通关一体化下加工贸易保税制度实施困境及改革建议

刘俊

摘 要：加工贸易作为我国对外开放的重要决策部署，在我国经济发展中起到了积极的意义，而保税制度政策也推动了加工贸易模式的优化和调整。在全国海关一体化背景下，通关程序、风控及征税管理都出现较大变化，而加工贸易模式也迫切需要创新和升级，需要对原有保税制度进行改革，以适应企业发展及制造业价值链提升的需求。通过对我国加工贸易及保税制度发展现状的分析，总结了保税制度中存在的问题，并提出对保税制度改革的建议。

关键词：通关一体化;保税制度;改革;加工贸易模式

为适应我国外贸出口的形势发展需要，我国海关深入开展了通关一体化改革，对通关流程及相关制度进行不断调整和优化，提高了加工贸易企业通关的便利性，但也对企业信用评估、税务征管风控等提出新的要求，同时也促使加工贸易产业结构调整和创新发展，在给加工贸易制度带来较大影响的同时，也为其制度改革提供了积极的参考借鉴意义。

一、加工贸易及保税制度发展现状

（一）加工贸易发展现状

在经济全球化的发展趋势下，我国利用加工贸易作为对外开放的重要战略之一，参与全球产业链分工，弥补了我国制造业在技术、研发、管理等多方面的不足，有力推动了中国的工业化进程，缩短了我国同欧美发达国家之间的距离。自2015年起，加工贸易占我国出口比重呈逐年下降态势，受国内外局势的影响，2015-2016年，加工贸易方式出口额从49553亿元降至47237亿元，出口增速连续下滑。2017-2018年，加工贸易出口有所回升，于2018年达到52676亿元，出口增幅2.52%，出口所占比重达32.08%。2019年受中美贸易争端等国际因素影响，加工贸易出口额跌幅达到17.57%，全年出口额仅为43420亿元，出口占比下滑6.88%，达到25.20%，但加工贸易在我国制造业发展中仍起到重要作用，承担着产业集聚、实现制造业价值链提升的重任。

（二）加工贸易保税制度发展现状

我国保税监管政策也在不断地优化和调整，陆续批准设立了出口加工区、保税物流区等多种类型的特殊监管区。其中，保税业务主要分为特殊和非特殊两种监管区域类型，而加工贸易虽可在两个监管区域类型中进行，但享受政策存在一定差异。由表1对比分析可知，在加工贸易模式发展过程中，特殊监管区域有着显著的优势，区域内企业既能享受国内政策优惠资源，也能利用国外的资源，其利润率相对较高。为实现中国制造业价值链的转型升级，压缩加工贸易也成为我国产业结构调整、提升价值链的重要途径。针对于此，我国政府陆续出台相关政策方针，对特殊监管区域进行不断的整合和优化，实现加工贸易保税业务的多元化发展，促进制度创新进而产业转型，加快通关监管业务的统一和创新。

（三）全国通关一体化对加工贸易保税制度的影响

1.申报更加便利。自通关一体化改革开始以来，我国关境内各区域海关逐渐融为一个整体，使企业申报不再被限制在某个指定关区，这不但提高了企业在申报、纳税等通关环节的自由度，简化了需要办理的手续数量，缩减了企业办事环节流程，节省了企业的交易成本，还减少了海关的工作量。2017年，海关总署废除了有关异地加工需设立贸易手册的法规，优化了加工贸易管理模式，企业在异地进行加工时无需再次设立手册，帮助企业实现了减负增效。截止到2019年底，进口通关时间由2017年的97.39小时压缩到63小时，出口由12.29小时压缩到8.1小时。同时，推行进出口提前申报模式，并建立进口提前申报容错机制，实行当日申报报关单“日清”和“审单放行”限时办结机制等，使得整体通关时间显著压缩，申报更加便利化。

2.统一执行标准。海关执法更统一，在两个中心的处置下，全国通关政策和规定在执行标准上更加一致。在通关一体化改革之前，我国关境内各个区域海关之间相对独立，在商品生产及相关信息收集方面存在一定的差异，这在一定程度上造成商品归类的混乱。改革以后，在上海、黄埔和青岛设立三个全国覆盖的风控中心，分别对空运、陆运和海运货物进行针对性的安全准入风险防控;设立京津、上海和广州三个全国覆盖的税管中心，对全国所有口岸进口商品涉税申报要素的准确性进行统一验证和处置。各个海关的执法标准更为统一，任何一个海关在处理企业通关申报业务时均采用标准一致的程序，避免企业因通关执行标准不一而产生的问题。相对而言，我国保税制度在执法标准统一性方面有所欠缺，不同关区的审核执行标准存在一定差异。当企业开展加工贸易或货物需在不同保税区之间流转时，常会遇到保税区执行标准不一的情况，因此，加工贸易一体化改革应充分借鉴全国通关一体化改革的经验，统一执行标准，以促进保税制度的进一步完善。

3.通关程序简化。经过对税收征管制度的改革，原有的逐票核查机制被取消，通关程序被极大地简化，而核查环节也被分布在通关流程汇总，且能由企业自行处理多个通关环节，这降低了通关的成本。一体化通关流程得以继续简化，实施“两步申报”通关模式改革，国际贸易“单一窗口”对主要业务应用率达100%。截止到2019年底，“单一窗口”单日申报量已超过126万票，主要申报应用率提升至82%。截止到2019年，原有出口环节所需的监管证件，由原来的86种减少至43中，其中40种已实现联网核查、自动比对。在国家政策的鼓励下，加工贸易企业出口转内销业务规模日益提升，但内销手续及流程仍有待进一步简化。B类及以上加工贸易企业虽适用内销集中纳税规定，不但需要事前提交货物内销情况说明，还要根据实际情况缴纳相应的保证金，这在一定程度上削弱了企业内销的热情。所以，加工贸易一体化改革应借鉴通关一体化改革的经验，简化内销征税、出区报关等环节程序，缩减备案申报手续文件的数量。

二、全国通关一体化背景下加工贸易保税制度存在的问题

（一）无法适应加工贸易转型升级的需求

2018年，中国制造业增加值已占到全球总额的30%，但从利润率来讲，中国占比却仅有2.59%，不足制造业增加值的10%。加工贸易承载着参与全球价值链和推动高新技术产品出口的重任，但是，我国加工贸易仍位于价值链的较低位置，产品增值空间有限。在对保税制度的政策及功能进行不断调整的形势下，就必须调整现有保税制度，将原保税范围进一步扩大，使之能夠将覆盖加工贸易涉及到的所有环节。目前，在我国货物出口总额结构中，机电产品出口占比近60%，占加工贸易贸易出口总额的80%左右，但也存在增长乏力的问题。2015-2019年，机电产品出口占比逐渐上升，由57.64%增长到58.70%，创历史新高，但2019年随后降至58.39%，回落到2017年的低位，而同期加工贸易出口同样陷入缓慢增长态势，这同加工贸易的工单核销在适应大型电子加工贸易企业耗用的变更存在一定问题。企业向海关申报工单数据后，海关端的工单核算系统所采用的逻辑和具体实现算法，同企业存在一定的差异性，而传统的项号级核销转为料号级核销也使得海关的监管越发严格，这使得大型电子企业的料号管控工作量大大增加，提高了企业违规被查的风险。

（二）监管政策创新的相对滞后

近些年来，海关监管创新已取得积极成效，逐渐实现由“大进大出”向“优进优出”监管服务体系模式的升级切换。在这一转型过程中，加工贸易新业态和新需求的快速兴起和监管政策创新的相对滞后仍存在结构性矛盾。首先，由于管理制度修订的相对滞后性，在加工贸易政策不断修订和调整的过程中，有的政策因不合时宜而被淘汰，有的内容规定则被新的规定所取代，但部分更新后的政策并未及时下发，以致于部分加工贸易企业仍使用着旧文件，而海关的监管工作也存在着无序情况。其次，监管园区的信息化辅助管理系统功能有待继续完善，现有数据平台统筹和数据交换不够充分。在对新业态、高价值、易变质、高时效的“一线”抽查过程中，绿色通道配套设施欠缺，监管查验设备信息化、智能化支撑不足，许多保税区域仍仅能发挥传统保税加工、分拨配送等功能。特别在当前加工贸易价值链升级的重要时期，应进一步加强监管方式的创新。

（三）监管功能模式面临挑战

随着加工贸易模式的不断发展，一些监管区域的原有功能不能适应时代的发展。近些年来，在“走出去”等战略推动下，许多具有产业链优势的中国企业通过兼并、重组等方式成为跨国企业，其原材料、中间产品和最终产品沿着研发、加工、流通链条快速流转，不但要在国内不同关区快速流动，还需要进行跨国流动，以便利用不同区域产业集聚的优势，提升自身国际竞争力。同时，加工类产品、低附加值产品所占比重逐渐下降，消费类产品、中高附加值产品比重逐年增长，加工贸易获批的规模化仓储运输专项小批量、多批次、高频率和智能化供给，加工贸易采购的零单、小单已逐渐成为发展主流。产品的拼柜、分拨、流通性增值业加工业务渐渐兴起。由此可见，加工贸易产业创新给货物品类、价值结构和流转方式带来重大变化，这给加工贸易监管带来新的挑战，许多保税区单一的监管规定也难以适应瞬息万变的全球经济发展形势。

（四）管理效率有待提升

加工贸易的监管方式属于分段式管理。由于行使管理职能的部门数量较多，在各自职能范围内都有出台相关管理文件及措施，而商务部因权限等原因难以对各职能部门进行协调和统一，使得加工贸易存在无序管理的情况。出于分权管理的考量，加工贸易的监管职能由多个职能部门负责，这虽然避免了因集权所产生的诸多问题，但难免增加了监管的流程环节，使得一些加工贸易申请需要经过较多的审批程序，同时也降低了海关的执法效率，这无疑是增加了企业的经营成本。在具体监管过程中，一些管理人员未能充分利用海关资源，其监管方向有所偏移，将工作的重心放在纸质手册上，但由于部分纸质手册和实际情况存在一定差异，有时实地调查也难起到良好的效果，从而影响到保税加工的监管效率提升。

三、全国通关一体化背景下加工贸易保税制度改革建议

（一）加强保税制度的顶层设计

面对不断变化的经济环境，保税制度的顶层设计应当更加地开放和包容。目前，我国经济正处于创新发展的新时期，而加工贸易也面临价值链提升的迫切需要。当前，跨境电商、研发和维修等保税新形式也在不断发展和完善，加工贸易企业不断拓展其经营范围，其经营规模也逐渐扩大，加工贸易模式的相对滞后已难以满足行业快速发展的需求，各级政府和广大加工贸易企业对改革保税制度的呼声也越来越大。为充分发挥保税制度的优势，适应经济环境的不断发展，应加强保税制度的顶层设计，将市场需求作为海关监管方式创新的导向，持续调整和优化加工贸易产业结构，有效整合加工、物流和服务等保税业务，降低加工贸易企业的生产经营成本，使保税生产方式更加多元化，以更好地发挥加工贸易保税机制的重要作用。

（二）加快保税制度创新

立法先行是保税法治的前提，要在我国发展实际和国际相关条例的基础上，对保税制度的不合理规定和条例进行修订，重新界定加工贸易的定义内容，为加工保税制度的高质量发展提供法律保障。在立法工作前期，应首先确立保税制度服务对外贸易的立法导向，以海关为保税监管的主管职能部门，综合多项立法技术以提升保税制度相关法律制定的规范性，建立和完善相关法律条文。要充分考虑国内外经济的发展趋势，针对保税贸易发展的新需求，可参考国际惯例中有关加工贸易的条文而制订专门法，对于合法守纪的加工贸易企业，从法律层面加大政策支持力度，要细化加工贸易的相关法律规章，简化手续程序，加大对其保税程序环节的监管力度，让海关执法能够有法可依。创新通关监管方式，切实推进贸易便利化环境建设，是推动加工贸易产业创新和转型升级的重要保障。构建加工贸易保税信息统筹机制，有利于提高通关监管智能化和协同化水平，促进加工贸易企业手续简化、成本降低和效率提升，以创建加工贸易可持续发展的经济新格局。

（三）优化特殊监管区域，拓展监管信息化功能

针对特殊监管区域，我国自2015年起出台多项法律文件，明确了其转型升级的定位和思路，有效整合了区域类型、功能定位、业务形态、监督管理等多个层面。确保政策制定的公平公正，从监管、财税、外汇等方面协调了各个区域海关的职能权限，使其统一具备转口贸易、跨国采购、加工制造等特殊监管功能。从财税规定方面来看，陆续出台的产业及贸易政策，减少了加工贸易企业的税负和经营成本，增强了财税政策的国际优势，促进了加工贸易的发展。从监管规定方面来看，提高了各监管职能部门在监管、执法等方面的统一性和协调性，单独设置了加工贸易的审核及验收机构，精简了货物的流转环节程序，提升了其在各个监管区域间的流通水平。同时，要加强监管信息化功能的拓展，加强直属海关等口岸部门对加工贸易保税区域管理系统顶层架构设计和功能开发的业务指导，使其业态涵盖更加全面，监管功能拓展机制更加开放和弹性化，同国家层面的“单一窗口”标准规范融合对接。

（四）优化管理方式，推进贸易便利

从管理模式优化方面来看，其理想状态应是在海关部门的监管基础上，企业提升自身管控水平，才能够有效提升保税监管的优势。首先，要提升自身执法水平。海关内外勤等职能部门及岗位工作人员应持续加强配合，特别是稽查和通关部门工作人员之间的配合，这样才能更加有效地开展加工贸易监管工作，提高海关执法的效率。其次，要加强同相关部门的协调。由于涉及领域众多，海关开展保税管理工作时，需要其他职能机构的配合下才能顺利完成。海关应同外部职能机构保持密切的联系，并就保税管理工作展开深度探讨。积极促进数据便利化共享，推动信息交互、数据共享、互联互通平台建设，使电子口岸、各部门管理系统、企业和政府数據系统平台的无缝对接全面提升保税区域和海关关区之间的监管效能和服务水平。

参考文献：

[1]李瑞红.国库集中支付电子化支付实施困境及突围方法研究[J]. 财会学习， 2019（19）：128+130.

[2] 黄庆平， 李猛. 国际竞争性税制经验对中国探索建设自由贸易港的启示[J]. 国际贸易， 2019（9）：25-32+89.

[3] 李彦荣. 实例分析如何做好保税加工贸易中的海关报备准备业务[J]. 对外经贸实务， 2015（12）：70-73.

[4] 安冬平. 保税加工货物“衍生物”的报关推导步骤及实例分析[J]. 对外经贸实务， 2013（8）：64-66.