日本国立公园的利用方式对我国国家公园建设利用的启示

李秀英

(林产工业规划设计院，北京 100714)

日本的人口、土地、环境因素与我国十分接近[1-3]，研究其国立公园的体系发展历程与经验教训，对我国探索适宜的国家公园制度具有特殊的启示和借鉴价值[4]。

当前，日本在国立公园的利用方面走在了世界前列。每年约有4亿游客访问日本国立公园[5]。2016年，日本环境省提出“享受国立公园”示范项目，该项目是到2020年度使访日外国游客数达到4000万人的政府新观光战略的内容之一。示范项目的目的是：重新发现和构筑国立公园魅力；使国外游客和国内游客共同享受国立公园；提高游客量，通过延长游客停留时间提高人均消费，推动地区经济，进一步促进自然环境的保护再投资。示范以来，把具有吸引外国人的魅力、位置上靠近广域观光周游线路、努力提升景观等作为标准，将阿寒摩周、十和田八幡平、日光、伊势志摩、大山隐岐、阿苏九重、雾岛锦江湾以及庆良间诸岛8个国立公园作为向世界重点推介的品牌景点。如果示范项目获得成功，未来将推广至其他的国立公园。

该文从生态旅游和原住民两个方面对日本国立公园的利用方面进行一些初步探索，旨在为我国国家公园的建设利用提供一些启示和借鉴。

1 日本国立公园利用的原因分析

1.1 土地权属

根据日本环境省的统计，截止2018年，日本国立公园总面积为2190792hm2，国立公园内土地分为国有、共有和私有三种类型，其面积各占国立公园总面积的61.6%、12.5%和25.0%，私有土地面积所占比重很高(表1)。

表1 日本自然公园规模及土地权属Tab.1 Scale and Land Ownership of Japanese Natural Parks

截止2017年，日本国立公园内有原住民约65万人[5]，密度为30人/km2，居民密度较高。日本国立公园的土地权属以及大量原住民的存在，决定了国立公园内必须开展利用。

1.2 观光立国战略

2003年，日本政府首次提出“观光立国”，当时提到，发展旅游业，更多的还是提倡“发现家乡之美”，建设“宜居宜游”的美好家园。2015年6月5日，日本政府敲定了《观光立国行动计划》的修订版，其中写明了欲促进访日外国游客旅游消费额实现翻番至4万亿日元的新目标。

国立公园集中了日本最知名和最具有影响力的风景、名胜，是日本发展旅游观光的重要基地之一，也是其观光立国战略的重要支撑，因此，国立公园内必须进行观光利用。

2 日本国立公园的利用理念

2.1 保护与利用相促进

日本国立公园设立之初，最主要的目的就是观光。日本国立公园以自然资源的可持续利用和生态环境的改善为宗旨。《自然公园法》的第1条规定，在保护优美的自然风景的同时，也要追求其利用价值的提高，并实现为国民提供保健、休养、教化等目的。因此，日本国立公园不仅保护自然，还是深入了解自然，进行健康、休闲的地方。

2.2 尊重现状

日本国立公园认定和功能区划时，充分尊重原有利用现状。如，认定时国立公园范围内已经存在的滑雪场、高尔夫球场等可以继续运营；功能区划时不会将有原住民的区域认定为特别保护地区，原住民生产生活方式可以保持不变。

3 生态旅游

3.1 国立公园内可以开展的旅游项目

日本国立公园内可以开展登山、温泉、滑雪、露营、独木舟、浮潜、骑马、鸟类观察、自然观察等生态旅游活动。在访客中心内，可以通过展示、幻灯片、录像等方式介绍公园，以及开展自然观察会和手工艺教室等各种各样的活动。

3.2 国立公园内旅游服务设施的建设

为使日本国立公园内的资源得到充分的利用，国家允许公共团体和个人按照国立公园的使用规划提供服务设施，但前提是这些服务设施的设计和布置不能破坏国立公园内的任何自然景观。在提供公共服务设施的同时，为了以合理的方式保护国立公园，并让游客安全舒适地休闲游览，政府鼓励提供贴近自然的服务设施，使自然环境、风景点、自然小路、露营点、游客中心、卫生间和其他服务设施自然融合一体，使人民共享自然。同时，在国立公园普通地域以及周围地区，国家允许私人在自然环境优美的地方建立以娱乐为目的的度假村，但是在建立过程中必须严格遵守国家有关私人经营管理的制度[6]。

3.3 旅游活动限制

3.3.1 利用分区限制

为对日本国立公园的使用强度进行规范，按照生态系统完整和风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、游客使用的重要性等指标将所有国立公园的土地划分为特别区域和普通区域[7]。根据公园类型，海域公园分为海中公园地区和普通区域；陆域公园分为特别区域和普通区域，其中特别区域又细分为特别保护区及一、二、三类特别区域。

对于游客来说，特别保护区和部分特别地域的进入需要申请或者经由专门的导游代领才可以进入游览，或进入后需按指定路线进行游览。

3.3.2 利用调整措施

日本于2002年颁布了国立公园的利用调整制度，即设置利用调整地区，在有可能由于过度利用而导致自然环境遭到破坏的地区，或者正在受损的地区，尤其是风景优美的地区，建立使用调整区，设置不同的允许和限制行为，例如控制可以进入的时间段、限制人数上线、优化汽车使用等方式，以保护生态环境和防止过度使用。利用调整地区的设定，必须经过环境大臣或者都道府县知事认定和许可协定内容，具体设定方式随当地国立公园属性而定[5]。

3.3.3 自驾车限制

在日本旅游业中，自驾旅游的比例一直很高。在节假日内，自驾来国立公园的游客很多，为避免产生使用过度、环境负荷过大、生态系统受损等问题，环境省实施了机动车使用合理化的要求，具体的措施主要是对国立公园分地域、分时间控制机动车进入，以此来严格限制游客的数量。

3.4 旅游效益

3.4.1 外国游客逐年提高

由于日本对国外的广泛宣传，近几年国立公园的外国游客显著增长，2015年为490万人次，2016年为546万人次，2017年为600万人次，2018年为694万人次。2020年，环境省的目标是要达到1000万人次。

3.4.2 旅游收入

日本国立公园一般不收取门票，游客中心、展望台等也不收费，但是公园内部的停车、特定景点的进入、专门的导游服务、餐饮、住宿等均需要收费，而且可以带动国立公园周边的住宿、餐饮、购物等旅游消费，因此旅游收入较为可观。以日光市为例，每年游客数量约1200万人次，其中住宿游客约300万人次，外国游客9.2万人次，旅游收入占日光市财政收入的40%左右。

3.4.3 旅游收入分配

日本国立公园收入分配实行谁运营、谁受益的原则。公园内部的各项活动可能由不同主体进行经营，可以是环境省、当地政府、国立公园财团或个人。经营项目的受益者按国家相关规定向政府纳税，成为政府财政收入的一部分，政府会将部分财政收入用于国立公园公共设施的维护，以达到国立公园利用的可持续。

此外，经营项目的受益者可以自愿将其收入的一部分上交环境省或当地原住民，作为一种利用补偿，比如阿寒摩周国立公园将其经营收入的2%交给环境省和国立公园内的原住民-爱努族。

4 原住民的利用

4.1 利用方式

国立公园内原住民的利用遵从国立公园指定前的利用方式，即保持原住民的生产生活方式不变。如，伊势志摩国立公园内普通地域内有捕鱼、养殖珍珠活动，阿寒摩周国立公园的阿寒湖和屈斜路湖(均属于第一种特别地域)内有养鱼、捕鱼利用活动，钏路湿原国立公园内有养殖奶牛活动。

4.2 利用限制

国立公园内原住民的生产利用活动规模要维持在指定前的规模不变，不得擅自扩大规模或者新建生产生活设施。如，政府对伊势志摩国立公园和阿寒摩周国立公园内的捕鱼量没有限制，但如果当地居民需要修筑捕鱼设施，则需要提出申请，按国立公园事业审批规定进行审批。

5 对我国国家公园建设利用的启示

5.1 出台国家公园的相关法律法规

日本国立公园发展至今，已经有相当成熟的法律法规体系，包括《自然公园法》、《地域制自然公园制度》、《環自国発051003001号》等。国立公园内的各项事务都有法可依，在现行的保护管理上，难度就相对较小。我国应加快国家公园立法的进程，在广泛征求各相关群体的基础上，制定切实可行的国家公园法律法规体系。

5.2 完善生态旅游基础设施

便利的基础设施是国家公园开展生态旅游的必要基础。日本国立公园内，游客中心、瞭望台、步道等观光利用的基础设施已经非常完善，目前主要是设施的维护，新建设施很少。而且已建的基础设施实现了与自然环境协调。我国各个国家公园试点目前刚起步建设，基础设施不足，对于有条件开展生态旅游的国家公园应科学规划和设计，建设对生态环境和自然景观没有影响或影响较小的生态旅游基础设施。

5.3 慎重搬迁

日本国立公园发展至今，未实施过政府有组织搬迁。目前，我国国家公园内人口也相对较多。如，钱江源国家公园涉及苏庄、长虹、何田、齐溪4个乡镇19个行政村74个自然村，人口9.7万人[8]。三江源国家公园内有公园牧民1.7万户，人口6.4万，贫困人口2.5万[9]。国家公园建设过程中，应尊重当地居民意愿，科学论证，慎重搬迁，在生态承载力允许的范围内，允许当地居民继续延续原生产生活方式，或者引导其参与到国家公园的管理过程中。