发展慈善事业与实现新时代的“弱有所扶”

陈成文 王雅妮 何培

摘 要：“弱有所扶”是党的十九大报告提出的一项全新的民生建设目标。作为我国社会保障体系的必要补充，慈善事业是实现新时代“弱有所扶”的重要力量。然而，当前我国慈善事业面临着监管机制不健全、发展“供能”不充足、专业水平低端化和服务模式单一化等方面的实践困境。因此，要实现新时代“弱有所扶”，必须积极推进慈善体制改革。一是加强监督管理，积极规范和引导慈善组织行为;二是推进政策“赋能”，促进慈善组织的持续发展;三是推动内部改革，提高慈善组织的专业化水平;四是健全运行机制，保障慈善组织的“扶弱”效果。

关键词：新时代;“弱有所扶”;慈善事业

中图分类号：C913 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2020）10-0083-07

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而弱势群体的存在就是发展不平衡不充分的一个突出表现。弱势群体是指在经济上具有贫困性、在生活质量上具有低层次性、在生理和心理上具有脆弱性的特殊社会群体。①弱势群体的这些社会特征严重制约了其追求美好生活需要的能力。为此，党在十九大报告中提出了“弱有所扶”的民生建设目标。党的十九届四中全会报告又强调：“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。”②众所周知，慈善事业是个人或组织以资源捐赠财产、物资或提供服务等方式，开展扶弱济困和救灾等活动的一项社会公益事业。作为我国社会保障体系的必要补充，慈善事业是实现新时代“弱有所扶”的重要力量。因此，要实现“弱有所扶”的民生建设目标，解决社会发展不平衡不充分的问题，必须大力推动慈善事业的发展。

一、慈善事业：新时代“弱有所扶”的润滑剂

作为社会第三次分配的重要方式，慈善事业是社会文明和谐的重要标志，也是实现新时代“弱有所扶”的润滑剂。③从广义上说，“弱有所扶”中的“弱”包括处于生活贫困、发展困境中的群体。弱势群体是一个社会学的概念，是相对于强势群体而言的。自人类社会诞生以来，弱势群体就一直存在。慈善行为的发生是与弱势群体息息相关的。受儒家“仁爱”和墨家“兼爱”等思想的深远影响，我国自古以来就有官方性质和民间性质的慈善行为。在魏晋南北朝时期，我国就出现了专门收容贫病者的慈善机构（六疾馆）和赡恤孤老的机构（独孤园）。并且，在这一时期，佛寺慈善活动盛行，在扶贫济灾、施医给药等方面发挥了较大作用。在明清时期，官方设立了抚恤孤老的养济院、恤病助丧的漏泽园等慈善机构;民间则成立了普济堂、会馆、义庄及各种善堂善会等慈善组织。现今，我国更是有登记认定的慈善组织5285个，其中慈善基金会731个，社会团体440个，红十字会273家。④这些数量众多的慈善组织致力于社会公益事业，在扶弱济困和救灾领域中起着中流砥柱的作用。可以说，以慈善组织、机构为主体，以慈善活動为载体的慈善事业在帮扶社会弱势群体过程中发挥着巨大的作用。因此，新时代“弱有所扶”民生目标的实现必然离不开慈善事业的支持。

1.慈善组织是实现新时代“弱有所扶”的行动主体

在我国，慈善组织的发展历经官办基金会出现、官方背景慈善会兴起、官民慈善组织共生到民间化演进的过程⑤，一直带有或多或少的行政色彩。因此，有些学者认为，我国当代慈善的基本定位也由“政府主导下的社会保障体系的一种必要的补充”演变成政府社会保障的“有机组成部分”或“重要组成部分”。⑥这也就说明了慈善组织与政府一样，是实现新时代“弱有所扶”的行动主体。截至2017年年底，我国有60周岁及以上老年人口24090万人，孤儿41.0万人，低保对象4786.7万人，特困人员492.3万人，等等。⑦对数量如此庞大的弱势群体进行针对性的有效帮扶仅靠政府力量是完全不可能实现的，这必然使得慈善组织成为“弱有所扶”的主体之一。慈善组织的这种主体性地位主要体现在资金筹集和人员动员两个方面。在资金筹集上，慈善组织通过公开募捐、接受捐赠和财产增值等方式，获得以开展慈善活动为目的的慈善资金，为实现“弱有所扶”提供了资金支撑。中国慈善发展报告的预估数据显示，2017年我国慈善系统的社会捐赠收入将超过426亿元;基金会、社会服务机构和社会团体三类组织的社会捐赠收入为850亿元，其中基金会的社会捐赠收入为680亿元。⑧在人员动员上，慈善组织通过招募、培训志愿者，形成了一个庞大的专业志愿者队伍，为实现“弱有所扶”提供了人员支持。在2017年，我国有1716.4万人次在社会服务领域提供了5395.6万小时的志愿服务。⑨由此可见，在社会“扶弱”事业中，慈善组织不仅可以筹集慈善资金，弥补财政资金的紧张，还可以动员大量的志愿者，解决政府人员不足的问题。

2.慈善活动是实现新时代“弱有所扶”的重要手段

慈善活动是一种公益活动。慈善是社会的第三次分配，其主体是有社会良知的公民。⑩根据经济学家厉以宁的观点，社会分配可以分成三个层次：第一层次是以竞争为动力的分配，即根据能力大小决定收入多寡;第二层次是以公平为原则的分配，即通过社会保障、社会福利进行再分配;第三层次是以道德为动力的分配，即有钱人自愿把钱分给穷人，也就是慈善事业。B11慈善活动正是由于这种收入分配功能，才成为实现新时代“弱有所扶”的重要手段。改革开放以来，我国贫富两极分化日益严重。2016年，北京大学中国社会科学调查中心发布的数据显示，中国1%的收入最高家庭占有全国1/3的财富，占据人口1/4的收入最低家庭只拥有全国1%的财富，全国10%的最高收入组与10%的最低收入组之间的收入差距是9.5倍，20%的城镇最富裕家庭拥有全部城镇金融资产的55.4%。B12而慈善活动在一定程度上就是一种移富济贫的捐赠活动，即将财富从富裕群体向贫困群体进行转移，使经济条件较好的群体向困难群体无偿捐赠个人财富。以参与社会救助为例，截至2017年年底，全年共接收社会捐款754.2亿元，其中民政部门直接接收社会各界捐款25.0亿元，各类社会组织接收捐款729.2亿元;全年各地民政部门直接接收捐赠物资价值折合人民币1.1亿元，间接接收其他部门转入的捐赠物资折款0.7亿元，社会捐款10.3亿元;全年有困难群众582.8万人次从中受益。B13当前，我国慈善活动的范围已经覆盖了社会救助、救灾救援、环境保护和促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展等方面，涉及经济、社会、文化、生态等多个领域。可以说，慈善活动基本上实现了对经济型弱势群体、社会型弱势群体、生理型弱势群体、心理型弱势群体和文化型弱势群体等因不同原因致弱的社会群体的帮扶。

3.慈善文化是实现新时代“弱有所扶”的内在动力

慈善文化有广义和狭义之分。广义的慈善文化，即人类在长期的社会实践中从事或形成的慈善意识、慈善活动、慈善组织及相应的典章制度;狭义的慈善文化指人们的慈善观念，它是慈善事业的精神支撑。B14在这里，慈善文化特指慈善观念和意识，它的核心是以人为本、利他主义和志愿精神。首先，以人为本的价值观主张“人”是慈善的根本目的和根本动力。一切慈善都是为了“人”，也就是为了满足人们生存和发展的需要，为了满足人们对美好生活的追求和向往;一切慈善都必须依靠“人”，即慈善活动和慈善事业必须要有“人”来开展。B15其次，利他主义和志愿精神强调的是助人、回报社会的社会责任感。慈善文化要求人们做慈善是基于内心的社会责任感，是一种自愿的、无偿的行为，而不是为了获得利益、谋取声望。

从慈善文化的内涵可以发现，弱势群体必然是慈善活动的帮扶对象，满足其生存和发展的需要必然是慈善活动的重要目标。

这种无私帮助弱者的慈善文化具有巨大的感染力，激发了人们的社会责任感，激发了人们帮助社会弱者的动力，是实现新时代“弱有所扶”的重要精神支柱。可以说，“弱有所扶”就是以人为本、利他主义和志愿精神为核心的慈善文化在新时代的重要体现。

二、当前我国慈善事业面临的实践困境

当前，我国慈善事业面临着慈善组织监管机制不健全、慈善组织发展“供能”不充足、慈善组织专业水平低端化与慈善组织服务模式单一化等方面的实践困境。这些实践困境严重地阻碍了慈善事业“扶弱”功能的充分发挥。

1.慈善组织监管机制不健全

现代社会组织的监管体制包括社会组织在行政机构的设置、权责划分、权力运行等方面的体系和制度。党的十八大报告明确指出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。从对慈善组织的监管情况来看，当前我国慈善监管机制存在法律监管机制和社会监管机制不健全的问题。

（1）法律监管机制不健全。对比近几年慈善组织快速发展的现实情况，我国慈善立法进程相对滞后，导致慈善组织的监管力度无法满足当今公众对慈善组织透明度的要求。目前，我国与慈善组织有关的全国性法律有《中华人民共和国红十字会法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《中华人民共和国慈善法》，这些法律文件存在着规定杂乱、彼此矛盾、实施细则不到位等问题，且缺少全程监管的法律依据，对于登记成立的慈善组织的监管仍倾向于事前监管，事中、事后监管缺乏，无法形成完整系统的监管体系。

（2）社会监管机制不健全。从慈善的性质来看，慈善是一种以社会捐赠为基础的社会救助。它的资金來源不是国家补贴，而是自愿捐款。换言之，慈善事业需要公众的广泛参与。因此，在法律上，公众有权监督慈善机构的信息披露。但是，在我国，社会监督还存在着范围较小、力度较弱的现实困境。社会监督缺失的主要原因是信息缺失。虽然信息时代的到来大幅度地提高了社会对慈善组织及其行为进行监督的可行性，但就现有的慈善组织信息公开制度而言，规则相当复杂，完善程度不高。其具体表现在信息披露内容缺乏相应的标准，如日常活动包含哪些信息、一个慈善项目的执行情况需要公开哪些内容等均缺乏具体的标准。而公众对相关专业知识的匮乏，也使得慈善信息中存在的问题难以被发现。同时，为了避免引发负面舆情，社会媒体对慈善组织的报道往往倾向于正面宣传，这进一步增加了社会对慈善组织实际运营情况的了解难度。

2.慈善组织发展“供能”不充足

慈善组织“供能”是指国家动用公共资源，通过税收优惠等方式对慈善组织进行支持，以推动慈善组织的可持续发展。在现代社会中，各类慈善组织在公共服务、社会治理等公共领域都发挥着重要作用，是政府处理公共事务的得力助手。因此，对慈善组织的“赋权赋能”，激发慈善组织活力，显得至关重要。慈善组织能否生存、发展和壮大，在很大程度上取决于政府对慈善组织的制度安排和相关政策是否科学合理。但是，由于我国政府改革和社会转型的双重压力，政府对慈善组织的支持力度远远满足不了慈善组织发展的现实需要。这具体表现在以下两个方面。

（1）政府越位。我国正处于转型时期，慈善组织力量不断壮大，但慈善事业的发展还未完全成熟，政府作为慈善事业的“参与者”角色，对慈善组织的发展有着重要意义。从实际情况来看，我国政府的过度干预在很大程度上影响了慈善组织的发展。其具体表现为政府在运作过程中，通过人事任免制度参与慈善组织内部的人事安排，将一些党政干部安排为慈善组织的主要负责人，从慈善事业的“参与者”变成了慈善组织的“决策者”。这就导致慈善组织缺乏自主性，过度依赖政府资源，运作效率大幅度降低，难以大展拳脚。

（2）我国慈善税收优惠体系不完善。首先，在我国，负责对慈善组织的免税资格进行审核认定的是财政、税务部门。税务部门拥有较大的决策权且通常抱有“宁缺毋滥”的想法，这导致很多慈善组织无法取得免税资格。其次，在货币捐赠方面，我国只规定了对捐赠者的纳税申报进行当期抵扣;在非货币捐赠方面，税收优惠的制度供给不足问题也更为突出。最后，由于现行税制缺乏与慈善的必要对接，没有考虑慈善组织的多种形态，导致大量税收优惠不能涵盖所有慈善组织。比如，境外捐赠物资用于慈善事业的税收优惠只针对经国务院主管部门依法批准成立的社会团体，一些地方主管部门批准设立的慈善组织却没有包含在内。B16

（3）我国慈善信托未能有效开展。慈善信托是当前我国慈善事业发展中备受关注的话题，它将现代金融方式融入社会制度创新，可广泛吸纳、合理运作社会捐赠的巨额财富，并按委托人意愿将投资收益用于公益事业，为大额慈善捐赠、股权捐赠、不动产捐赠难以落地等问题提供了较好的解决路径。从国外的情况看，慈善信托是老百姓做善事的一个非常重要的形式，可以“放大”慈善事业的效果。但一直以来，我国慈善信托中存在的业务主管部门不清晰、准入程序不明确、相关制度不配套、监管不健全等问题阻碍了这一慈善形式的发展。

3.慈善组织专业水平低端化

近年来，慈善公益事业在我国有了长足发展，但慈善组织的专业化水平还存在一定程度的滞后性。其具体表现在以下两个方面。

（1）慈善组织内部管理结构不健全。首先，有些慈善组织的理事会成员来自同一单位，或是大部分成员彼此沾亲带故，这种理事会结构的不合理性导致慈善组织理事会在对一些重大事项的表决时无法做到公正、公平。其次，有些慈善组织中作为决策者的理事长和作为执行者的秘书长均由同一人担任，决策和执行无法约束制衡。最后，一些慈善组织的监事会形同虚设，部分慈善组织甚至没有设立监事会，无法形成有效的监督制约机制。这些内部管理结构中存在的缺陷很大程度上影响了慈善组织管理的公正性和决策的公平性。

（2）组织成员缺乏稳定性。我国大多数慈善机构都是由社会公民自发创立的、与志同道合的人共同发展起来的，往往依靠的是创立者和参与者向他人提供帮助的热血与爱心。这使得慈善机构在组织成员方面面临两大难题：一是专业人员匮乏问题。目前，我国慈善组织的工作人员大部分都属于兼职、志愿者的形式，专职人员较少且专业化程度不高。2020年新冠肺炎疫情期间，湖北省红十字会在防疫物资管理调度等方面暴露出的缺陷和短板在较大程度上反映了目前我国慈善组织工作人员专业性不足的问题。在“扶弱”工作中，工作人员的低专业性必将导致“扶弱”效果大打折扣。二是人员频繁流动问题。我国大部分慈善机构都缺乏完整合理的晋升机制，没有为员工提供清晰的职业规划，不注重职场的培训教育，员工自身素质难以提升，人格发展受限。与此同时，受中国传统政治文化的影响，在大部分人的认知习惯中，人们对政府的依赖和信任远胜过对“私人”创办的社会组织的信赖。因此，较低的社会公信力也限制了慈善组织专业人才的开发空间。

4.慈善组织服务模式单一化

虽然慈善组织在提高社会福祉、减少社会贫困方面发挥着重要作用，但目前的慈善组织所采用的“扶弱”模式比较单一，这种单一的“扶弱”模式引发了种种弊端。具体而言，慈善组织“扶弱”模式的单一性体现在以下几个方面。

（1）资金来源单一。资金是保证慈善组织有效性的关键因素。从筹资角度来看，资金来源是多种多样的，主要有社会捐赠、国家补贴、捐款收入、投资收入、产业收入等。B17目前，由于国家对慈善组织的投入较少，慈善组织的投资潜力有限，大部分慈善组织主要是通过聚集社会资源并调配社会资源来实现帮扶弱势群体的目的的。典型的有慈善基金，如韩红爱心慈善基金会就是借助明星的影响力，通过与其他企业合作组织各类活动的方式，面向社会公众公开募捐，并将募捐所得的慈善资金和各类物资输送到贫困地区，发放给弱势群体。单一的资金来源使得慈善组织在一定程度上受制于社会公众。在经济下行、公众收入减少或是慈善组织爆出丑闻、社会公信力下降、公众捐款热情降低等情况下，慈善组织的资金调配必然会受到影响。

（2）“扶弱”措施单一。在“扶弱”过程中，一些慈善组织往往选择直接向贫困地区捐资捐物、给弱势群体发钱发物的方式。这种“扶弱”方式虽然可以在短时间内提高弱势群体的生活水平，但长此以往必将导致不良后果。一方面，部分弱势群体可能会产生依赖心理，好吃懒做、游手好闲、不思进取，完全寄生于社会的帮扶;另一方面，获得了资金、物资的弱势群体可能因缺乏理财投资的意识与方法，在将慈善款肆意挥霍之后又可能恢复到基本生活无法保障的状态。此外，无论是远离父母的留守儿童，还是鳏寡独居老人、残障人士，他们往往既处于经济上的弱势地位，又在生理、心理和社会性方面面临着较大的压力，而慈善组织单一的经济帮扶针对这类群体在生理、心理、社会性方面的弱势成效不大。

三、制度创新：新时代慈善事业发展的目标取向

上述分析表明，推进慈善事业改革势在必行。要实现新时代“弱有所扶”，就必须推进新时代慈善事业发展的制度创新。而推进新时代慈善事业发展的制度创新，根本的目标取向在于以下几个方面。

1.加强监督管理，积极规范和引导慈善组织行为

慈善组织的监管体系包括了行政监管、社会监管和组织内部监管。要加强对慈善组织的监管，就必须形成行政、社会和慈善组织内部通力协作的立体监管体系。

（1）要在严格实施《中华人民共和国慈善法》的基础上构建合理有效的立法架构，加强对慈善组织的行政监管。2016年我国《慈善法》的实施，奠定了我国慈善组织监管体系的法律基础，它界定了慈善的相关概念、处理原则、监管方式、责任承担等一系列根本制度，是慈善监管的最高法规。因此，必须以我国《慈善法》为基本指导，进一步出台一系列法律法规，并配套具体的实施办法、实施细则和部门规章，不仅要有国家层面的法律，还要有各地方政府结合本地实际情况制定的地方法规，形成完整、有序、統一且有机结合的法律制度体系。同时，还必须通过高效、有力的执法加强对慈善组织的行政监管。

（2）要进一步推进信息公开，加强对慈善组织的社会监管。公开透明是进行有效社会监管的前提。为此，应进一步完善信息公开制度，明确具体的信息披露标准，对信息披露的内容进行分类，明确哪些信息应该公开，并针对不同规模的慈善组织按照不同的要求进行信息披露。其次，要加快建立慈善行业自律机制。行业联合会和公益行业协会是我国现有的制定行业自律公约的中介组织，行业联合会内所有成员组织都必须严格执行其制定的自律公约，并接受监管，对于存在违反自律公约的成员组织，行业协会可按照规定给予严肃处理。要建立第三方评估机构的管理和控制机制，从大数据层面对慈善机构的宏观运行进行评估。推进国家监管、社会监管和第三方评估机构监管三位一体的监管体系，将慈善组织放入透明“口袋”，规范实行信息公开，促进慈善组织长远发展。同时，媒体也应增加对慈善的关注度，及时报道慈善动态，做到报喜也报忧，为社会监管提供全面的信息。

2.推进政策“赋能”，促进慈善组织的持续发展

（3）在帮扶弱势群体时，慈善组织应以“专”配合政府扶贫的“全”。即充分发挥自身的专业性，配合政府开展全面工作。作为对政府精准扶贫的有益配合，慈善组织应该在分类扶贫工作中确保对不同群体的扶贫精准度。例如，可针对留守儿童提供相应的公益项目，用慈善组织的专业技能去帮助和引导留守儿童健康成长。此外，慈善组织还可以针对失独老人、残障人士等群体提供精神方面的慈善服务。例如，医药卫生类慈善组织可以定期组织慰问、探访失独老人，在为其提供优质且廉价甚至免费的药品的同时，定期上门与老人进行交流，抚慰老人孤独的心灵。

注释

①陈成文、陈建平：《社会救助供给模式与新时代“弱有所扶”》，《甘肃社会科学》2019年第1期。

②陈成文、章双双、何培;《论优抚安置与实现新时代“弱有所扶”》，《贵州师范大学学报》（社会科学版）2020年第3期。

③陈成文、陈建平、洪业应：《新时代“弱有所扶”：对象甄别与制度框架》，《学海》2018年第4期。

④数据来源于杨团主编：《中国慈善发展报告（2019）》，社会科学文献出版社，2019年，第110页。

⑤陈斌：《改革开放以来慈善事业的发展与转型研究》，《社会保障评论》2018年第3期。

⑥周秋光：《中国慈善发展的历史与现实》，《史学月刊》2013年第3期。

⑦⑨B13数据来源于民政部：《2017年社会服务发展统计公报》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201808/20180800010446.shtml.

⑧数据来源于杨团主编：《中国慈善发展报告（2018）》，社会科学文献出版社，2018年，第42页。

⑩周中之：《当代中国慈善事业的伦理追问》，《马克思主义与现实》2015年第6期。

B11王闻：《为何需要富豪慈善家 厉以宁“第三次分配”解读》，《国际先驱导报》2004年3月30日。

B12李培林、陈光金、张翼主编：《2016年中国社会形势分析与预测》，社会科学出版社，2015年，第56页。

B14武菊芳、薛涛：《关于我国慈善文化建设的多维思考》，《河北师范大学学报》（哲学社会科学版）2011年第1期。

B15汤仙月：《论我国转型期慈善文化的构建——以中西慈善文化比较的视角》，《理论与现代化》2010年第6期。

B16杨娟：《慈善税收优惠法律制度研究》，重慶大学博士论文，2017年，第45页。

B17张祖平：《中国慈善组织资金筹集问题研究》，《社团管理研究》2011年第1期。

B18李青云：《我国公益信托发展中存在的问题及对策》，《经济纵横》2007年第8期。

B19徐永光：《回归民间，让慈善发光》，《中国报道》2011年第12期。

B20党生翠：《慈善组织的声誉受损与重建研究》，《中国行政管理》2019年第11期。

参考文献

[1]宋忠伟，郑晓齐.行政生态学理论视角下慈善组织参与社会救助探析[J].社会科学，2019，（2）.

[2]何峥嵘.社会管理体制创新背景下的慈善体制改革——以政府与社会的关系为视角[J].广西政法管理干部学院学报，2013，（1）.

[3]赵瑞凤.新时代中国慈善伦理的困境及其路径构建[J].经济研究导刊，2019，（4）.

[4]王名.我国社会组织改革发展的前提和趋势[J].中国机构改革与管理，2014，（1）.

[5]史正保，邓亮.我国慈善组织公信力提升的法律途径[J].发展，2014，（10）.

[6]刘杰，袁泉. 转型期我国慈善事业发展的困境及路径选择[J].江海学刊，2014，（3）.

责任编辑：海 玉