疫情防控视角下刑事司法联动机制的优化

牟华 杨军 闫蕊

一、问题提出：涉疫情刑事司法工作状况与挑战

（一）涉疫情刑事司法之“从快”

2020年初突如其来的新冠肺炎疫情打乱了人民的正常生活秩序，整个社会进入非正常状态。疫情期间出现了一些抗拒防疫措施管理、哄抬物价等违法犯罪行为，刑事司法对此应做出迅速果断的反应，以回应司法实践对打击犯罪及时性的期待。两高两部于2020年2月10日联合发布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称《四部门意见》）；3月16日，两高两部会同海关总署发布了《关于进一步加强国境卫生检疫工作，依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》（以下简称《五部门意见》），对于指导一线刑事办案起到了重要的指引和规范作用。“两个意见”提出了“及时查出”“加快侦办”的刑事司法对策要求。各地司法机关从快从严查出了一批涉疫情违法犯罪行为，并迅速给予公开审理和宣判，通过刑罚的规范、警示作用，对减少妨害疫情防控的违法犯罪产生了重要影响。正如学者所言，“此次疫情防控中刑事治理贵在效率，即对于有效维护疫情防控期间的社会稳定和社会秩序发挥了应有的积极作用。”①刘艳红：《治理能力现代化语境下疫情防控中刑法适用研究》，载《比较法研究》2020年第2期。

疫情期间，各地法院、检察院及媒体以“提起公诉第一案”“远程视频开庭审理疫情犯罪第一案”“首例涉疫情犯罪案件公开审理”等为题，进行了大量报道。其中，一个突出的特点就是案件办理“时间快”。浙江宁波首例涉嫌“卖口罩”诈骗案，从抓获、起诉到判决用了3天时间，可谓神速。②参见《宁波鄞州法院宣判一虚假出售口罩诈骗案》，载《人民法院报》2020年2月9日，第1版，山东涉疫情防控刑事犯罪第一案，从案发、拘留、执行逮捕到法院开庭审理并宣判，用了8个工作日的时间，进行了庭审直播和相关宣传报道。③邓某拒不配合疫情防控妨害公务案，参见《山东首例涉疫情妨害公务案，被判十个月》，载“中央政法委长安剑”公众号2020年2月13日。一天时间阅读量10万+，该案报道总阅读量2.1亿余人次，收到了“审理一案，教育一片”的良好法律效果和社会效果。

（二）涉疫情刑事司法之“沟通协调”

刑事司法工作的“从严从快”，需要各部门的沟通协调、顺畅衔接并形成整体合力。《四部门意见》要求公检法司各部门要“强化沟通协调”；《五部门意见》提出了各部门要“加强沟通协调，畅通联系渠道，建立常态化合作机制”的司法对策要求。2020年2月6日，山东省委、省政法委召集省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅各部门对疫情防控相关问题进行研究并联合发文，④《山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅〈关于敦促新型冠状病毒感染的肺炎高危重点人员如实登记申报的通知〉》，2020年2月6日发布。对单位及个人严格遵守防控工作要求进行了部署，对依法严厉打击相关违法犯罪行为做出明确规定。建立起各部门内部的“案件报备、请示汇报、要情专报、问题指导”制度和部门之间上下“联动”工作机制，确立了全省涉疫情相关刑事案件的信息层报制度。同时，注重加强有关部门及辩护律师之间的沟通协调，全面落实信息通报、线索移送和重大、疑难复杂案件会商、提前介入工作机制。依法有序地开展刑事诉讼活动和相关宣传工作，切实为疫情防控工作提供了有力有效的司法保障。

（三）涉疫情刑事司法工作面临的挑战和问题

与2003年“非典”期间司法机关办理的涉疫情案件相比，涉新冠肺炎疫情案件发生的经济社会背景、疫情波及面、持续时间、严峻程度及防控措施等均远远超过“非典”疫情。如案件发案量更大、疫情传播速度更快、传播范围更广、犯罪行为的危害性更大，⑤参见《最高检发布会内容相比非典，新冠肺炎相关犯罪为何大幅增加？》，载《每日经济新闻》2020年3月8日，第2版。所以各刑事司法部门既要严格遵守落实“防控隔离”措施、最大限度避免人员聚集流动，又要依法开展刑事司法工作，尤其是要保证依法“从快从严”打击涉疫情犯罪。这就需要刑事司法各部门第一时间转变常态的司法应对模式和方法，可以说新的形势给刑事司法各项工作带来了严峻的挑战。

具言之，一是刑事司法对证据的要求，包括认罪认罚案件在侦查阶段的标准并没有降低，需要在相对短的时间按要求对物证、电子数据、证人、鉴定意见进行搜集固定，这给传统的调查取证方式带来挑战。二是疫情防控期间对犯罪嫌疑人、被告人强制措施、监管措施的适用，及在押嫌疑人、被告人的审判、执行等，给刑事司法工作的推进带来挑战。三是对犯罪嫌疑人、被告人的权利保障不能当然“减省”。认罪认罚、速裁案件中，短时间内完成从立案侦查、审查起诉到审判执行，给确保被告人获得辩护权利的落实等带来挑战。四是常态下刑事案件视频系统一般是适用于远程提审和有条件法院的远程开庭，如何实现三方甚至四方的互联开庭，也是一个挑战。

概言之，适应疫情期间刑事司法工作特点与挑战，需要重新审视非常态与常态工作运行中存在的问题，规范应急工作机制，建立长效工作机制，当应急事件突发时才能及时有效应对。

二、原因探究：涉疫情刑事司法工作中的制约因素及原因分析

疫情期间刑事司法工作中一些问题和不足得以暴露和突显，影响了工作的整体推进和效果。具体来说，主要存在以下三方面问题：

（一）刑事司法部门行使职权之偏差

公检法各机关应当“分工负责，互相配合，互相制约”是刑事诉讼各机关处理相互关系的一项基本准则，也是同刑事诉讼的客观规律相适应的。通过调研发现，刑事司法各部门在行使法定职权工作中存在以下问题：

一是对“被告人权利保障”等执法理念贯彻不到位。与“非典”时期相比，司法机关积极应对不同的犯罪形势，坚持依法惩治涉疫情犯罪，执法理念更加进步。但对曾经习惯于运动式执法的我国司法机关而言，越是在这种特殊时期顺应传统思维，越是强调社会秩序的维护，严厉打击和惩治疫情犯罪的作用就越是彰显。如有学者认为，基于刑法谦抑原则，个别妨害公务案件本可以通过冷静理智、语言沟通等方式解决的，却予以定罪，违背了刑法第13条但书的规定，存在处罚范围扩大的不妥倾向。①参见刘艳红：《治理能力现代化语境下疫情防控中刑法适用研究》，载《比较法研究》2020年第2期。换言之，在追求案件办理速度的进程中，容易忽视或让犯罪嫌疑人、被告人的权利保障流于形式。受传统从严打击、侦查中心等观念的影响，个别案件办理时证据收集和定罪标准的把握上与法院审判标准和要求存在差距，影响案件办理的社会效果。应如检察机关提出的，贯彻“可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，疑罪从无”的司法理念，在当前从严从快打击犯罪的司法政策指导下更应坚守，谨防过度执法。

二是部门职能衔接上存在机械应对。通过对某市辖区公检法机关相关部门的调研发现，对犯罪嫌疑人、被告人的监管执行等问题显露。疫情期间许多被告人不能收监执行，或看守所拒收或疫情控制后仍不能会见、提审等。由于犯罪嫌疑人未在押或被告人无法收监，有些案件到了审判阶段无法开庭，只能暂时延期或者中止审理，不仅影响了案件办理的社会效果，而且部分不被收押的犯罪嫌疑人散落在社会中，也给社会治安带来了较大的隐患。同时，大量刑事案件积压，审判工作无法推进。究其原因，第一，突发的疫情给执行监管部门带来新的问题和挑战，或警力不足，或缺少经验，或不具备科学隔离条件。第二，严厉的问责机制导致一些部门“被动防守”，不敢积极作为。特别是出现某地监狱内有服刑人员被传染后，看守所、监狱因疫情防控的压力而拒绝接收，目前被告人仍不能出所参加庭审。第三，要求执行收监的被告人必须出具健康报告、拟判缓刑的必须判前给出社会调查报告等，不符合条件监所不收、社区矫正部门不接收等。这些惯常规定和机械做法，给审判与执行的衔接带来了难题。

（二）刑事司法部门工作沟通衔接之不畅

刑事案件的裁判和执行，是刑事司法各部门工作结果的呈现，是集体智慧的产品。相比民商事审判而言，需要公检法机关各部门之间的沟通协调、衔接配合，刑事工作才能顺利推进。通过调研发现，各部门在诉讼衔接过程中存在以下问题：

一是对于一些新近颁布实施的法律制度，司法实践经验不足，需要部门间的沟通协调。“法律的生命不在于颁布，而在于有效的实施。”①陈瑞华：《刑事证据法的理论问题》，法律出版社2015年版，第83页。一项法律制度虽已颁布，并不能否认其理论上或实践中仍存有争议，其实施需要一个知悉、熟练，以至制定司法解释或操作规程的过程。涉疫情刑事犯罪同样适用的认罪认罚从宽、律师值班等制度的实施亦是如此。适应特殊时期刑事司法及时性的要求，如前述案件，如何在一周甚至三天时间内衔接并落实好这些制度，确保被告人权利得到保障，实现公正与效率的统一？全力保障诉讼活动的迅速开展，建立快速办案机制，检察机关与公安机关、检察机关与法院、法院与执行等部门的沟通协商是必要的。司法实践中通过办案机制的不断创新或制定司法解释等，助推法律制度的有效实施。比如，部分案件检察人员提前介入侦查活动，对公安机关全面依法、有效取证，正确适用法律等进行指导，更加迅捷地判断犯罪嫌疑人是否有逮捕的必要，可以大大缩短拘留、审查逮捕的时间，提高办案质效。

二是相关协调配套机制不健全，未能很好地发挥作用。刑事司法各部门在沟通协调应急机制上，缺乏常设的问题协调组织领导机制及工作规范。会议召集多是单向度即自上而下的形式，议题主要是各机关作简要汇报，时间短、部门多，往往流于形式，难以很好地发挥作用。部门间有了问题，常常是个案个别请示、汇报，缺少自下而上的问题协调解决机制。

三是没有充分发挥信息共享机制的作用。虽然各部门陆续建立了信息通报制度、系统信息共享平台，但原有系统上报信息的内容或范围不能适应疫情突发情况的需要，极大限制了信息统计的工作效率和信息共享成效。存在各部门信息系统外（横向）不共享，少数部门工作带有一定的功利性，重部门独立表现，轻部门间协调配合的现象，没有充分利用和发挥信息共享或大数据研判的整体效能。

（三）现有信息化手段保障之不足

现代信息技术手段，在疫情防控阻击战中一展优势。据最高人民法院刑一庭负责人答记者问的相关报道，截至3月4日，妨害疫情防控刑事案件采用速裁程序、简易程序审理的分别达51.66%、40.53%……其中59.3%的案件采取视频开庭审理。①参见《最高人民法院刑一庭负责人就依法惩处妨害疫情防控犯罪典型案例答记者问》，载最高人民法院网2020年3月11日，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-222491.html。调研发现，目前山东省各级法院使用中的远程视频庭审系统多是依托法院和看守所、监狱之间搭建的视频专网，由法院、看守所和监狱分别准备专门的房间安装设备，调试远程视频讯问系统、在线庭审系统。应该说从全国层面上看，信息化手段促进了案件的从快处理。

同时，也暴露出信息化建设条件不足或资源配置分布不均的问题，以及公检法机关办公系统各自独立或不兼容，这一定程度上影响了部分地区或案件的审理进度。究其原因，主要存在：一是应对特殊时期的特别需求，存量不足；二是重前期投入，轻维护利用；重系统内使用，轻部门“联动”的问题。由于缺少配套设备或者利用率低、疏于维护，导致疫情突发时，或缺少联通渠道，或联而不通，或通而不畅，无法有效全面地推进提审、远程视频开庭或其他在线服务工作。

三、完善进路：法治框架内刑事司法联动机制的优化

如何实现刑事司法“从快”的时效性要求？如何高效高质发挥刑事司法各部门的整体效能？正视疫情防控工作应对中显现的问题，依法履职、依法办案，优化刑事司法快速联动机制，建立常态化长效工作机制，是提升刑事司法综合治理能力的必然要求。

（一）统一认识，依法履行职责，增进刑事司法实效

一是树立现代刑事司法理念，确保“从快”的正确方向。“理念是实践的先导，实践是理念的载体。”①高铭暄、曹波：《新中国刑事治理能力现代化之路》，载《法治研究》2019年第6期。刑事司法各部门思想认识的统一，是刑事司法工作衔接顺畅的基础。第一，要坚持罪刑法定原则，依法办案。尽管疫情防控需要司法做出甚至超常规的快速反应，而越是非常态下越要发挥罪刑法定原则稳定刑事司法秩序的平衡器作用。“依法”办案是“从严、从快”适用刑事法律的前提，严格适用刑事法律、司法解释，对犯罪构成标准坚持既不拔高也不人为降格，坚守法律底线要求。第二，要树立综合治理思想。遵循刑法谦抑理念，准确把握入罪条件。严格区分民事纠纷、一般违法、行政违法与刑事犯罪之间的界限，选择最适当、准确的处置方式，只有当民事、行政手段无法有效实现管控时，不得已才动用刑法。第三，依法保障犯罪嫌疑人、被告人参与诉讼的基本权利。疫情防控期间亦不能忽视为认罪认罚及适用速裁、简易程序的被告人提供法律帮助，为其他未委托辩护人的被告人指派法律援助，充分听取值班律师、辩护人意见，切实保障犯罪嫌疑人、被告人的各项诉讼权利，使疫情防控期间的刑事司法真正经得起历史的检验。

二是坚持分工负责、依法办案，夯实“从快”的基础。明确各部门的职能范围，公检法机关各司其职，是实现部门分工负责的根本之道。对于法律规定、职能划分明确的，应当依法履行，做到不缺位、不越位。需要其他部门配合的，要积极主动协调沟通，而不是有困难或怕担责而消极不作为。建议完善监管与执行等部门职能衔接的规定，进一步明确细化各司法机关之间的职责划分，做到无缝衔接。如监管执行部门的职能定位，明确其收押义务范围，以减少由于规则模糊带来的不必要的争议和扯皮；上级主管机关和部门也应当建立科学合理的问责机制，防止由于过度苛责部门责任，导致为规避风险而采取“一刀切”的不会见、不提审或不能出所现象。公检法三机关应积极履行各部门职责，加强责任意识，积极作为，尽快制定会见、提审、收押、提押出庭等实施措施，加速推进刑事司法工作的顺利开展。

（二）原则性与灵活性相结合，把握好“从严”与“从快”的关系

宽严相济的刑事政策作为刑事司法适用的纲领性要求，贯穿于刑事司法运行的全过程。对涉疫情犯罪追求刑罚的及时性，无疑是刑事政策中“从严”的体现，同时，也要区分轻重做到宽严相济。做好疫情防控期间的刑事司法工作要精准施策、发力，谨防简单的“一刀切”。

一是实体上体现刑罚个别化，不搞“一刀切”。依法从严不是一律从严，刑事司法应把握好“依法”与“从严”的关系。尤其要根据疫情形势及其发展变化，充分考虑并因地、因时、因事、因人制宜。因为同样的行为，在不同疫情风险等级的地方、时期，其社会危害性、被告人的人身危险性、犯罪的动机目的会有所不同。刑事司法工作应当体现这种差异，避免政策落实的简单和机械。同时，真正落实好“轻轻重重”，轻重有别，罚当其罪，在特殊时期突出打击重点，体现区别对待的个别化。

二是程序上平衡好依法“从快”与充分保障被告人权利的关系。对涉疫情犯罪的各类刑事案件，快立、快审、快结，遵循依法“从快”原则。但追求效率不能以牺牲被告人权利和实体公正为代价，无论何时何地，都必须协调好“从快”与保障报告人权利之间的关系。“从快”也并非无条件的一味从快，在疫情防控前期、中期和后期的各个不同阶段，依法“从快”的威慑作用会存在差异并有所减弱。同时，对于复杂或影响到被告人权利保障的案件，也要慎重处理，努力让人民群众在每一起涉疫情防控刑事案件中感受到公平正义。

（三）优化刑事司法联动机制，畅通联系渠道

根据涉疫情犯罪的新情况、新特点和新规律，对存在问题早预警、早发现，及时协调、研究和部署，应急管理机制需进一步规范。优化刑事司法办案工作机制，畅通联系渠道，实现案件办理的快速高效反应。

1.优化办案协作领导工作机制

一是根据疫情发展需要，由省政法委牵头，成立涉疫情省级刑事司法领导小组。领导小组由公检法司各部门人员组成，分省、市、县（区）三级进行组建或省市两级，由各级领导小组负责人统筹协调本辖区涉疫情刑事司法工作，主要贯彻落实国家相关政策精神，有针对性进行地方具体问题的落实和政策指导，确保刑事司法工作的顺利开展。省级司法部门重点研究法律适用问题，确保定罪标准统一及量刑均衡；及时上报本系统工作落实中存在问题。因为涉疫情犯罪的案件办理一般在基层，建议部门间常态化联络工作设在市一级，切实强化各部门沟通顺畅、密切配合，确保有问题及时上报沟通；统一部署，形成刑事司法的最佳效应。县（区）一级案件相对少的地方各部门可以只设专门人员负责具体协调沟通、信息上报等。

二是建立疑难问题会商机制。基于问题意识，对影响涉疫情刑事司法各部门工作开展、需要由领导小组统一组织、协调推进的问题，可以报领导小组，并由其决定是否启动公检法会商机制。对于涉疫情刑事犯罪法律适用有争议的某一类案件，或市一级刑事司法领导小组汇报、请示比较集中的问题，要及时启动部门会商或公检法会商机制，或由领导小组启动组织并主持召开，对会商达成的共识以意见、通知或者会议纪要的形式，形成文件迅速下发到刑事司法各级部门，以规范此类案件的侦查、起诉和审判行为，统一法律适用，避免同案不同判，注重法律效果和社会效果的统一。

三是建立风险评估机制。刑事司法领导小组，应该组织或要求各部门对涉疫情刑事案件进行风险评估，对可能遇到或发生的问题进行风险评估，研判办案风险，制定工作方案和舆情应对预案。加强公检法机关的协作，适时、协同进行信息发布，确保信息的准确性与权威性。

2.探索有利于法律实施的刑事案件“快速办理”模式

建议规范并逐步推广实践中探索的轻微刑事案件“快速办理”模式，加速部门合力办案。在认罪认罚从宽制度的试点改革过程中，许多地方的公检法三部门联合签署相关意见，开启“刑拘直诉”审理模式，对“案情简单、事实清楚、证据确实充分，犯罪嫌疑人或被告人不符合逮捕条件”的醉驾等轻微刑事案件，采取“3+2+2”（济南章丘、烟台牟平、青岛即墨区等法院）、“1+2+4”（嘉兴南湖区等法院）等模式，①“刑拘直诉”案件不经过逮捕程序，公安机关刑拘后直接移送起诉，在7天拘留时间内完成侦查、起诉、审判，减少了案件的流转过程，最大限度节约了司法资源，提高了办案效率。“1+2+4”模式”是指被告人被采取刑拘措施后，公安机关原则上在拘留后的第二天移送检察院审查起诉，检察院应在公安机关移送审查起诉后2日内移送法院提起公诉，法院在刑事拘留期内依法作出判决。办理期限为公安1天、检察2天、法院4天，案件从侦查、起诉到审判仅7天。与司法局沟通，对拟适用缓刑的案件不再委托进行判前的社会调查，实现了案件在侦查、审查起诉、审判等各环节的依法快速办理。为此，许多检察院在交警大队设立检察官办公室，在看守所成立“认罪认罚案件检察官办公室”和律师值班办公室等，加强公安、检察院和法院办案过程中的信息沟通与协调。在辩护人或律师在场、保障被告人权利的情况下，检察院审查并完成与犯罪嫌疑人协商、签署具结书，实现办理案件各环节的依法快速衔接和高效运行。

3.健全信息化办公系统，畅通沟通渠道

一是完善在线诉讼服务机制。在线诉讼作为一种新型诉讼模式，在疫情防控中发挥了其优势，“线上司法”的作用得以突显。但在一定程度上也暴露出标准不够清晰、操作不够规范统一等问题。为指导疫情期间的刑事诉讼活动，2020年2月14日最高人民法院《关于新冠肺炎疫情防控期间加强和规范在线诉讼工作的通知》（以下简称《通知》）规定：“对适用简易程序、速裁程序的简单刑事案件、认罪认罚从宽案件，以及妨害疫情防控的刑事案件，可以探索采取远程视频方式开庭。”有许多省市制定发布了更加具体的在线诉讼规程。②广东省高级人民法院、广东省司法厅、广东省律师协会联合发布了《关于在新冠肺炎疫情防控期间加强和规范在线诉讼的意见》；常州市中级人民法院发布了《关于运用远程视频庭审系统进行询问、听证、开庭等事项的管理规定（暂行）》；长治市潞州区人民法院发布了《关于互联网庭审系统的使用规范（试行）》等。在充分保障当事人诉讼权利的前提下，围绕身份认证、材料提交、在线庭审、送达、诉讼活动信息留痕等方面做出明确指引，提供了一份内容全面、指引清晰、简便易行的在线诉讼操作指南。建议进一步加强信息化视频专网建设，充分利用好已有安装设施和外网新技术，优化远程视频讯问系统、在线庭审系统，便利线上提讯被告人、在线支持公诉，实现远程庭审的“三方互联”。实践中许多省市的刑事审判已经在这方面做了大量有益的探索。①参见《全区首例江南区法院使用“三方远程视频+庭审直播”审理刑事速裁案件》，载微信公众号“江南法院新闻眼”，2019年7月12日；参见《四地连线开庭 首次网上直播——大连刑事审判战“疫”亮剑》，载微信公众号“大连市中级人民法院”，2020年2月13日。除远程视频开庭外，充分利用信息化手段，建立办案机关远程接待制度，实现辩护人与检察机关的视频沟通，规范网上立案和网上阅卷。按照《通知》及2020年4月1日两高一部发布的《关于刑事诉讼中应用电子签名和电子指纹捺印有关问题的意见》的要求，在诉讼活动中推行电子法律文书上的电子签名、电子指纹捺印，逐步实现有条件的无纸化远程提讯、远程沟通、远程电子阅卷。

二是建立一体化办公平台，提升公检法办案质效。依托现代科技，将证据标准、信息数据等功能模块嵌入公检法司法机关刑事办案系统中，通过检察院提前介入、公检法统一的证据指引、智能化的办案技术等，解决公检法三机关办案行为不规范、证据标准适用不统一等突出问题，提升办案质效。如上海刑事案件智能辅助办案系统（简称“206系统”），首次实现公检法网络一体化办案，值得借鉴与推广。同时，针对这次疫情信息统计中出现的问题，规范健全信息统计上报的内容、归口，畅通自下而上的上报渠道，无关涉密的信息，打通公检法机关信息共享渠道，实现信息数据共享。发挥大数据信息的作用，充分研判并预测立案侦查、审查起诉、审判及执行工作情势，协调平衡好部门衔接、舆情应对、办案资源配置等，实现1+1＞2的整体效能。

结 语

徒法不足以自行，法律在司法实践中得以有效实施的司法举措带来的效率有时远大于一项法律制度本身带来的效率提升。而一项司法举措的推行往往需要一系列配套机制和多个部门协调配合的跟进，相信经过疫情考验的刑事司法综合治理能力会得到更大的提升。