全球化时代国际劳务移民治理析论*

路 阳

（华侨大学 国际关系学院/华侨华人研究院，福建 厦门 361021）

随着全球化的发展，国际移民尤其是劳务移民日益成为普遍的社会现象。劳务移民是全球国际移民的重要组成部分。劳务移民对于来源国、接收国及其本身都带来很多益处，对于经济增长和社会发展也有重要贡献，但同时也面临着风险和挑战。随着当今国际迁移的性质和组成日益复杂，移民治理中的国际合作与保护移民工人的重要性日渐突出。国内学术界对国际劳务移民的历史发展、国别区域的劳务移民概况［1］、海外劳工权益保护［2］等方面已开展相关研究。新世纪以来，国内外学界对于全球化背景下的国际劳务移民新趋向、当前国际劳务移民治理实践加以重点关注。［3］本文关注的核心问题是全球化时代的劳务移民特征及随之而来的政策和治理问题，研究基于联合国、国际劳工组织、国际移民组织等机构的数据，关注全球化时代国际劳务移民的规模与特征，重点从国家、地区与多边三个层面对劳务移民治理的国际合作及移民工人权益保护实践进行考察，并从治理视角对未来全球劳务移民治理发展趋向加以展望。

一、全球劳务移民的现状与趋势

（一）全球化与国际移民新趋向

全球化的一个重要方面就是跨国人口迁移日益频繁，国际移民数量快速持续增长。联合国《2030年可持续发展议程》指出，移民对包容性增长和可持续发展做出了积极贡献，跨国移民实际上涉及多种因素，对于来源国、过境国和居住国的发展具有重大影响，需要有统一而全面的对策。［4］移民是发展的广泛进程、全球化与社会转型的内在本质部分，而不是“要被解决的问题”。［5］对发展中国家来说，移民汇款是除企业投资外最为重要的外来资金，数倍于发展援助和慈善事业捐款。①据世界银行（World Bank）的最新估算，2018年，全球移民汇款总额达到6890亿美元，印度（795亿美元）、中国（674亿美元）和菲律宾（337亿美元）位居全球移民汇款接收国前三位。参见：World Bank Group，“Migration and Remittances： Recent Developments and Outlook”， Migration and Development Brief 30，December 2018，p.2，https://www.knomad.org/sites/default/files/2018-12/Migration%20and%20Development%20Brief%2030.pdf，2019年5月5日浏览。

近半个世纪以来，全球移民模式的一个重要特征是来自亚洲、非洲、拉丁美洲以及加勒比地区的移民人口向欧洲、北美和大洋洲迁徙。21世纪的头十年，全球移民人口增长速度相较20世纪后十年增长两倍。［6］联 合国数据显示，2019年，全球国际移民人口存量已达2.72亿，创下历史新高。国际移民占全球人口总数的3.5%。［7］从性别来看，全球国际移民中47.9%为女性，52.1%为男性，男性数量略多于女性。同时，移民性别比例在发展中国家和发达国家间存在一定差异。［8］从年龄分布看，20岁 ～64岁的移民约占国际移民总数的七成以上，多数居于发达国家和地区；全球14%的国际移民年龄在20岁以下，超过65岁的国际移民为10%左右。［9］移民工人约占全球移民总数的三分之二，国际劳务移民在全球化时代也将呈现新变化、新特点，面临新挑战。

（二）全球劳务移民的特点与趋势

按照国际劳工组织的定义，移民工人（migrant workers）是指在当前居住国处于就业、失业或寻求工作状态的所有国际移民。［10］根据掌握劳动技能或工作环境的差异，劳务移民分为高技能移民与低技能移民两类，后者占大多数；按照移民渠道是否正规，则分为正规移民和非正规移民两类；按照在目的国停留时间，则分为永久移民和临时移民两类。一般而言，临时移民在规定时间内居留和工作，永久移民通常在目的国定居，其中一部分人通过合法渠道入籍成为该国公民。

全球劳务移民的驱动力源于移民来源国与接收国之间就业机会和收入水平的巨大差异。学者史蒂芬·卡斯特斯（Stephen Castles）认为，未来劳务移民市场分布和供求更趋多元，全球范围内劳务市场分割呈增长状态。［11］总体来看，当前全球劳务移民在数量、分布、职业、流向等方面都呈现出以下新的特点和变化。［12］

一是流动日趋频繁，移民工人数量不断增长。全球区域发展的不均衡，加速了移民流动的规模和频率。移民工人来源国失去了大量具有创造性的劳动力，却使接收国面临的劳动力压力得以缓解。1995年，全球移民工人总数约为3600～4200万，2000年为8620万，2010年达1.055亿。①与全球移民数量一样，移民工人的数量在定义、统计和方法等的限制下，对其估算存在不足，无法体现其真实规模。由于各种原因，全球移民工人总数有可能被低估。参见：International Organization for Migration，World Migration Report 2018，Geneva： International Organization for Migration，2017， p.28，https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf。国际劳工组织的报告显示，2017年全球移民工人总数为1.64亿人，比2013年增加了1400万，约占全球国际移民总数（2.58亿人）的64%，占全球15岁以上工作年龄移民人数（2.34亿人）的70%。

二是性别与年龄分布不均衡。从性别来看，男性移民工人数量远高于女性，两者差额超过2700万。2017年男性移民工人为9570万人，约占总人数的58.4%；女性移民工人为6810万人，占总人数的41.6%。从年龄段来看，25岁 ～64岁的移民工人数量占移民工人总数的86.5%，15岁 ～24岁的移民工人占比为8.3%，65岁以上移民工人占比为5.2%。

三是移民工人地区分布与接收国收入水平相关。劳务移民来源国主要是发展中国家，绝大多数劳务接收国是发达国家。2017年有1.112亿移民工人生活在高收入国家，约占总数的67.9%；另有4710万人生活在中等收入国家，约占总数的28.7%；而在低收入国家的比例仅为3.4%。在高收入国家，移民工人占全体工人总数比例最高，达18.5%，而在低收入国家这一比例仅为1.4%～2.2%。其原因主要是高收入国家移民数量较多，移民工人的劳动力参与率高。

四是临时劳务移民（特别是低技能工人）的数量超过永久劳务移民。这给保证临时劳务移民工人的体面工作和降低移民成本带来重大的治理挑战。［13］近年来，加拿大、澳大利亚和新西兰等国越来越依赖临时移民计划填补本国劳动力市场缺口，而部分国家如德国则以提供永久居留权方式吸引高技能人才。目前，永久性移民主要前往欧美发达国家，临时性移民则发生在世界各地。

五是移民工人主要集中于低工资、低技能和低价值的部门或行业。餐饮、医疗、家政等服务业，农业、建筑业和低端制造业是移民工人主要从事的领域。有报告显示，2013年全球移民工人中从事服务业的人数达1.068亿，约占71.1%，其中家政工人是移民工人的重要职业，占全球移民工人的7.7%。2013年从事家政工作的移民工人为1150万，占全球家政工人总数（6710万）的17.2%②国际劳工组织2013版的《全球移民工人统计：结果与方法》对移民工人的行业分布进行了估算，但2017版由于各国未提交具体的行业数据（sector data）而未更新，故这里以2013年数据作为参考。参见：International Labour Organization （ILO），ILO Global Estimates on Migrant Workers: Results and Methodology, second edition (reference year 2017)，Geneva： International Labour Office Geneva，2018，p.2，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_652001.pdf。；从事制造业和建筑业等工业的人数为2670万，约占17.8%；另有1670万人从事农业，约占11.1%。［14］

六是移民工人地区分布较为集中，北美、欧洲和阿拉伯国家占据六成。从地区分布的绝对数量来看，2017年全球接近一半（46.9%）的移民工人分布于北美（23%）、欧洲地区（东欧除外，23.9%），其中包括全球女性移民工人的55.4%和男性移民工人的40.9%。另外，从移民工人占总体的比例来看，2017年阿拉伯国家位居第一（40.8%），其次为北美（20.6%），北欧、西欧和南欧位居第三（17.8%），然后是中亚和西亚（11.1%），东欧（9.1%）。如在海湾国家从事建筑和家政工作的劳动力超过95%为移民工人。

新世纪以来，全球劳务移民领域出现的一些新趋向值得重视，如移民来源国与接收国界限不再清晰、传统的移民工人类型划分日益模糊、当前移民实践相较于传统愈加多元。这些新趋向也与不同范围、不同特点和不同形式的移民治理实践相互影响。［15］全球劳务移民面临的风险挑战需要国际社会共同努力来应对。

二、国家层面：双边安排与劳务移民的国家治理

劳务移民已成为国际移民政治与政策全球对话中的一项核心议题。全球劳务移民治理实践主要包括国家、区域和全球三个层面。在国家层面，采取有效管理和保护劳务移民的国家政策十分必要。任何国家都享有制定本国劳务移民管理政策的主权，移民来源国和接收国可以通过国家框架和双边安排处理劳务移民问题。

（一）双边劳务安排的历史与现状

劳务移民已经成为许多国家实现自身发展的途径之一。相关国家有责任为移民问题制定全面的立法、规章和政府机制，同时应注意遵守有关国际标准，加强与各相关方的磋商与合作。不少国家将单边国内立法视为治理劳务移民的最有效手段。如何通过引入急需的劳动力为本国经济作贡献，又不影响本国人民的基本经济利益，成为各国国际移民政策中的关键议题。［16］联合国世界人口政策数据库数据显示，在最新统计的111个国家中，87个国家采取了推动公平规范招募移民工人的政策，44个国家加大了吸引高技能移民的政策力度，21个国家维持现有水平，21个国家保持或加大了对于“高技能工人外流”的政策限制。［17］

在通过国内法律政策框架处理劳务移民问题的同时，国家间就劳务移民政策及移民工人权利等方面展开积极有效的对话、磋商和谈判更为必要。双边劳务安排（bilateral labour arrangements， BLAs）作为国家间协商的结果，可以有效弥补单边立法的不足，能够体现双方需求与合作愿望，成为推进国家层面劳务移民治理的重要路径和有益实践。①该公约与《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》等七项国际核心人权条约共同组成联合国人权条约体系。双边劳务安排可追溯至20世纪初，1904年法国与意大利签署了第一份双边协议。20世纪40年代至70年代被称为双边劳务安排的“黄金年代”。

随着各国政府在相关领域合作渐趋紧密，双 边协议、谅解备忘录这两种形式逐渐成为双边劳务安排的主要类型。②1998年，联合国秘书处（UN Secretariat）、政府间发展组织（IGAD）及国际劳工组织（ILO）、国际移民组织（IOM）等机构作为成员发起成立了“全球推动批准《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》指导委员会”，负责协调全球范围内公约的宣传工作，以提高国际社会对此的重视和支持。具体而言，双边劳务安排主要分为双边协议（BA）、谅解备忘录（Mous）、协议备忘录（Memorandum of Agreement）、机构间谅解（Inter-Agency Understanding，IAU）、框架协议（Framework Agreement）和协议（Protocol）等多种类型。相较于法律上更具约束力的双边协议，谅解备忘录因其形式的宽泛而更易于谈判和实施，且更具灵活性，可适应不断变化的经济和劳动力市场环境。从20世纪90年代开始，双边协议的增长成为双边劳务合作中最明显的变化。［18］国际劳工组织发布的《关于低技能移民工人的双边协议和谅解备忘录：一项述评》报告指出，从1990年至2014年共签署了136项双边劳务安排，其中亚洲60项、欧洲和美洲54项、非洲22项。总体来看，双边协议数量约占各类型劳务协议的半数，其次为谅解备忘录，占三成左右。［19］

需要指出的是，大多数双边协议适用于多种形式的劳务移民，但在实践中因来源国与接收国不同的谈判动机和政策目标，协议的效果可能受到影响。例如，移民来源国负责任的政府通常代表其公民就移民工人的准入和待遇进行谈判，移民接收国政府则有责任决定对外来移民工人的选择及其停留时间，双方的合作关系更多源于对效率的重视，而非对于移民及其来源国的责任。［20］双边劳务安排的有效性，取决于相关国家移民治理体系是否健全，以及国际劳工标准与各国劳动规章对移民工人权益的保护力度。

（二）国家层面劳务移民治理的现状与不足

劳务移民来源国、接收国及中转国，因受自身所处地位及经济社会发展等的限制，在参与劳务移民治理实践中存在差异。③2004年3月，“保护所有移民工人及其家庭成员权利委员会”（CMW）成立。委员会由缔约国以无记名投票方式选出的专家以个人身份开展工作，作为独立专家机构负责监督各缔约国《公约》实施情况。全球主要劳务移民来源国和接收国在行政管理体制、法律保障体系、市场监管体制和政府服务措施方面的经验做法，参见吕国泉等：《中国海外劳务移民的发展变迁与管理保护——以移民工人维权和争议处理为中心的分析》，《华侨华人历史研究》2014年第1期。一方面，低收入国家基于经济社会发展而面临推动海外就业的现实压力，从而造成劳务移民来源国之间，来源国与接收国之间就业市场的竞争和收入的低水平问题；另一方面，两者之间的协调与合作并不平等，接收国因其优势处于强势地位。［21］

在现实中，由于缺乏国际移民治理的基本制度和规制，许多国家仍主要通过单方面或双边途径来解决移民问题。对移民接收国来说，各国政府总体上仍优先关注国家主权，采取限制移民的政策措施，对移民工人和本国国民采取差异化的劳工政策。这些国家政策规定的某些原则和内容与《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》所提出的“移民工人在工作报酬、工作条件和雇佣条件方面，应享有不低于适用于就业国国民待遇的一贯原则”存在差异。因此，各国因国内经济社会环境不同而在移民政策方面存在一定差异，这既是客观现实，也是未来需要改进的方向。

劳动力市场融合受到一般政策、背景、移民技能及迁徙动因等因素影响，其目的是维护移民工人和东道国国民之间的平等。这里通过“移民融合政策指数”（Migrant Integration Policy Index，MIPEX）①“移民融合政策指数”是衡量欧盟各成员国以及美国、澳大利亚、新西兰、日本、韩国等38个国家移民融合政策的指标，主要涉及劳动力市场流动、家庭团聚、教育、健康、政治参与、合法居留、入籍、反歧视等方面。具体参见：“WHAT IS MIPEX?”，http://www.mipex.eu/what-is-mipex，2020年2月10日浏览。对欧美主要移民接收国劳务移民政策实践加以考察。移民融合指数在移民劳工市场融合政策衡量方面重点考察劳动力市场准入、一般性支持、针对性支持和工人权利四个方面。有调查发现，早期移民接收国如西欧、北欧国家，相较于晚近移民接收国如东南欧国家，已经制定出更为有效的劳动力市场融合政策。②数据显示，2014年移民融合政策指数统计各国劳动力市场流动平均得分为59分。从国别来看，瑞典以98分位居首位，葡萄牙、挪威、德国、加拿大和芬兰位居前列；世界最大移民接收国美国位居第12位；澳大利亚和新西兰分列第12和19位；土耳其、斯洛伐克、塞浦路斯、斯洛文尼亚和冰岛位居后五位。

在国家层面劳务移民治理实践中，部分移民接收国内部移民与反移民的矛盾给有关国家劳务移民机制建设及政策实践带来挑战。国际劳工组织对此有所关注，认为应“将对移民劳务市场准入的限制性规定与平等待遇、非歧视的原则协调起来；与本国国民的合理关切和合法利益以及移民接收国和来源国的广泛政策目标协调起来”。［22］各国政府应通过建立劳务移民的法律框架、国家间协议，参与多边体系有关移民治理的合作等途径，对移民工人的权益加以维护，进一步磋商协调推进国家间合作，以强化全球劳务移民治理实践。

三、区域层面：区域合作与劳务移民的区域治理

随着全球劳动力市场的整合与发展，区域层面劳动力的流动日益普遍。大多数移民工人是在区域内迁徙流动，因此区域与次区域的劳务移民治理实践至关重要。世界不同地区所开展的区域一体化进程及移民治理机制为推动移民问题解决作出了努力。

（一）区域一体化进程与劳务移民治理模式

一般而言，区域内部国家的利益相对具有互补性，移民尤其是劳务移民的流动可能为特定区域和相关国家带来积极效益。区域一体化进程有助于解决移民问题，通过不同模式、机制、方式推动对话、交流与合作，有助于劳务移民管理和工人权利保护。国际劳务移民的区域治理进程分为两大部分：一是通过欧盟（EU）、东盟（ASEAN）这类正式的区域性组织参与协调区域内国家间的协商、谈判与合作；二是通过非正式区域磋商机制（RCP）推动区域内有关移民问题的对话与交流。

在区域性国际组织推动下，区域性多边劳务协定成为这一层面劳务移民治理的重要内容，主要分为专门性的区域性多边劳务协定和区域一体化协议中有关劳务合作的规定。前者以美国、加拿大和墨西哥签订的《北美劳工合作协议》（NAALC）较具代表性；后者则通过欧盟、东盟等区域自由贸易协定的规定来实现。此外，一些区域或跨区域的移民问题磋商机制（IRF）也在为促进不同区域间移民问题的解决积极发挥作用。［23］除一般国际公约外，一些适用于特定区域的区域公约、区域人权文书也有涉及移民工人权利的内容。区域层面的劳务移民治理，重点可放在保护移民工人基本权利和社会保障、增强移民技能与就业岗位匹配度、推动有关劳务移民的社会对话等方面。

当前，不同洲际的区域性国际组织采取的劳务移民治理模式不同。如东盟基于发展经济的需要，呼吁解除人口流动限制，推动工程、护理、医药、会计、建筑等领域的熟练专业人员自由移动；通过《保护和促进移民工人权利宣言》对移民工人体面劳动和就业权利加以保护。欧盟确立了在各成员国之间劳动力自由移动的原则，旨在建立统一的区域劳动力市场；发布关于欧盟人员和劳务引进政策绿皮书，对欧盟移民政策目标范围加以讨论。独立国家联合体（CIS）通过了有关移民及移民工人社会保护和法律地位、防止非常规移民等方面的多项协定。欧亚经济联盟（EAEU）则为移民工人提供了一个全面的框架，推动各成员国间移民工人的自由移动，并关注移民社会保护及权利资格问题。［24］美洲的南方共同市场（MERCOSUR）、中美洲一体化体系（SICA）、安第斯共同体（CAN）和加勒比共同体（CARICOM）等制定了次区域政策来解决移民工人问题，并成立了劳动咨询和协商相关机构。非盟（AU）制定了非盟移民政策框架，涉及“国家劳务移民政策、结构和立法”，“地区合作和劳务移民政策协调”和“劳工运动和地区经济整合”等内容。［25］南部非洲发展共同体（SADC）、西非国家经济共同体（ECOWAS）、东非共同体（EAC）等次区域机构也关注于移民政策问题。

各区域性国际组织推动的区域内移民和流动制度有以下特点：一是促进自由流动，逐步解除流动、居留和创业限制，以欧盟、南方共同市场、西非国家经济共同体、东非共同体等为代表；二是促进特定类型的工人流动，以东盟、海湾合作委员会（GCC）等为典型；三是提供短期流动和信息交流的签证优惠，如亚太经济合作组织（APEC）、阿拉伯马格里布联盟（AMU）等在相关方面的努力；四是努力保护在本区域外的本地区工人的权益，目前南亚区域合作联盟（SAARC）已确立这一基本原则。［26］在全球跨区域劳务移民政策日益收紧的情况下，区域性国际组织在一定范围内向劳务移民提供诸如免签证、互认学历及社会保障等便利，使其成为经济一体化的重要组成部分。这些无疑是区域层面劳务移民治理的有益举措。［27］

（二）区域层面劳务移民治理的进展与问题

移民治理的全球约束性框架的缺乏，无疑增加了在区域层面和跨区域之间寻求共同管理和实践安排的动力。［28］区域性国际组织，尤其是区域经济共同体一直是移民治理的重要参与者，在区域和次区域一体化进程中着眼于整体性移民政策的制定和实施。一般来说，参与区域与次区域层面的解决方案要比多边协议更有效果，推进区域治理进程和机制建设有助于提升本地区国家间的磋商合作和移民治理的有效性。同时，区域性移民协商进程也可为全球层面劳务移民问题协商提供有益经验和必要补充。例如，一些难以通过谈判达成正式协议的争议性问题，可通过区域或次区域层面的公开讨论先行取得共识和阶段性成果，为进一步合作奠定基础。

在全球许多地区，如何进行协调的劳务移民和有序迁徙仍是需要解决的重要问题。一方面，部分国家因自身经济状况等因素限制劳务市场开放，区域性组织的功能与作用难以发挥；另一方面，国家与区域层面的关系协调对于移民治理来说十分重要，区域协调进程可作为杠杆促进国家移民治理实践。然而，目前仍有相当多的国家主要通过单方面或双边方式处理劳务移民问题，较少采用区域协定这一类方式。同时，由于区域和次区域国际组织在组织规模和运作层面上的多样性，以及治理机制和核心资源上的差异性，区域层面劳务移民治理在有效协调和治理效力方面存在不足。当前区域或次区域层面的劳务移民治理实践已经取得很大进展，但仍有改进空间。

四、全球层面：国际规制与劳务移民的全球治理

随着当今国际迁移的日益复杂，移民治理过程中国际合作的重要性日渐突出。联合国、国际劳工组织等有关机构均致力于多边层面的劳务移民治理与移民工人权利相关法律政策框架的建立。

（一）国际劳工组织：劳工立法和“劳务移民多边框架”

国际劳工组织（International Labour Organization， ILO）是当前唯一由各成员国政府、工人和雇主三方代表组成的联合国专门机构。移民工作也是国际劳工组织的首要任务之一。2019年7月，国际劳工大会的《世纪宣言》强调，国际劳工组织将“深入和扩大国际劳务移民领域的工作以回应现实需要，并为促进劳务移民体面劳动发挥领导作用”。［29］在具体运作上，该组织支持加强移民社会保护项目，如利益便携性的协议磋商、制止人口贩运、改善移民劳工招聘工作、强化移民技能鉴定、支持移民重新融入社会、保护家政工人等等。［30］

国 际劳工组织的各项公约订立了国际社会公认的劳工标准，这些与包括移民工人在内的所有工人都密切相关，在促进劳务移民利益最大化、风险最小化方面发挥了重要作用。国际劳工组织有关移民工人的公约和建议书有：1949年《移民就业公约（修订本）》（第97号）、《移民就业建议书（修订本）》（第86号）、1955年《保护（不发达国家）移民建议书》、1975年《移民工人（补充规定）公约》（第143号）和《移民工人建议书》（第151号）等。同时，1997年《私营职介机构公约》（第181号）和2011年《家庭工人体面劳动公约》（第189号）虽涉及所有工人，但尤其针对移民工人。①此外，1925年《（事故赔偿）同等待遇公约》（第19号）、1962年《（社会保障）同等待遇公约》（第118号）也是涉及劳务移民问题的重要文件。关于国际劳工组织相关公约和议定书的原则、内容和作用，参见王辉：《国际劳务合作中的劳工权利保障研究》，杭州：浙江大学出版社，2013年，第85～89页。公约和建议书二者效力不同，互相配合；前者由会员国批准，后者则给会员国制定法律和措施时提供参考，二者互相配合成为劳工立法的主要形式。

国际劳工组织致力于推动提升多边体系方面的工作，通过构建治理框架来发挥作用，以真正体现对劳工群体权益的尊重。［31］2004年，国际劳工大会就劳务移民问题进行讨论，并通过决议要求该组织制定一项关于移民工人问题的“行动计划”，［32］其核心内容就是制定一项以权利为基础的“劳务移民多边框架”（ILO Multilateral Framework on Labour Migration）。这一框架于2006年正式发布，包含非约束性的劳务移民原则及指导方针，旨在为各国政府、雇主和工人组织在制定、强化及贯彻各国和国际劳务移民政策方面提出实际指导。［33］

《框架》提出，国际劳工组织与政府、雇主和工人组织三方共同推进国际、地区层面劳务移民政策的一致性，同时推动有关国际组织的对话进程，进而在现有的多边框架基础上制定移民协调路径。《框架》建议，制订并执行国家、地区以及由国际劳工标准、其他相关国际标准和有关移民工人的多边协议指导的多边劳务移民政策，同时在所有相关政府部门、行政当局和机构间建立一种协调和磋商机制。同时，各国政府应努力致力于促进社会融合和包容，注意尊重文化的多样性，采取措施打击种族主义与排外活动，以防止对移民工人的歧视。［34］任何国家批准相关国际公约需要使本国国内法律规定与公约相一致，并有相关监督机制进行问责。相较之下，这一多边框架承认所有国家享有决定自身移民政策的主权，不具强制约束力。

该组织注意到保护移民工人基本权利和就业机会的重要性，通过制定“公平移民议程”（Fair Migration Agenda），将移民为来源国及接收国所作贡献的认可转化为具体的治理文书，这已成为该组织最重要的议程之一，也是“复杂、紧迫和关键的百年倡议”之一。［35］该组织积极推进劳务移民治理、移民工人权利保护、扩大国际合作等工作，为全球劳务移民问题的解决做出了重要贡献。

（二）联合国：移民工人权利保护的法律与行动

对移民工人的有效保护基于国际法的法律基础，更广泛的国际多边体系对移民问题也予以重视。各种政府间公约、条约、议定书、声明和框架旨在加强移民权利的保护以及劳务移民治理实践，其政策效果与国际法律政策文件的制订及各成员国的参与有密切关联。

1990年12月18日，联合国大会通过了《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》。［36］作为迄今最全面的保护移民工人权利的国际条约，它旨在防止并消除在移民各阶段对移民工人及其家庭成员的剥削行为，为各国相关法律和司法、行政程序订立标准，在移民工人权利的确定和保护方面谱写了新篇章。《公约》除了关注缔约国对移民工人个人承担的义务外，也规定了国际移民的合理、公平和人道条件的框架。缔约国应当设立适当机构处理移民工人及其家庭成员的国际移民问题，制定并执行移民政策，同其他缔约国交流信息，并向他们提供相关资料和适当协助。除本条约外，其他国际核心人权条约也涉及移民工人权利或与其相关的其他重要问题。①该公约与《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》等七项国际核心人权条约共同组成联合国人权条约体系。双边劳务安排可追溯至20世纪初，1904年法国与意大利签署了第一份双边协议。20世纪40年代至70年代被称为双边劳务安排的“黄金年代”。

各国政府在制定涉及移民工人保护的国家法律和政策时，应接受有关国际公约和建议书的重要指导原则。1998年成立的“全球推动批准《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》指导委员会”②1998年，联合国秘书处（UN Secretariat）、政府间发展组织（IGAD）及国际劳工组织（ILO）、国际移民组织（IOM）等机构作为成员发起成立了“全球推动批准《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》指导委员会”，负责协调全球范围内公约的宣传工作，以提高国际社会对此的重视和支持。具体而言，双边劳务安排主要分为双边协议（BA）、谅解备忘录（Mous）、协议备忘录（Memorandum of Agreement）、机构间谅解（Inter-Agency Understanding，IAU）、框架协议（Framework Agreement）和协议（Protocol）等多种类型。相较于法律上更具约束力的双边协议，谅解备忘录因其形式的宽泛而更易于谈判和实施，且更具灵活性，可适应不断变化的经济和劳动力市场环境。、2004年成立的“保护所有移民工人及其家庭成员权利委员会”（CMW）③2004年3月，“保护所有移民工人及其家庭成员权利委员会”（CMW）成立。委员会由缔约国以无记名投票方式选出的专家以个人身份开展工作，作为独立专家机构负责监督各缔约国《公约》实施情况。全球主要劳务移民来源国和接收国在行政管理体制、法律保障体系、市场监管体制和政府服务措施方面的经验做法，参见吕国泉等：《中国海外劳务移民的发展变迁与管理保护——以移民工人维权和争议处理为中心的分析》，《华侨华人历史研究》2014年第1期。、联合国人权委员会/人权理事会“移民人权问题特别报告员”［37］，在推动国际社会对《公约》的重视宣传、监督各缔约国《公约》实施情况、有效保护移民工人权利方面做出了贡献。同时，非约束性、非正式机制也为相关国家与利益相关者提供了交流经验信息、共同解决劳务移民问题的机会。例如，“国际移民与发展问题高级别对话”“全球移民小组”（GMG）“全球移民与发展论坛”（GFMD）等磋商和对话机制也旨在促进劳务移民领域的国际合作。［38］经过不断努力，全球有关包括劳务移民在内的国际移民政府间合作机制取得了很大进步，正积极推动各成员国就移民问题达成共识，以务实态度处理可能争议。

（三）全球层面劳务移民治理的局限与挑战

1.劳务移民立法批准率较低

出于对国内移民及劳务政策的不同考虑，许多成员国缺乏参与全球移民治理进程的内在驱动力。衡量国际公约和法律文件有效性的尺度之一就是批准国的数量。截至2020年1月，《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》共有缔约国55个，签署国13个。该公约主要批准国多为移民来源国，没有任何一个西欧、北美国家加入公约，绝大多数中东国家也未批准这一条约。［39］值得注意的是，国际劳工组织有关移民工人的法律文件也面临类似情况。④据笔者统计，截至2020年1月，有49个成员国批准国际劳工组织第97号公约，23个国家批准第143号公约，有17个国家同时批准这两项公约。目前，已有99个国家至少批准三项公约中的一项。在批准联合国公约的68个国家中，21个国家仅批准97号公约，16个国家仅批准143号公约，11个国家同时批准第97号和143号公约。在移民融合政策指数统计的38个欧美传统移民国家中，仅有德国、荷兰、西班牙、新西兰、比利时和法国加入第97号公约，瑞典加入第143号公约，其他国家均未加入。

2.劳务移民法律政策效力不足

当前，国际社会已通过一项国际劳务移民的综合规范框架，其中包括《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》、国际劳工组织的众多公约和建议书、种种非约束性框架以及区域政府间组织的宣言。这些法律政策框架性在实用性和执行力方面存在差异，如公约具有法律约束力，国际规范多为非强制性，而原则说明则缺少监督和实施机制。同时，相关国际立法在数量和内容上也有不足，需要根据形势发展变化而修改完善。例如，国际劳工组织现有法律文件对移民工人中占较大比重的临时性移民，既缺乏权利保障的专门条款，也对其中特定类型特定权利有例外限制。劳工权利与国际贸易挂钩已成为国际社会的一个争议焦点，也为劳务移民立法带来新的变化和影响。①与前述国际法律文件以保护移民工人权利为价值本位不同的是，世界贸易组织的《服务贸易总协定》在讨论服务贸易中的自然人流动时是以贸易自由化为核心目标，可能带来的影响值得关注。关于贸易自由化与劳工权利尤其是移民工人权利的讨论，参见李雪平：《多边贸易自由化与国际劳工权益保护——法律与政策分析》，武汉：武汉大学出版社，2007年；王辉：《国际劳务合作中的劳工权利保障研究》，杭州：浙江大学出版社，2013年；李春林：《贸易与劳工标准联接的国际政治经济与法律分析》，北京：法律出版社，2014年。

3.全球移民治理机制有待健全

从全球层面来看，国际社会并没有形成统一的全球移民治理框架和制度性规范。［40］除了国际劳工组织外，联合国框架下的国际移民组织、联合国难民署、联合国人权理事会、联合国移民工人委员会、联合国开发计划署以及世界贸易组织、经济合作与发展组织等国际组织都体现出对于劳务移民的关注，参与了移民治理与工人权利保护实践。当前面临的一大问题是，相关机构之间缺乏沟通和协调，没有形成分工和合力。未来，应深化各国政府、区域和全球性国际组织及各利益攸关方的沟通、协调与合作，积极推动以保护移民权利为核心的多边议程，参与全球层面劳务移民治理实践。

五、国际劳务移民治理的未来趋向

劳务移民已成为国际移民政治与政策全球对话中的一项核心议题。劳务移民不是抽象的、非社会形式的经济问题，而是与就业管理、推进劳务市场、连结移民来源国与接收国的经济、社会与政治实践。［41］发挥移民对可持续发展的正向效能，消除移民问题带来的消极影响是应有之义。

应该看到，只有将移民问题置于旨在寻求平衡和可持续发展的国际和国家政策制定的大范畴内，移民在全球经济中的积极作用才能得到充分认可。［42］联合国《2030可持续发展议程》指出，“保护劳工权利，推动为所有工人，包括移民劳工，特别是女性移民和无稳定工作的人创造安全和有保障的工作环境。”“促进有序、安全、正常和负责的移民和人口流动，包括执行合理规划和管理完善的移民政策。”［43］2016年9月，联合国难民和移民问题峰会通过的《纽约宣言》提出，将启动一个政府间谈判进程，以期通过一项促进安全、有序和正常的全球移民契约，而保护劳工权利，为移民工人和不稳定就业者提供安全环境，保护女性移民工人，促进劳动力流动都是契约所涉及内容。［44］2018年12月11日，第73届联合国大会通过了《移民问题全球契约》，这是联合国首个关于国际移民各方面事务共同方针的全球协议。其具有以国际法为基础，以人为核心，以开展现实的出于尊重的国际移民问题辩论为前提，以权威为约束力等主要特点。［45］同月17日，联合国大会通过了《难民问题全球契约》，这一具有历史性意义的国际框架旨在改变世界各国应对大规模流离失所和难民危机的方式，将有效推动全球难民问题治理进程。［46］《纽约宣言》《移民问题全球契约》《难民问题全球契约》的通过，预示着全球移民治理进入新阶段，对国际劳务移民问题的解决也将产生积极影响。

笔者认为，全球劳务移民政策的制定需要国际社会深入思考、积极参与、综合施策，并将其与其他发展战略目标建立密切关联，以助力全球可持续发展目标的实施。针对当前多边体系下的劳务移民治理实践，以及不同机构、组织之间面临的协调与整合问题，应注意发挥联合国及国际劳工组织的关键角色与协调作用，加快建立有效的全球劳务移民治理体系，以提升集体应对能力，并为实现各方互惠多赢创造条件。同时，应重视社会伙伴及其他非政府组织的作用。如在政府单独或集体设定的公共政策背景下，私营部门在跨国工人招聘与派遣中可发挥重要或主导的劳动力市场调节作用。未来，如何从国家、区域以及全球层面推动合理、有序的劳务移民实践，维护移民工人正当权益，促进各利益攸关方的合作多赢，是衡量劳务移民治理有效性的重要指标。

吸引移民工人不仅有助于解决技能差距，也是一个国家在劳务移民领域经济开放和包容的一种体现。中国作为主要的移民工人来源国，近年来也通过改变移民政策和签署双边协议的方式来吸引高技术和低技能行业的移民劳工。①2018年中国与菲律宾签署协议，将允许30万菲律宾工人来华工作，其中包括10万名英语教师。参见International Organization for Migration， World Migration Report 2020，Geneva： International Organization for Migration，2019，p.80，https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf?language=en，2020年1月10日浏览。有学者指出，“保障和维护劳务移民的合法权益，防范和解决劳务移民中的各种劳动争议，有利于实现海外劳务移民事务的规范运作和有序发展。”［47］当前，国家移民管理局的成立，外国人在华居留政策的发展完善，标志着中国国际移民治理进入新阶段。作为全球第三大国际移民来源国和新兴的移民目的国，中国应积极参与全球劳务移民治理进程，提供中国智慧、中国方案，推进全球移民治理朝着公正、合理的方向不断前进。

［注释］

［1］ 参见：李昕蕾、任向荣：《东亚国际劳工移民的流动特征及其动力机制——基于政治经济学的分析向度》，《东南亚纵横》2008年第11期；秦永红、胡兰：《国际劳工移民在南亚国家反贫困中的作用》，《南亚研究季刊》2010年第4期；吴琳：《东南亚移民危机与移民治理：从“安全化”到“区域化”》，《东南亚研究》2017年第5期；曹志杰、安学斌：《欧洲跨境移民社会治理模式、实践与经验》，《河北学刊》2016年第2期；等等。

［2］ 这一类研究，参见：吕国泉等：《中国海外劳务移民的发展变迁与管理保护——以移民工人维权和争议处理为中心的分析》，《华侨华人历史研究》2014年第1期；王辉：《我国海外劳工权益立法保护与国际协调机制研究》，《江苏社会科学》2016年第3期；花勇：《“一带一路”建设中海外劳工权益的法律保护》，《江淮论坛》2016年第4期；谢勇才：《欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的实践及其启示》，《探索》2018年第5期；谢勇才、丁建定：《印度海外劳工社会保障权益国际协调的实践与启示》，《中国人口科学》2018年第1期；等等。

［3］ 关于国际移民治理及国际劳务移民治理的相关研究，参见：李明欢：《国际移民政策研究》，厦门：厦门大学出版社，2011年；郭秋梅：《国际移民组织与全球移民治理》，广州：暨南大学出版社，2013年；路阳：《国际移民新趋向与中国国际移民治理浅论》，《世界民族》2019年第4期；刘小敏、张桂金：《西方劳务移民社会治理研究》，《社会发展研究》2015年第1期；尚毅：《国际劳工移民治理的路径、机制与模式》，《武大国际法评论》2017年3期；汪仕凯：《全球劳工治理：议题、机制与挑战》，《世界经济与政治》2015年第8期；等等。国外研究，参见：David Bartram，International Labor Migration:Foreign Workers and Public Policy， New York： Palgrave Macmillan，2005；Christina Gabriel，H é l è ne Pellerin（Eds.），Governing International Labour Migration: Current Issues, Challenges and Dilemmas，London New York： Routledge，2008；Marco Borraccetti（Eds.），Labour Migration in Europe (Volume II): Exploitation and Legal Protection of Migrant Workers， Switzerland： Springer International Publishing； Palgrave Pivot，2018。

［4］United Nations， “Transforming our world： the 2030 Agenda for Sustainable Development”，p.8， http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E，2019年5月10日浏览。

［5］［11］Stephen Castles， Hein De Haas，Mark J.Miller，The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World，London： Palgrave Macmillan，2014，pp.26，318-320.

［6］ 关于当前全球国际移民的流动与分布趋势，参见：路阳：《国际移民新趋向与中国国际移民治理浅论》，《世界民族》2019年第4期；United Nations Department of Economic and Social Affairs Population Division，International Migration Report 2019，New York： United Nations，2019，https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/InternationalMigration2019_Report.pdf；International Organization for Migration，World Migration Report 2020,Geneva： International Organization for Migration，2019，https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf?language=en。

［7］［8］［9］United Nations Department of Economic and Social Affairs Population Division，International Migration Report 2019，New York： United Nations，2019，pp.13-15，24，25，https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/InternationalMigration2019_Report.pdf，2020年2月1日浏览。

［10］ ［12］International Labour Organization （ILO），ILO Global Estimates on Migrant Workers: Results and Methodology，second edition（reference year 2017），Geneva： International Labour Office Geneva，2018，p.5，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_652001.pdf，2019年10月1日浏览。

［13］ International Labour Office，Addressing governance challenges in a changing labour migration landscape (Fourth item on the agenda),Geneva： International Labour Office，2017，p.11.

［14］ International Labour Organization （ILO），ILO Global Estimates on Migrant Workers: Results and Methodology，Geneva： International Labour Office Geneva，2015，pp.5-9，https://publications.iom.int/system/files/Wmr2015_en.pdf，2019年5月10日浏览。

［15］ Christina Gabriel& H é l è ne Pellerin（Eds.），Governing International Labour Migration: Current Issues,Challenges and Dilemmas，London New York： Routledge，2008，p.198.

［16］ 李明欢：《国际移民政策研究》，厦门：厦门大学出版社，2011年，第127页。

［17］ United Nations Department of Economic and Social Affairs Population Division，World Population Policies 2019:International Migration Policies and Programmes，https://www.un.org/en/development/desa/population/theme/policy/wpp2019.asp，2020年2月5日浏览。

［18］ ［19］International Labour Office，Bilateral Agreements and Memoranda of Understanding on Migration of Low Skilled Workers: A Review，Geneva：International Labour Organization，pp.17-18，21-22，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---migrant/documents/publication/wcms_385582.pdf，2019年 6月10日浏览。

［20］ Susan F. Martin，International Migration: Evolving Trends from the Early Twentieth Century to the Present， New York， Cambridge University Press， 2014，pp.121-122.

［21］ ［22］［27］［42］International Labour Office, Fair migration: Setting an ILO agenda,Geneva:pnternational Labour Office,p.7、p.15, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_242879.pdf，2019年5月6日浏览。

［23］ 国际社会关于区域和跨区域移民磋商机制的总体情况和典型案例，参见：International Organization for Migration（IOM），Regional Inter-State Consultation Mechanisms on Migration: Approaches, Recent Activities and Implications for Global Governance of Migration，Geneva： International Organization for Migration，2013。

［24］ Labour migration in Asia and the Pacific:Note by the secretariat（E/ESCAP/GCM/PREP/3）, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific Asia-Pacific Regional Preparatory Meeting for the Global Compact for Safe,Orderly and Regular Migration,30August 2017, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/B17/010/02/PDF/B1701002.pdf?OpenElement,2019年5月20日浏览。

［25］ Aurelia Segatti， “Global， Regional and SADC frameworks on Labour Migration”， Labour Migration Informationsharing Session， Kadoma Hotel，Zimbabwe16-17，July 2015，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---migrant/documents/presentation/wcms_422398.pdf，2019年5月10日浏览。

［26］ International Labour Office，Addressing governance challenges in a changing labour migration landscape (Fourth item on the agenda)，Geneva：International Labour Office，2017，p.48.

［28］ International Organization for Migration（IOM），Regional Inter-State Consultation Mechanisms on Migration:Approaches, Recent Activities and Implications for Global Governance of Migration，Geneva： International Organization for Migration，2013， p.15.

［29］ International Labour Conference， ILO Centenary Declaration for the Future of Work（Geneva，21 June 2019），https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@relconf/documents/meetingdocument/wcms_711674.pdf，2020年2月5日浏览。

［30］ International Organization for Migration，World Migration Report 2018，Geneva： International Organization for Migration，2017，p.135，https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf，2019年6月1日浏览。

［31］ International Labour Office， “Towards the ILO centenary：Realities， renewal and tripartite commitment”，p.5，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_213836.pdf，2020年2月10日浏览。

［32］ International Labour Conference，No. 22 Sixth item on the agenda： Migrant workers （general discussion based on an integrated approach）Report of the Committee on Migrant workers，https://www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc92/pdf/pr-22.pdf，2020年2月10日浏览。

［33］ ［34］International Labour Organization （ILO），ILO Multilateral Framework on Labour Migration：Non-binding principles and guidelines for a rights-based approach to labour migration，，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---migrant/documents/publication/wcms_178672.pdf，2019年5月10日浏览。

［35］ International Labour Office， “The future of work centenary initiative”，Report of the Director-General Report I，p.13，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_369026.pdf，2019年10月5日浏览。

［36］ International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families(Adopted by General Assembly resolution 45/158 of 18 December 1990), https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/cmw.aspx，2019年6月5日浏览。

［37］ Office of The United Nations High Commissioner for Human Rights,The International Convention on Migrant Workers and its Committee :Fact Sheet No. 24 （Rev.1）, https://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet24rev.1en.pdf,2020年2月10日浏览；Special Rapporteur on the human rights of migrants,https://www.ohchr.org/EN/Issues/Migration/SRMigrants/Pages/SRMigrantsIndex.aspx,，2019年5月6日浏览。

［38］ International Labour Office， “Bilateral Agreements and Memoranda of Understanding on Migration of Low Skilled Workers： A Review”，Geneva：International Labour Organization，p.7，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---migrant/documents/publication/wcms_385582.pdf，2019年6月5日浏览。

［39］ STATUS OF RATIFICATION INTERACTIVE DASHBOARD，http://indicators.ohchr.org/，2020年2月10日浏览。

［40］ 路阳：《国际移民新趋向与中国国际移民治理浅论》，《世界民族》2019年第4期。

［41］ Christina Gabriel & H é l è ne Pellerin（Eds.），Governing International Labour Migration: Current Issues,Challenges and Dilemmas，London New York： Routledge，2008，p.1.

［43］ United Nations， “Transforming our world： the 2030 Agenda for Sustainable Development”，pp.20-21，http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E，2019年5月10日浏览。

［44］ UN， “New York Declaration for Refugees and Migrants”， General Assembly， 71st session， A/RES/71/1， 3 Oct.2016， p.23，https://documents-dds-y.un.org/doc/UNDOC/GEN/N16/291/97/PDF/N1629197.pdf?OpenElement，2019年5月6日浏览。

［45］ 刘国福、翁里：《〈全球移民契约〉的重要理念、主要特点及其对中国的启示》，《华侨华人历史研究》2019年第1期。

［46］ United Nations,“Global Compact on Refugees: How is this different from the migrants’ pact and how will it help?”，https://news.un.org/en/story/2018/12/1028641，2020年1月5日。

［47］ 吕国泉等：《中国海外劳务移民的发展变迁与管理保护——以移民工人维权和争议处理为中心的分析》，《华侨华人历史研究》2014年第1期。