“一带一路”背景下新疆便民警务站建设和协同治理创新研究

艾恒平

“一带一路”倡议以互利共赢为基础赢得了沿线国家和区域城市的关注和认可。“一带一路”共建合作在打开中国通往亚欧非国际通道的同时，也给沿线区域的社会、政治、经济安全管理带来了巨大的挑战。新疆作为“丝绸之路经济带”核心区域，有全长5600多千米的边境线，其中“丝绸之路经济带”新疆区域内有2000多千米的边境线，在“走出去”与“带进来”的同时，一些客观因素和突发状况会给新疆的社会治安管理带来毋庸置疑的考验。新疆在抓住“一带一路”国际合作机遇与发展经济的同时，贯彻国家安全稳定工作部署，结合新疆的实际区情、社情，为做好社会面防控工作，大力建设便民警务站，让警力延伸至神经末梢，以期做到警务全覆盖，形成快速处置圈，极早、极快地把社会治安不稳定因素扼杀在萌芽状态，取得了显著成效。

一、“丝绸之路经济带”新疆区域社会治理的重心和目标

（一）“丝绸之路经济带”新疆区域地缘环境分析

新疆的地缘政治优势得天独厚，与中亚、俄罗斯区域相连，通往这些区域的航空与铁路交通方便。众所周知，中亚是建设“丝绸之路经济带”的第一环，具有地标性和示范性效应，在建设过程中，必须扬优弃劣。同时，经济全球化的势头猛增，给中东国家、中亚国家经济增长带来了新机会，如土耳其、伊朗、哈萨克斯坦等国家经济发展迅速，均对“丝绸之路经济带”建设充满期待。总观“丝绸之路经济带”全线，新疆区域途经城市哈密、库尔勒、喀什，贯穿了新疆整条东西走廊，无疑，新疆成为“丝绸之路经济带”“桥头堡”地位已经确定。

（二）“丝绸之路经济带”新疆区域社会治安问题的预测

1.人口流动数量扩大

“一带一路”倡议中的一个亮点——“民心相通”，直接反映的就是沿线国家人民之间在经济、文化、旅游、教育等方面的相互交流。沿线各国互通往来频繁，人员流动频率升高，进入中国的“西大门”进行贸易往来人数增多。经济的发展不仅吸引各行业的人才，而且扩大了就业范围，在新疆区域的贸易活动也会愈发频繁。诚然，新疆的边境管控和治安管理难度必然增大。

2.治安环境呈复杂趋势

经济流通带动文化交融。在中亚国家因边界问题、宗教问题矛盾突出的因素下，各国之间的关系复杂，对“丝绸之路经济带”的建设也有一定的影响。同时，阿富汗局势的发展对中亚安全形势产生较大负的面影响，使中亚地区面临的安全风险上升。恐怖主义、毒品走私威胁上升，会对“丝绸之路经济带”的建设发展产生一些阻碍。新疆作为边境地区，社会安全会受有一定的“浸染”。

3.跨区域对接的“严要求”和“高标准”

互联互通建设的进程中，打通了立体、多维通道，“丝绸之路经济带”沿线国家在政治制度、决策机制、经济规模、发展模式、宗教文化等方面都存在着巨大的差异，各国的政策、利益协调起来势必会相当复杂和困难。在这些客观条件下，新疆与相邻国家和地区将形成“前沿性”“示范性”对接区域，历史责任重大。

（三）保障“丝绸之路经济带”新疆核心区域安全稳定的积极做法

为更好地创造“丝绸之路经济带”新疆区域的良好治安环境，新疆根据实际区情，先后高推多种维稳和措施，意在实现社会稳定、长治久安的新疆工作总目标。管住社会面是维稳工作的一项重要任务，便民警务站建设就是这一任务的具体落实，为新疆营造良好的治安环境奠定了坚固的基础，成了新疆维稳处突的战斗“堡垒”。2016年10月，新疆提出“要将便民警务站打造成落实总目标的重要战略支撑点”的战略部署。按照自治区的决策部署和统一建设要求，新疆各地把便民警务站建设作为“一把手”和“交钥匙”工程，坚持“统筹规划、合理布局、注重实效”原则，按照构建“城区1分钟、周边3分钟”处突圈要求，以最佳反应距离核算建设便民警务站，统筹考虑辖区派出所、警务室、公安检查站等点位布局，打破了传统的5分钟、10分钟的出警模式，形成了“1分钟”“2分钟”处置圈，把农村警务和城市警力有效整合，把警力下沉到群众中间，全方位做到快速处置，真正形成扁平化、网格化警务全覆盖。

二、新疆便民警务站的建设意义及建设现状

（一）新疆便民警务站的意义

新疆处于反恐维稳攻坚战的坚决时期，稳定“三期叠加”的态势依然存在。自治区反恐维稳“组合拳”决策部署进一步细化，做好社会面防控，确保“一带一路”大背景下新疆“一年稳住、两年巩固、三年常态”三年规划的实现。在常态化维稳要求下，首先要管住社会面，便民警务站全覆盖，形成稳定的天罗地网，充分发挥警力利用的最大化，服务群众，织密城乡维稳防控网络，确保遇突的反应、处置最快化。

1.警务综合化

新疆区域辽阔，农牧区及偏远农村较多。在南疆喀什最远的一个村庄离乡镇政府驻地有180多千米，出警处警困难，有警情的时候易导致警情加剧甚至更加复杂，给治安管理和维稳工作造成了极大的阻碍。在便民警务站建成以来，规避了农村出警慢的种种弊端，形成了全区无盲点的快速处置圈。

2.防控全时化

传统的派出所勤务是24小时值班制度，一般是有警必出，出警必处，仅靠老百姓报警或者受害人报案了解警情，再则依靠巡逻盘查去发现可疑人员及可疑物品，必然会出现警务空白点。便民警务站建成以后，300～500米的警务距离，巡逻和定点巡逻，成了便民警务站的独特勤务，24小时的警灯常亮，让老百姓时刻感受到警察就在身边。

3.警力使用最大化

由于警力下沉至最基层，加上应用四种智能联动快速接处警模式：通过110报警三方通话，“十户联防”一键报警、布控人员及关联车辆预警、视频智能预警四种快速接处警功能，确保快速报警、出警，省去派警环节，确实做到了城区范围内出警1分钟到达，3分钟现场处置完毕。

4.应急处突反应最快化

在新疆各地区，包括城市和农村，凡是有警情，呈“三角形”的最短距离出警，缩短了反应时间，极大地争取了处置应对时间。构建“新疆速度”处突圈，在城镇范围内，以便民警务站为支撑点，统筹派出所、警务室、巡逻防控大队及其他处警力量和点位布局，整体构筑“城区1分钟、周边3分钟”处突圈，党政机关、广场、公园、客运站等重点部位全部纳入1分钟处突圈。形成了多方联动、多部门联合的快速反应机制，为新疆应急处突奠定了速度基础。

5.便民服务“零距离”化

便民警务站充分发挥立足街面、点多面广和快速接处警机制优势作用，切实做好了服务群众工作。无区域、不限范围地接受老百姓的求助，充分体现出了警务工作的服务性。便民警务站内有卫生间、药箱、轮椅、雨伞、除颤仪等等便民服务工具，紧急时为老百姓排忧，生活中为老百姓解决实际困难。“零距离”为群众提供便民利民服务，拉近了警民距离，赢得了各族层群众的广泛赞誉。

（二）新疆便民警务站建设现状

新疆已经近4年未发生任何形式的暴力恐怖案事件，但是在我国社会经济高质量发展之际，加上西方国家借助疫情抹黑中国，新疆意识形态领域反分裂斗争形势依然严峻。农村和多民族聚居社区作为治安管理的重点区域，由于警力不足，加上警务触角的不及，易出现警务覆盖不完全的现象。

1.新疆便民警务站建成数量及运用现状

截至2019年12月底，新疆按辖区和距离初步建设完成核定的便民警务站个数，遍布南北疆各城市与农村，实现了城镇范围内和重点部位（人员密集场所、敌社情复杂区域、重点要害部位、交通枢纽、重点交通路口）两个“全覆盖”，站与站之间无缝衔接、联网联勤联动，形成了以便民警务站为依托，以网格化管理为载体，无盲区、无缝隙、无空白点的社会面防控体系。新疆已建成便民警务站运行状态良好，各地多措并举、多管齐下，在先期警力配备基础上，通过机关民警下沉、抽调机关事业单位干部、招录事业编、聘用辅警等方式，按照新疆的实际维稳工作情况而视，重点部位及一般区域合理分布警力，确保便民警务站警力到位，满足便民警务站24小时全天候勤务需求。

2.便民警务站协同治理现状

从便民警务站协同治理的内涵分析，便民警务站充分依靠社会各单位和群众的力量，打破公安一家“单打独斗”的传统性做法，在正常出警处警的同时，充分解决老百姓的实际困难，得到了老百姓的肯定和信赖。便民警务站之间和便民警务站与周边公安派出所、警务室、巡逻防控大队、公安检查站（治安卡点）等维稳力量之间，实行联网联勤联动和情报信息共享，发生重大警情时相互策应支援。从便民警务站协同治理的模式构建分析，便民警务站在各级公安机关治安部门的业务指导下，依托管委会作为后勤保障，开展便民警务工作各地多措并举、多管齐下，在先期警力配备基础上，通过机关民警下沉、抽调机关事业单位干部、招录事业编、聘用辅警等方式协同治理，运行状况较为顺畅。

三、新疆便民警务站建设和协同治理推动的路径选择

在国家深化改革的进程中，新疆的社会体制改革和公安体制改革也在有条不紊地进行。为了更好地实现警务效能最大化，聚焦社会稳定，长治久安新疆工作总目标，结合便民警务站工作中出现的一些困难，提出相关对策和建议。

（一）对新疆便民警务站建设的几点建议

1.优化警务力量

全疆城市与城市间的沿途区域警务站前移，把没有正式民警的公安检查站与便民警务站两套人马两个牌子，合理配置进行分离。一个警务站配两名具有人民警察身份的警务人员，可以分成两个小组，每个组都持有武器装备，提高执法安全。在农村，可以实行警务站和村警务室一体化结合的模式，但针对农村相对警情较少这一客观因素，在把村警务室工作做强的同时，通过“站”“室”合并，凸显出警务站的职能，充分使用警力。

2.进行专业化培训

南北疆警务站招录的警务人员，都应该在上岗前进行3个月的业务培训，上岗之后，定期进行培训，警务技能演练。以“果断处置、零伤亡”为目标，通过开展全区便民警务站民警大培训和便民警务站、公安检查站、派出所、警务室等专项训练活动，建强厅、地、县三级便民警务站实战技能教官队伍，重点强化强化快速接处警和应急处突现场指挥、处置最小作战单元训练，进一步提升对暴恐等突发警情快速反应、处置能力。

3.理顺经费保障

城乡接合处和农村警务站经费配置需落实到位。按照招录人数配足制式装备，招录的事业编辅警应配备专业制服，使得他们有职业的认同感，由劳务公司派遣的协警，应配置统一的作训服装，使老百姓能够清楚地区分便民警务站警务人员与社会保安。建设安置宿舍，使警务站警务人员工作之余有休息场所，减少生活方面的后顾之忧。

4.加强内部安全防范工作

就便民警务站本身而言，设置防弹玻璃，加强建设防冲撞的隔离栏，设置窗户防护栏。增加备勤力量，必须有携带武器的民警在站内值班备勤。严格落实24小时轮班值哨制度，便民警务站周边安装防冲撞设施，通过安装门禁等方式，避免外来人员直接无障碍进入，对进入人员由站内人员初步辨识后，根据情况予以开门或采取其他必要措施。站内值守人员不得少于3人，单个街面勤务小组最低不少于3人，并按规定携带武器、警械及防护装备，安装优化一键报警联网设备、夜间入侵布防报警等技防设施。

（二）新疆便民警务站协同治理推动的有效对策

1.明晰便民警务站与相关安全管理部门权责边界

（1）明确责任分工。维稳指挥部负责统一指挥，调度，协调。各级督导小组负责对业务工作的监督指导，各级公安机关治安部门和派出所进行业务指导，各级政府包括管委会实行统一领导，做好后勤保障，社区协助完成。把公安勤务这些专业业务统一由公安部门指导，明确各部门对便民警务站的管理分工。

（2）明晰便民警务站与社区警务室职责分工。便民警务站承担以下职责：治安巡控、接警出警、服务群众、动态掌握、法制宣传、备勤处突和消防管理。社区警务室的职责为：开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序、定时定点接待群众来访。面对各自的职责，应该划分清楚，不混淆，不含糊，理清职责思路，可以减少重复工作，争取警力使用效率最大化。

（3）明晰维稳力量职责分工。为落实新疆工作总目标，新疆当前的首要工作就是维护社会稳定，部署的维稳量阵容强大。各级政府、政法委、统战部门、公安机关治安部门、派出所、武警等部门按照其职能各司其职，减少叠加执法和交叉执法。

2.建立便民警务站协同治理长效机制

（1）积极推进便民警务站协同治理。作为新疆最基层的警务力量，运行中必须避免“单打独斗”，需要各部门协同执法。城市便民警务站由公安机关治安部门、派出所指导业务，社区干部与辖区保安予以配合，警力不足时快速补充警务力量。农村便民警务站除此之外，要依托各住村工作组的力量，与村委会协同治理。

（2）出台各部门协同治理法规约束机制。在没有上位法支撑的情况下，可以打破各单位围绕《新疆公安便民警务站工作规范》寻找工作连接点的传统做法，依据新疆的实际，制定地方法规，为便民警务站的持续运行提供上位法律支持，同时约束各单位严格依法行使维稳职责。

（3）建立协同治理持续、长效监管机制。新疆维稳工作的持续，必须建立协同治理的长效监管机制。可以根据各地的实际治安状况、地域差异、各民族群众分布比例、警务力量以及维稳力量的强弱，建立符合地区发展的反恐维稳机制。成立专门管理便民警务站的一个部门，比如便民警务站指挥中心，避免各单位给便民警务站下指令，杜绝“指令疑惑”。同时，在政策层面上制定信息共享、动态互通、实时交流、证件查验等等有效联动机制。

3.建立常设的统一指挥协调机构和联勤联动机制

协调联动机制模型分为四种：决策系统、综合调度系统、危机专业处置系统和现场指挥系统。根据新疆的维稳工作实际，要提高协调联动能力，必须建立统一的指挥协调、联动机制。应该加强建设指挥部门、各监管协调单位的专业处置机制，加强队伍正规化建设，创造出舒畅的指挥协调和联勤联动环境。

（1）充分运用“一体化”调度平台。“十户联防”安装一键报警装置，一旦发生重大警情，商户自行按动报警装置并吹响口哨，联保商户在十户长的带领下，迅速拿起棍棒集合形成自防力量。同时，便民警务站的报警器立即接到报警，接通后会提示事发地点的具体名称，同时一键式报警弹屏系统弹出发生报警的地点及联系人、联系方式，站内指挥人员迅速指挥就近警力赶赴现场，并同报警人联系以了解简要警情，随时利用“一体化”调度平台指挥调度，确保警力及时调度。

（2）有效运用信息化手段。打破传统报警的三步模式，高效运用信息化手段进行接警派警。110指挥中心接到报警后，通过对讲机通频与报警人和各便民警务站进行三方通话，距离最近的巡逻力量听到指挥中心通报的大致街道和地点，立即跑步赶往现场，途中继续接收指挥中心的准确警情和地点，最大限度地压缩报警和指挥时间，达到快速处置的目的。

（3）建立联网联勤联动机制。便民警务站之间，便民警务站与派出所、警务室、巡逻防控大队、公安检查站（治安卡点）等维稳力量之间要通过“一体化”指挥调度平台、公安专网无线通信系统、报警联网设备等科技信息化手段，建立联网联勤联动机制。同时，可以与所有保安公司进行合作，纳入统一管理范畴，明确保安职责，确保一点有事，多点策应支援。

新疆便民警务站建设做到社会面“三张网”全覆盖，主动出击，主动作为，实现了新疆四年大事未出、爆恐案件零发生的良好局面。切实把各种不安全、不稳定的因素处置在第一时间，消灭在萌芽阶段。多种维稳工作方式创造了现今新疆良好的社会稳定环境，依托新疆独特的边疆区位优势，为实现“一带一路”建设和创新驱动发展战略实施叠加效应，为支撑新疆社会稳定和长治久安总目标实现创造了良好的安全环境。