环境保护责任共担的法治进路

李嵩誉

摘要：在环境保护事务中，“搭便车”是行为主体的常见选择，因为环境保护事务存在支持理性经济人“搭便车”的条件。地方环境执法者也会受经济人理性的驱使，从而寻求以最小付出获取环境保护收益，不愿意为实现多主体共享的环境利益而付出，存在多个责任主体时，等待其他责任主体成为付出者。地方政府之所以倾向于选择“搭便车”策略，是因为存在跨行政区的环境保护事务，存在环境保护事务和环境保护责任主体之间“一与多”的关系。防治责任主体“搭便车”的有效办法，是利用处在同一空间环境单元中不同行政区之间的共生关系，建立“多”行政区对“一”空间环境单元环境保护的责任共担机制，利用不同行政区之间存在着环境利益消费的竞争关系，建立制衡机制来代替现行法律中上级对下级的监督机制。地方政府环境保护责任共担机制须具备以下要素：对环境保护责任共担的立法宣告，环境保护责任共担机制的组织形式、决策制度和保障制度。

关键词：“搭便车”;环境保护责任;责任共担;空间环境单元

中图分类号：DF468

文献标志码：A

从立法角度看，我国环境法制建设已经取得巨大成就。截至2018年底，即《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布近40年之际，环境法已經建设成一个繁荣的法律部门。然而，我国的环境保护事业并未取得像环境立法那样让人赞叹的业绩。不少环境保护专家、环境法学者早已对我国环境保护实践中出现的环境立法与环境保护事业未能同步提高这种情况（可以简称为环境保护反常现象）提出疑问，并提出了富有建设性的建议。但是，关于我国环境保护实践中大量存在的“搭便车”现象对环境保护事业的消极影响，学界尚未给予足够重视，学者们似乎没有太在意环境保护反常现象的出现是否与“搭便车”存在某种联系。本文认为，在我国环境法已经接受环境质量目标主义，把改善环境质量设立为地方政府的责任之后，没有设定用以抵御“搭便车”的法律制度，是现行体系庞大的环境法不能脱离环境保护反常现象泥潭的重要原因。为了防范环境行为人面对环境保护责任时选择“搭便车”，需要建立责任共担机制。

一、“搭便车”：行为主体在环境保护事务中的常见选择

所谓“搭便车”，是指某一行为主体利用其他行为主体的投入获得具有非排他性、非竞争性的公共物品的行为。生态环境作为一种公共物品，同样存在着“搭便车”的现象。按照经济人的假设，环境保护行为主体甚至会普遍选择“搭便车”，因为环境保护事务中存在支持行为主体“搭便车”的诸多条件。经济学中“搭便车”发生的条件之一，是非排他性、非竞争性公共物品的存在。环境保护使水变得清洁（水清），使渔业资源等生物资源获得强大的再生能力（鱼丰），使生物多样性减少的趋势得到遏制（种众），使已经变成荒漠的土地覆盖上饱含水分和养分的泥土（地宜），都是在创造非排他性、非竞争性的公共物品。这个公共物品具有很强的正外部性特点，即某一行为主体的环境保护行为不仅会使本人受益，同时也会增加社会福利。但是，“搭便车”者在受益的同时，不会向环境保护者付费。

经济人以付出一收益关系决定行止，追求以最小的付出获得最大的收益，在行为时至少要考虑三个问题：一是付出，主要是评判付出最小的方案是什么。把付出降到最低，甚至零付出，是经济人实现收益最理想的方式。二是受益者，主要是评判收益由谁享受。如果一项付出换来的收益属于许多人，甚至属于我国环境法学者常常提及的不特定多数人，则经济人就会暂停甚至放弃付出。三是付出者，主要是评判有没有潜在的付出者。如果收益的实现有多个潜在付出者，经济人在制定付出策略和实施付出时就会有所顾盼。同样，在环境保护活动中，作为经济人的行为主体也会考虑上述三个问题，从而不自觉地选择零付出的“搭便车”策略。

（一）付出：零付出是最佳方式

“水清”“鱼丰”“种众”“地宜”是环境保护追求的收益，但是首先需要解决以下问题：行为主体要为获得这样的收益付出多少，什么是最小的付出方案？捂紧钱包的经济人善于等待天上掉“馅饼”。一阵东南风可以让覆盖在京津冀上空的雾霾烟消云散：一阵暴雨可以让臭水沟里的污水及漂浮的污物顷刻间荡然无存;意外的降雨或者上游开闸泄洪可以在短时间内把干涸的水库注满;发达的远洋捕捞业可以使再生能力减退的内河水产资源得到救济。雾霾笼罩下的居民、与臭水沟为伴的居民、水库水的消费者们、内河水产资源的利用者们以及其他面临环境损害的主体，都可以等待自然的力量、产业布局调整的力量以及其他力量帮助其实现“水清”“鱼丰”之类的环境利益，而不必有任何付出。即使无法实现零付出，也可以争取最小的付出。比如，水库水的消费者们只需要向政府部门表达人工降雨的“民意”，内河水产资源的利用者们只需要做鼓动发展远洋捕捞的宣传，便可能获得相应的环境利益。

（二）受益者：不特定的多数人

“水清”“鱼丰”“种众”“地宜”同属环境利益的范畴，这种利益不是环境消费利益，而是恢复或保持环境原有的品质;这种利益也不是任何个人可以独享的利益，而是属于整个人类的利益，是以一定空间环境单元为自然依托的人类共同体所有成员的分享利益。太湖的良好水质是太湖周边居民的分享利益;京津冀良好的空气是京津冀地区居民的分享利益;渤海丰富的水生物资源是近渤海居民的分享利益。作为经济人的普通居民，在面对这样的收益时很难毅然决然地选择付出。既然太湖的良好水质这一收益归属于沿湖所有的居民，维持水质的责任何必属于我：既然京津冀良好的空气这一收益归属于数以亿计的人，减少排放的责任何必属于我：既然渤海丰富的水生物资源这一收益归属于不特定的多数人，停止捕捞的责任何必属于我。如果把环境行为主体为环境利益付出的坚定性假设为1，当付出所产生的收益归属于100个主体时，则单个主体为之付出的坚定性为1/100;当付出所产生的收益归属于不特定多数人（N）时，则单个主体为之付出的坚定性为1/N。按照这一比例关系，一个普通居民为京津冀空气质量利益进行付出的坚定性为1/100，500，000。如此微弱的坚定性，只能推动或者诱使行为主体选择“搭便车”。

（三）付出者：善于潜伏的“众人”

对环境保护有付出之责的是“众人”。以京津冀大气污染为例，生活在那里的100，500，000人，甚至包括生活在周边地区的大约1000万人，都是污染气体的直接或间接排放者。对于如此众多的责任人而言，经济人的经济理性所产生的行动准则是：让别人去冲吧，因为天塌了有个大的顶着。按照这个逻辑，承担环境保护责任的主体越多，每个主体承担责任的主动性反而越低。按照“谁破坏，谁修复”的原则，行为人在环境破坏中所占的比例是分配环境修复成本的依据，而在缺乏约束和监督机制的情况下，所占的比例与环境修复的主动性呈负相关关系，即所占比例高则主动性低，所占比例低则主动性高。

二、地方政府“搭便车”：环境保护执法中的常见现象

“搭便车”的本质特征是行为主体只求收益而不付出，对于责任主体而言，便是不履行责任。环境保护责任主体队伍庞大、环境损害救治难度大、环境利益可以为众多主体提供环境消费利益，诸多特殊性决定了责任主体总是倾向于搭别人的便车。

（一）地方政府环境执法中的“搭便车”现象及其原因分析

环境法对环境保护责任主体规定了详尽的义务，授权环境保护等行政机关督促责任主体履行法定义务，此类安排意在迫使责任主体实施有利于环境保护的行为，成为保护环境的积极力量，这有利于遏制责任主体的“搭便车”行为。此类制度安排在其他领域往往十分有效，用于环境保护领域时却不再有效，至少不是十分灵验，既不能确保行为主体成为法定义务的积极履行者，又不能有效遏制行为主体“搭便车”。这是因为在环境保护事务中，既存在行为主体的责任和利益，又存在作为管理者的地方政府的责任和利益。地方政府既需要履行保护环境的职责，又享有本行政区消费环境而得的利益，还享有因减少责任履行而使付出减少的利益。环境保护领域的地方保护主义，实质是地方政府为维护本行政区的环境消费利益和付出减少的利益，而对本行政区环境行为主体不合法的环境消费行为网开一面，甚至提供“保护伞”。其重要条件是，在环境保护事务上，地方政府有“搭便车”的选择机会。

按照现行《环境保护法》的规定，地方环境保护部门的基本职能是执行环境保护法。据此规定，地方环境保护部门应当对环境保护法的实施负责，但地方环境保护部门不只是负有环境保护职责的地方机关，同时还是地方政府的职能部门，必须接受地方政府的领导并对其负责。在地方政府既要履行保护环境的职能又要担当发展地方经济职责的条件下，如果地方政府更重视发展地方经济，要求环境保护让位，那么环境保护部门就不得不优先考虑地方经济发展。在此意义上，环境保护部门及其所属地方政府便具有经济人理性。具有经济人理性的环境保护部门自然要以经济人的视野考虑付出与收益之间的关系，包括如何处理前述三个问题，而对这些问题的思考自然會引导环境保护部门采用“搭便车”策略。

首先，地方环境保护部门要考虑什么是实现环境保护目标的最小付出方案。按照经济人理性，如果环境保护部门在不影响或少影响地方经济增长的情况下，就能实现“天蓝”“水清”等环境质量目标，便是实现了最小付出这一收益。因此，对类似于一阵东南风可以驱走头顶上的雾霾，一阵暴雨可以冲走臭水沟里的污水，这种零付出的环境保护收益，环境保护部门不仅不会拒绝，而且会期待更多“馅饼”从天上掉下来。

具有经济人理性的环境保护部门对零付出的期待主要有两种情况：一是环境保护部门不积极履行执法职责。根据我国《环境保护法》第60条的规定，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令超标排放或超总量排放的企业限制生产或停产整治;对整治期限届满仍无成效，超标排放或超总量排放情节严重的，可以报经有批准权的人民政府批准，责令其停业甚至关闭。在现实的环境保护执法实践中，县级以上人民政府环境保护主管部门对应当报批的不报批，或者在它们实施了报批的时候，有批准权的人民政府不审批，导致很少有停业或关闭命令下达。何以如此？理由很简单，相关企业是地方政府的税收大户，甚至是整个地方的经济命脉。至于环境质量目标，只要能用环保零付出来换取，相关职能部门就没有准备做付出的努力。二是环境保护部门及其所属地方政府不对环保做人力、财力的投入。环境保护部门不仅是环境保护的监管主体，还是环境保护的直接执行主体。《环境保护法》第40条第2款规定：“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。”这是《环境保护法》对地方政府提出的环境保护要求，但地方政府及其相关职能部门如何推广清洁生产，把清洁生产推广到什么程度，法律没有作出更详尽的规定。无论是传统能源的清洁使用还是开发清洁能源，都是付出多而收益少的事情。若以企业获取利润作为评价标准，不管是清洁使用传统能源还是开发清洁能源，给企业带来的都是收益减少，而非收益增长。虽然采用清洁生产工艺将使一定空间环境单元的环境污染减轻，促进一定空间环境单元的环境质量改善，但是要付出经济上的代价，即采用这种生产形式的企业将会有经济损失，进而给相关企业所在行政区的地方政府带来利益损失。面对这一得一失，具有经济人理性的地方环境保护部门及其所属地方政府，在没有强制命令的情况下，自然会选择不推行清洁生产或象征性地组织清洁生产，而等待以“天上掉馅饼”的方式改善行政区的环境质量，即以最小付出换取最大环境收益。

其次，地方环境保护部门要考虑环境保护的收益归谁，由谁受益。哪些利益仅由本行政区独享或仅由本行政区居民独享，哪些利益不能为本行政区或本行政区居民独享，这是环境保护部门常常会考虑的问题。京津冀良好的空气质量是京津冀三个省级行政区的共享利益，是行政区内众多居民的分享利益;太湖的良好水质是太湖流域江苏、浙江两个省级行政区的共享利益，是行政区内沿湖居民的分享利益;长江的良好环境是长江流域十余个省级行政区的共享利益，是行政区内所有沿江甚至不沿江居民的共享利益。类似这样“天蓝”“水清”之类的环境利益，很显然都不是某个具体行政区或行政区内具体成员所能独享的利益。这些由环境的自然空间决定的、由特定地理环境单元承载的环境利益，是环境共同体成员的共享利益。对于维护这种多个行政区共享的环境利益，按照付出与收益的逻辑关系，任何一个行政区地方政府及其环境保护部门都不愿意主动付出，它们都希望其他行政区履行环境保护职责，包括对本行政区内的企业从严执法和为保护环境付出人力物力。它们希望通过其他行政区的付出，免费获得与其他行政区共享的环境质量改善这种收益。例如，信阳市环境保护部门愿意为维护南湾湖的良好水质而付出，却不愿意为淮河流域的污染防治付出，为何？南湾湖位于信阳市行政区内，属于信阳市民自己家园的组成部分，它的污染防治只需要在信阳市行政区范围内采取行动，其“水清”的受益者只是信阳市行政区和该行政区内的居民;淮河流域污染防治的收益则不仅仅属于信阳市，还属于淮河流域的其他城市居民。这说明，收益的归属是否具有排他性，会影响环境保护部门的执法选择。在环境保护所得利益非为单个行政区独享时，行政区便倾向于选择“搭便车”策略。

最后，地方环境保护部门要考虑谁是保护环境的付出者，保护特定环境的付出者只有本行政区一个，还是有多个行政区。以前述南湾湖环境治理为例，由于南湾湖是信阳市的城内湖，对南湾湖的治理只能在信阳市行政区内进行，不存在由毗邻行政区承担治理责任而自己坐享成果的可能性，所以信阳市只能自己付出，承担污染防治的全部责任，而不是等待其他行政区有所作为。然而，并非所有环境保护都只有独自治理一条路。无论是京津冀雾霾治理，还是长江流域、黄河流域等流域的污染防治，不管是渤海渔业资源恢复，还是东北虎的家园保护，都有多个行政区是当然的付出者。北京市、天津市、河北省都是京津冀雾霾治理的付出者，长江流域各省、自治区、直辖市都是该流域污染防治的付出者，山东省、河北省、天津市、辽宁省都是渤海渔业资源恢复的付出者，吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区都是东北虎家园保护的付出者。这些环境保护事务的共同特点是具有“一与多”的关系，即同一个环境保护事务与多个行政区及其多个保护主体的关系。存在环境保护事务与环境保护主体之间的“一与多”关系，就存在“搭便车”的机会。

在存在“一与多”关系的环境保护事务中，多主体可以作出两类不同的选择：一类是积极选择，即多主体都积极作为，做合格的付出者，将创造出优异的环境保护收益;另一类是消极选择，即多主体中的某个主体或某些主体不积极作为，不按照法律提出的要求实施环境保护行为。后一类选择可能引发两种结果：一种是取得较好的环境保护收益。虽然多主体中的个别消极主体不积极作为，但其他积极主体的良好作为弥补了消极主体不作为的不足，使多主体共同面对的环境得到了有效保护。一种是无环境保护收益，或环境保护收益甚微，没有达到法律或上级提出的要求。在环境保护实践中，较少出现积极选择，从而较少出现优异的环境保护收益这种结果。大多数环境保护实践都是第二类选择，结果大多都是此类选择中的第二种，即无环境保护收益，或环境保护收益甚微。无疑，这是多主体采用“搭便车”策略的结果。

（二）上下级监督不足以避免地方政府环境执法“搭便车”

现行法律提供了有助于防止多主体采用“搭便车”策略的制度安排，上下级监督便是这种制度安排之一。《环境保护法》第67条规定：“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。”这一规定确立了上级人民政府及其环境保护主管部门对下级人民政府及其有关部门的监督权。按照制度设计的蓝图，上级对下级的监督权，尤其是法律有明文规定的监督权，常常都十分有力。此类监督权的运用，常常都能促使下级积极作为。下级单位面对前述两类选择一般都会选择前者，即积极选择。然而，这张蓝图只存在于理想之中，在现实的环境保护事务中，此项监督权并没有那么有效，地方政府的经济人理性而非政治理性大大弱化了这种监督的效力。我国正在开展的中央环保督察，既说明上下级监督之于环境保护法执行的必要性，又说明以往依法开展的部分上下级监督可能是无效的。

在环境保护事务中，地方政府之所以倾向于选择“搭便车”策略，即使在面对来自上级的督察时依然不放弃或不轻易放弃这一策略，是因为大量的环境保护事务中都存在“一与多”关系，即存在跨行政区的环境保护事务，许多空间环境单元都跨越两个或多个行政区。但空间环境单元是客观的自然存在，且先于环境保护而存在，由自然空间的规定性决定，不由行政区的行政边界范围决定。这导致了空间环境单元与行政区在空间上的不一致，这种不一致不是个别现象，而是普遍存在的，主要表现为：一是根据地理的连续性划定的空间环境单元与行政区不一致，如大型的江河、湖泊、山脉往往属于不同的行政区;二是根据大气等自然要素流动而形成的空间单元与行政区不一致，如京津冀上空的雾霾覆盖着京津冀三个或多个行政区;三是根据生物的生存习性划定的空间单元与行政区不一致，如海洋洄游的鱼类、迁徙的候鸟每年都会跨越不同的行政区。在环境与人的关系方面，自然环境是人类即自然界的产物本身赖以生长的基础。因此，在环境保护领域，以行政区为单元的社会管理机制，难以产生像政治、经济、军事等领域那样的功效。环境法应是源于环境的自然空间规定性这一事物本性的法，而不应是源于政治、经济、军事等事物本性的法。沙尘暴之所以经常跨越行政区界横扫我国西北、华北的广大地区，是由相向风力等自然环境要素的作用造成的;霾在冬春季节之所以常常跨多个行政区肆虐我国北部的大片河山，是由大气污染传输扩散规律决定的;流域污染之所以会成为跨行政区的环境问题，是因为河流的自然走向是在行政区界划定之前就已经调适好的。

总之，自然空间环境单元的自然规定性是形成跨行政区环境问题的决定性力量，跨行政区划进行环境保护是它的内在要求，但各地方政府的经济人理性阻碍了这种要求的实现。自然空间环境单元的自然规定性，决定了在空间环境单元的“一”中可以包容“多”个环境保护责任单位，决定了空间环境单元的“一”对于多主体的共享性，决定了在空间环境单元的“一”中始终可能產生拥挤效应与过度利用问题，决定了无法把不想付出的潜在受益者排除在空间环境单元的“一”之外。一方面，这种来自自然的安排，使单一行政区无法实现“自扫门前雪”;另一方面，相关行政区无法排除被“搭便车”的忧虑，又不得不面对搭其他行政区便车的强烈诱惑。

三、环境保护责任共担：防止地方政府“搭便车”的法治方案

环境保护事务和环境保护责任主体之间“一与多”关系的存在，给环境保护部门“搭便车”提供了机会和空间，因此，应从“一与多”的关系着手，建立应对机制，防范“搭便车”行为的发生。共担责任被定义为在社会不同参与者之间分配义务，环境保护“搭便车”的防范机制便是要明确多个地方政府的具体义务，并要求地方政府全面、忠实地履行各自的义务。

（一）跨行政区环境保护中的“一与多”关系

从上文对最小付出方案、谁享受收益、应有付出者数量等的讨论中至少可以得出两个结论：第一，所谓“搭便车”，实质就是不愿意为实现收益而付出;第二，行为主体（包括作为环境保护主体的地方政府）采用“搭便车”策略的必备条件，是存在或可能存在使收益得以实现的付出者。对于地方环境保护部门及其所属政府而言，支持其按经济人理性选择“搭便车”的基本条件，是存在多个行政区共享的环境利益，各个行政区都希望实现环境利益这种收益。我们从环境利益与环境保护主体之间的“一与多”关系中，找到了地方政府选择“搭便车”策略的原因，便可以对症施治，找到防治“搭便车”的药方。

不管是长江流域、渤海海域、京津冀地区，或是作为东北虎生存繁衍之地的吉林、黑龙江、内蒙古相关区域，都是“一”空间环境单元。这些空间环境单元所覆盖或关涉的“多”行政区，都从“一”空间环境单元获得利益，或对这“一”空间环境单元的健康担负保护的责任。被同一空间环境单元覆盖或关涉的多个行政区是一个利益共同体，一种被决定的利益共同体。地方环境保护部门及其所属地方政府在履行环境保护职责上“搭便车”的另一个重要条件，是存在多个负有责任的付出者。负有责任的付出者从“一”空间环境单元获取利益，因而对这个空间环境单元的健康负有相应的责任。不管是作为“搭便车者”的甲行政区，还是为环境保护做出贡献从而使环境利益得以实现的乙行政区、丙行政区，都是同一环境利益共同体的成员。防范多行政区选择“搭便车”的秘诀，就在这种环境利益共同体关系中。

（二）“一”空间环境单元中的“多”行政区责任共担机制

所谓责任共担是指“多”行政区的全部都对“一”空间环境单元的环境质量负责。从责任的实现方面来看，具体包括两层含义：一层含义是目标的集体性，即多个行政区对空间环境单元的整体环境质量负责，而不是各行政区自扫门前雪，要求各行政区打破区域界限，以区域整体为单元，从整体的环境利益出发，统筹规划和安排，互相协调，互相监督，共同实现环境治理的目标;另一层含义是实施的区分性，责任在不同行政区之间分配，而不是集体承担，如果责任由集体承担，则不是分担的责任，而是集体的责任。目标的集体性和实施的区分性看似矛盾，实则有机统一，即各行政主体为了共同的环境利益，分配任务后分头行动，既避免了不劳而获的“搭便车”现象，又避免了劳而不出力的“吃大锅饭”现象。从共担的内容来看，也包括两个层面：一层是同享环境质量改善的利益;另一层是共负治理环境的责任，使“一”空间环境单元环境质量的提升或降低、环境消费利益等收益的增加或减少与各行政区环境治理任务的加大或减少、环境治理负担等付出的增加或减少同起同落。以往环境法安排的重要环境法制度是各级国家机关在本辖区行使管理权，与之相应，地方各级人民政府只能对本行政区的环境质量负责。责任共担机制则是突破这种行政区限制，要求相关行政区不只对本行政区域的环境质量负责，还要与其他行政区一起对跨行政区的空间环境单元的环境质量负责。建立这样的机制不需要改变权力层级制度，也不会改变行政区划、地方国家机关的权力设置，只需要借用客观存在的环境利益共同体及其所依附的力量推动地方各级政府更有效地对本行政区环境质量负责即可。

由处在同一空间环境单元中不同行政区构成的利益共同体的利益包括两个方面，即收益同享、付出共担。不管是收益同享，还是付出共担，作为环境利益共同体成员的各行政区之间，都存在一种竞争关系。同一空间环境单元能够提供的环境消费利益是有限的，当多个行政区对同一空间环境单元提出的环境消费利益需求大于该空间环境单元可提供的环境消费利益总量时，在不损害环境消费利益供给能力的条件下，甲行政区环境消费利益量的增加就意味着乙行政区、丙行政区的环境消费利益份额必须减少。同理，在既定环境损害状况下，同一空间环境单元的治理需要确定的投入。如果不降低治理标准，则甲行政区在环境治理投入上打折扣，就意味着乙行政区、丙行政区等必须增加治理投入。不同行政区之间收益和付出责任的此消彼长关系是一种竞争关系。在这种竞争关系中，蕴藏着监督行为主体环境利用行为的力量和督促利益相关者为保护环境做出牺牲的力量。以污染物排放为例，在特定空间环境单元许可排污总量既定，不同行政区各自获得分配许可排污总量的情况下，如果实际排污总量达到了许可排污总量，则所有行政区都必须停止排污，所有企业的排污口都必须关闭，不管具体行政区的分配许可排污总量是否使用完毕。为了防止本行政区的分配许可排污总量不会因许可排污总量已用尽而被归零，或因其他行政区超分配许可排污总量使用许可排污总量而被减少，各行政区都会对其他行政区的排污行为实施积极有效的监督。这样的积极监督容不下“搭便车”者的左顾右盼，不会放过哪个行政区自己不参与治理而坐收由其他行政区取得的整个空间环境单元环境改善的渔利。

（三）责任共担机制的力量保障

同一空間环境单元内不同行政区之间相互监督的力量，是客观存在的、由共同体环境利益相关性决定的力量。这种力量是环境保护法制建设中可以借用的可靠力量。之所以说这种力量可靠，是因为它有两个源泉：一个源泉是对本行政区共同环境利益的关心，为了这份共同的环境利益，“多”行政区中的任何一个行政区都有理由对其他行政区实施监督;另一个源泉则是对本行政区分享利益、分担负担的关心，为了不让本行政区应得的分享利益减少，不让本行政区应承担的治理负担加重，“多”行政区中的任何一个行政区都会主动对其他行政区实施有效监督。前一个源泉是公益，后一个源泉是自利。有这样两个力量源泉，不愁不让相关行政区绝“搭便车”之望。

虽然我国环境保护法对处理跨行政区的环境保护问题作出了安排，但这些安排无法有效防范地方政府“搭便车”之选择。比如，《环境保护法》宣布国家建立联合防治协调机制，包括对重点跨行政区的区域、流域环境污染和生态破坏实行联合防治协调机制（第20条），对跨行政区域的环境污染和生态破坏实行联合防治协调机制（第20条第2款）。《大气污染防治法》宣布建立重点区域大气污染联防联控机制（第86条），并把建立者规定为国家。《水污染防治法》则要求国务院环境保护主管部门会同国务院水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联合协调机制（第28条）。然而，这些法律上所作出的“实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施”等安排，构建的联席会议制度，给予有关单位实施联合防治行动计划或联合执法、跨区域执法、交叉执法等授权，都无法阻止相关行政区寻求无付出的收益。上述法律在联防机制下赋予中央国家机关（比如国务院生态环境主管部门）的会同权，有关省、自治区、直辖市人民政府依据上述法律获得的牵头地位，虽然可以对相关行政区产生一定的监督作用，但无法克服付出一收益规律对相关行政区走“搭便车”之路的吸引力。虽然相关法律也有诸如“明确控制目标，优化区域经济布局，统筹交通管理”，实行大气污染防治目标责任制，建立“大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制”等安排，但这些安排没有改变各行政区只在本行政区做工作、只对本行政区内的环境质量负责的体制安排，没有建立“多”行政区对“一”空间环境单元的责任共担机制。上述法律推动相关行政区开展环境保护工作的基本设计思路依然只是上级对下级的监督。《大气污染防治法》第86条第2款明确要求国务院环境保护主管部门对重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府开展大气污染联合防治，对落实大气污染防治目标责任的情况加强指导、督促。然而，在存在环境利益共同体的环境保护任务面前，监督不如制衡更有效，即上级对下级的监督权不如利益相关者相互间的监督更有力。

四、责任共担的法治化：建立地方政府环境保护责任共担机制的立法要件

运用同一空间环境单元内不同行政区之间相互监督的力量，建立地方政府环境保护责任共担机制，并非高不可攀的目标。在同一空间环境单元内的不同行政区之间建立共担机制，不过是把客观上的责任共担变成法律上的责任共担。在一定空间环境单元环境质量下降时，处在这一空间环境单元中的各行政区需要共同接受环境质量下降这一损失和由此带给不同行政区的环境消费利益损失。治理该空间环境单元的环境，恢复其原有的环境质量，需要处在该空间环境单元内的所有行政区共同努力。身处同一空间环境单元，意味着其环境质量同步改善、同步恶化。处在一定空间环境单元中的不同行政区要想获得环境质量改善，必须谋求空间环境单元的整体改善，任何单位都不能独善其身。治理京津冀上空的雾霾，是京津冀三个行政区的共同责任。因为不管是北京，还是天津、河北，都不能独自享受蓝天白云，对北京市空气质量负责的北京市人民政府和对天津市空气质量负责的天津市人民政府、对河北省空气质量负责的河北省人民政府都必须对京津冀空气质量负责。它们只有把京津冀空气质量作为负责的对象，才能使本行政区的空气质量得到改善。建立环境保护责任共担机制，不过是将京津冀三个行政区（有时也需要三个行政区之外的其他地区参加）客观上的责任共担，上升为法律上的责任共担，即用法律或其他权威形式将三个行政区之间的责任共担关系明确化、制度化。

（一）对环境保护责任共担的立法宣告

建立环境保护责任共担机制的必要前提，是相关法律作出责任共担的立法宣告，在法律上向有关行政区提出对跨行政区的环境质量共同担当责任。关于政府的环境责任，在现行《环境保护法》中已经有足够多的宣告，甚至可以说《环境保护法》实际上就是一部政府职责之法，因为它赋予了各级人民政府广泛的积极责任，但这些积极责任与责任共担机制至少有以下两点区别：一是现行法律中的地方各级人民政府都只对其所在行政区（或本行政区）的环境质量负责，而环境保护责任共担机制要求各相关行政区对其所在跨行政区空间环境单元的环境质量负责。二是现行法律中的地方各级人民政府都是独自履行环境质量责任，而环境保护责任共担机制要求相关的多行政区共同担当责任。

立法宣告具有明确性和指引性，是各行政区履行职责的行动指南。根据我国现行立法机制，环境保护责任共担的立法宣告包括两个层面：一是从国家层面，《环境保护法》和其他环境保护单行法可以明确宣布跨行政区空间环境单元内的各地方人民政府共担对空间环境单元环境质量的责任。按照我国现行法律的行文习惯，相关立法可以宣布跨行政区的环境区域、流域内的各地方人民政府共担对区域、流域环境质量的责任。二是从地方层面，省、自治区、直辖市以及设区的市人民代表大会及其常务委员会可以通过制定地方性法规的方式宣告本行政区应当分担的环境保护责任，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民政府可以通过制定政府规章的方式实现这一宣告。地方层面的立法宣告可以将环境保护责任共担具体化和明确化，有助于责任共担的实现。

（二）环境保护责任共担机制的组织形式

建立环境保护责任共担机制需要确定相关行政区共同履行责任的组织形式。这里所说的组织形式是指保证或方便不同行政区形成共同意志、开展环境保护活动、实现环境保护目标的工作形式。监管治理被视为一种新的治理模式，从命令一控制型的组织形式转向政策参与者之间相互合作的组织形式，有助于解决参与者共同面临的问题。环境保护责任共担机制可以采取监管治理的组织形式，它可以是环境治理委员会，比如由淮河流域相关省级、地市级等行政区建立的淮河环境治理委员会;它可以是联席会议，比如为保护渤海环境，由鲁、冀、辽、津四行政区举行并定期召开的渤海环境治理联席会议;它也可以是环境治理协议下的秘书处，比如江苏、浙江等省市先就太湖流域环境保护形成一份详细的以责任共担为原则的合作协议，在协议执行阶段设立执行环境保护协议的秘书处。

现行《大气污染防治法》规定了联席会议这一组织形式，但该法规定的联席会议服务的目标不是责任共担，而是“按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任”（第86条第2款），由参加联席会议的各方各自承担污染防治责任，而非对跨行政区的空间环境单元的整体环境承担责任。《大气污染防治法》第87条规定了重点区域大气污染联合防治行动计划，《水污染防治法》第16条规定了重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，对此类“计划”“规划”的执行可以设置秘书处，但依据此类“计划”“规划”组建的秘书处无法形成相关行政区共担责任的法律实施效果，这凸显了现有组织形式的不足。

（三）环境保护责任共担的决策制度

环境保护责任共担机制的核心要素是决策制度。在低风险的社会中，各行政区被赋予了相对固定的职能，共同遵从总体秩序的安排，而随着环境风险等各类社会风险的加大，原有秩序安排无法适应风险防范的要求，各行政区应该共同研究风险防范对策，这便需要一套系统的决策制度。这里所说的决策制度，是关于处在环境利益共同体中的相关行政区，也就是共担环境质量责任的各方共担责任的决策事项有哪些、如何形成决策、决策的效力如何等的制度。

根据环境治理的特点，环境保护责任共担决策制度中的决策事项至少应包括：一是确认特定空间环境单元的环境质量状况。该项确认既可以是接受相关科学研究机构作出的监测评估结论，也可以是组织力量实施监测评估获得的结论。二是确定维护或改善环境的质量目标。确认特定空间环境单元的环境质量状况，是采取环境保护措施的逻辑起点，而确定质量目标则关涉维护或改善环境质量需要采取多大规模保护措施、难易程度多大等问题。这既涉及生产生活对环境质量的需要，又涉及环境利益共同体中相关行政区实施保护环境行动的能力，确定维护或改善环境的质量目标则是在环境保护需要和环境保护能力之间所作的权衡。要想让目标更具可达性，就必须充分考虑是否具备达致目标的足够能力。三是环境保护责任共担决策的效力。不管环境保護责任共担机制采取哪一种组织形式，都需要法律就出自某种组织形式的决策的效力予以明确规定，这种决策需要具备对相关行政区的强制力。法律也可以要求上级国家机关对出自环境保护责任共担机制的决策的法律效力提供支持。

（四）环境保护责任共担的保障制度

环境保护责任共担机制既是防止责任主体“搭便车”的方案，又是以环境质量改善为最终目标的方案。在环境保护责任共担机制下，各责任主体应确定共同的环境保护目标和各自的环境保护责任，在此基础上，彼此之间相互监督。制衡是防止责任主体“搭便车”的有效方案，却不是确保责任主体充分履行职责的方案。当出现责任主体不能履行按责任共担机制划分的责任时，如果不能采取有效补救措施，根据制衡原理建立起来的责任共担机制就会崩溃，因为一方或几个相关方不履行或不充分履行责任，就可能出现只能由另外一方或几个相关方独自承担治理负担的局面，进而导致这一方或几个相关方也无力承担或不乐于承担。

为了防止责任共担机制在失衡的情况下崩溃，需要建立一套保障制度，以便对一方或几个相关方不履行或不充分履行职责进行补救。补救方案可以是给予承担额外责任的一方补偿、对不能履行责任的一方施加责罚，补偿可以是分享更多的环境消费利益份额、减少为履行共同责任而分担的环境治理任务，责罚可以是减少环境消费利益份额、增加履行共同责任而分担的环境治理任务等。

五、结语

法国思想家孟德斯鸠曾说过，“法是源于事物本性的必然关系”。借用这一思想，我们可以对环境立法提出如下要求：环境保护法亦应是源于事物本性的必然关系。跨行政区环境保护事务的本性给环境保护法提供了反映如下两种关系的源泉：一种关系是行政管理机关与行政相对人之间的关系，依靠对这一对关系的行政法调整不足以解决跨行政区的环境问题;另一种关系是上级行政机关与下级行政机关的关系或全国性国家机关与区域性地方性国家机关之间的关系。以往立法规定的上下级监督关系，不足以克服地方政府在跨行政区环境保护事务中选择“搭便车”。按照跨行政区环境保护事务的本性，环境保护法应当确立的必然关系是相关行政区之间的关系，这种关系的核心内容则是相关行政区对跨行政区环境单元的环境质量共担责任。在建立这一责任共担机制并将其法律化之后，行政管理机关与行政相对人之间的关系就会产生巨大力量，一种使环境质量实现好转的力量。因为行政管理机关已经没有可搭的“便车”，只能督促行政相对人严格履行环境保护法规定的义务。同时，上级行政机关与下级行政机关之间的关系会变成有力的保障，保障相关行政区完全履行环境保护责任，因為上级行政机关可以在相关行政区之间赋予强大的力量，促使相关行政区互相监督。