的移交接收工作。对保存的电子档案，应采用先进技术和相关管理手段，确保电子档案的原始性、凭证性和长期可读性。

四、对“要素合规”的认识

电子档案由内容、结构、背景和元数据组成，所谓“要素合规”就是指各项要素要符合电子档案管理相关标准要求，做到内容齐全完整、格式标准规范、数据有序组织。

内容是电子档案的核心组成部分，应按照齐全完整、真实可靠、及时有效的要求开展收集、整理工作，确保应收尽收、应归尽归，同时为保证电子文件的长期可读，一般以通用格式形成、收集电子档案。以电子公文为例，一份电子公文通常由文件处理单、正文、附件、定稿、修改稿等组成，要按照整理的要求完整归档保存，保持好文件之间的有机联系，做到不缺项、不漏项，并将电子公文的正本、定稿、公文处理单以版式文档格式保存，修改稿可以WPS、RTF、DOC等通用格式保存。

结构是指电子档案内容的组织和存储方式，要分门别类、集中有序地存储电子档案，以便于规范管理和高效利用。电子档案的结构一般采用《电子档案移交与接收办法》中规定的存储结构，以文件包的形式组织和存储电子档案，也可以采用国家行业标准《基于XML的电子文件封装规范》规定的封装包形式。

电子档案的背景包括行政背景、来源背景、业务背景以及技术背景等，背景信息用来描述生成电子文件、电子档案的职能活动，及其作用、办理过程、结果和历史环境等信息，记录背景信息能够客观反映电子档案管理过程各环节和责任者方面的信息。任何只有内容信息而不具备背景信息的电子文件都是不完整的，缺乏凭证性。电子档案的背景信息一般保存在元数据中，应按照元数据管理的要求收集、捕获电子档案的背景信息。

元数据是描述文件背景、内容、结构及其整个管理过程的数据。元数据对于确保并且证明电子文件的真实性和凭证价值、电子文件的保护与长期保存、有效管理电子文件、方便电子文件的查询和利用具有重要作用。按照前期控制和全程管理的要求，元数据的收集要贯穿于电子文件、电子档案管理的全过程，将形成、流转、收集、整理、归档、管理、移交、保存等各工作环节联系在一起，齐全完整的保存反映电子档案内容、背景、结构及其管理过程的各类记录信息。目前已经发布施行了《文书类电子文件元数据方案》《照片类电子档案元数据方案》《录音录像类电子档案元数据方案》等三个与元数据有关的档案行业标准，标准明确了元数据的收集、归档范围，对元数据的管理具有很强的指导性和操作性。以文书类电子文件为例，其归档元数据范围至少包括题名、文件编号、责任者、日期、机构或问题、保管期限、密级、格式信息、计算机文件名、计算机文件大小、文档创建程序、业务行为、业务时间、机构人员名称等。这些是最基本的元数据归档范围，各单位还可以根据实际情况，添加适合的的元数据项目。

新修订的档案法明确了电子档案的法律地位和凭证作用，并对电子档案的合法要件“来源可靠、程序规范、要素合规”做出规定，契合了新形势下档案工作发展的新需要，为电子档案的发展指明了方向，接下来就需要我们思考如何去推动落实这件事情。