加强新兴领域法治建设 推进全球治理体制变革

毛国辉

内容提要：加强新兴领域法治建设，推动建设新兴领域的国际法体系和全球治理机制，对加强全球治理、推进全球治理体制改革具有重要意义。一要加强国际法能力建设，在新兴领域战略博弈中发挥引领作用；二要加强国内法治与国际法治互动，提高国际制度性话语权；三要遵循融通中外原则，加强新兴领域国际法治合作。

随着前沿科技加速应用于军事领域，人类角逐的战场逐渐超出传统地理疆界，开始向深海、太空、网络、极地等新兴领域拓展。在新的国际格局中如何筹划新兴领域发展战略，应对美国和西方世界的制度夹击，是中国必须迫切正视的难题。习近平主席指出，加强全球治理、推进全球治理体制变革不仅事关应对各种全球性挑战，而且事关给国际秩序和国际体系“定规则、定方向”；不仅事关对“发展制高点”的争夺，而且事关各国在国际秩序和国际体系“长远制度性安排”中的地位和作用。①参见《习近平在中共中央政治局第二十七次集体学习时强调：推动全球治理体制更加公正更加合理为我国发展和世界和平创造有利条件》，载《人民日报》，2015-10-14。作为积极走向世界舞台中心的大国，不能再仅仅满足于做新兴领域治理进程中的参与者，而应更积极地成为引领者、建设者、贡献者。

一、加强国际法能力建设，在新兴领域战略博弈中发挥引领作用

当今世界，国际法已成为崛起大国的制度重器。中国要在新兴领域推进全球治理体制变革，必须成为国际法强国。众所周知，国际法是在西方文化环境中成长起来的，这套规则内容复杂、技巧繁难，不易把握。国际法能力，不仅包括用国际法的原则和规则来表述自身的立场、说明自身的主张，而且包括用国际法来维护自身的利益、推行自身的方案。①参见何志鹏：《国际法在新时代中国的重要性探究》，载《清华法学》，2018（1），9页。联合国外空委法律小组委员会从2008年起，将各国的空间法能力建设列为一项新的议程，每年加以讨论，充分显示了该问题的重要性。中国只有抓住战略机遇期，加强国际法能力建设，才能在新兴领域战略博弈中发挥主导作用。

加强新兴领域的法理研究与阐释。国际法体系，是一个不断发展的、动态的系统。与新兴领域相关的国际条约，如《联合国海洋法公约》《关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外层空间活动所应遵守原则的条约》《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》《南极条约》等，都是20世纪制定的，其中许多条款的规定模糊不清，内容不确定。因此，我国理论界应加强对新兴领域的国际法法理研究与阐释（包括：新兴领域资源权属与维护制度、相关国际条约现状与问题、安全与环境保护制度、国际合作与争端解决机制等），把握新兴领域的权利义务与责任配置、相关国家的司法实践、全球公域保护的新动向。只有深入地了解国际法、深刻地洞察国际法的力量与弱点，才能知道在国际社会，哪些利益是中国应当争取的，哪些利益是可能获取的，哪些利益是中国无法得到的，②参见何志鹏：《国际法治的中国表达》，载《中国社会科学》，2015（10），167 页。才能有效将我国的利益诉求、本土经验、秩序构想、治理理念等注入国际法治建设之中，在国际法技术许可的范围之内，将我国战略主张的法理依据说足、说透、说好，提升塑造、阐释、发展国际法的能力，为新兴领域治理提供“中国理念”“中国方案”。

将硬实力转化为国际制度影响力和领导力。回首世界现代化历程，强大的经济和科技实力是主导新兴领域事务的必要条件。近年来，中国的综合国力和科技实力快速提升，不仅成为世界第二大经济体、举足轻重的全球性大国，而且在航天发射、空间站建造、深海资源开采、科学考察等多领域取得举世瞩目的成就，为中国参与、推动乃至引领新兴领域治理提供了充分的实力保障。但实力不会自动转为影响力，必须通过有意识的努力加以转化，需要形成一整套具有鲜明中国特色的全球治理理论，积极参与国际事务并在各种场合明确表达自身的立场观点，确立在国际社会具有引领号召地位的软实力。可喜的是，在全球治理体制变革的关口，中国为寻求公正合理的全球治理方式已迈出了重要步伐。比如，利用乌镇世界互联网大会，提出了一系列完善全球治理的“中国方案”，推进全球互联网治理体系变革的“四项原则”、构建网络空间命运共同体的“五点主张”，已成为全球共识。联合国信息安全政府专家组已认可“ 《联合国宪章》在网络空间的适用性”，联合国成员亦认同“网络主权”原则，③参见王明国：《网络空间治理的制度困境与新兴国家的突破路径》，载《国际展望》，2015（6），105～106页。这都表明了中国对全球公域治理的影响力正不断上升。

二、加强新兴领域国内法治与国际法治互动，提高国际制度性话语权

一个国家在国际事务中的话语权，常常体现它在国际规则的制定权上。在全球治理过程中，国内法治和国际法治相互依存，互为支撑，借由一定方式进行衔接，表现出相互贯通、相互渗透、相互影响的互动状态。①参见张文显主编：《法理学》，83～84页，北京，法律出版社，2007。要提高国际制度性话语权，必须加强新兴领域国内法治与国际法治互动，为国际社会提供可复制、推广或借鉴的范本，积极贡献于国际法治进程。

完善新兴领域国内立法。国内法治具有立足国内、关注国际的特点，在新兴领域政策法规方面，中国政府发表了《中国的航天》《国家网络空间安全战略》《中国的北极政策》《中国的南极事业》等政策文件，既明确了中国在新兴领域的立场和主张，也阐明了中国对全球公域的价值取向和利益所在。当前，要尽快制定出台“航天法”“海洋基本法”“卫星导航条例”等，以先行实现引领，为积极参与国际规则谈判进行实践储备，夯实参与国际规则制定的国内法基础。另外，可借鉴北约《网络行动国际法塔林手册》模式，专家学者率先发声，通过民间非正式研究和相关成果的编纂，以制定“指南”“法律手册”的方式，探索新兴领域的规则体系，推动国际社会在新兴领域法律规则制定上达成共识。

参与新兴领域国际规则制定和建设。国际法原则、规则和制度的形成，是国家利益博弈的结果。作为当今世界绝大多数国际组织的重要成员，中国应当站在人类进步与时代发展的战略高度，适时提出新兴领域发展观、安全观、合作观、治理观、秩序观等理念，积极参与国际规则的制定，使新兴领域国际规则更多地体现发展中国家的意志。②参见陈柳：《新时代中国在国际法体系演变过程中的角色认知与能力建设》，载《太平洋学报》，2018（6），7页。比如，在联合国有关外太空的条约和原则基础上，加强国际组织之间的协调与合作，完善外太空行为规则和治理机制；推动互联网空间互联互通、共享共治，完善网络空间国际治理体系，改变长期以来被动接受以美国为首的西方制定规则的局面，推动全球治理体制向着更加公正合理方向发展。近年来，中国积极参与国际反恐、禁毒、核不扩散、应对气候变化、网络安全、海洋极地、公共卫生、人权等全球治理，主办南极条约协商会议，参与网络空间制度框架的构建，彰显了中国引领国际法律体系完善、治理模式改进的大国风范。

三、遵循融通中外原则，加强新兴领域国际法治合作

2017年1月18日，习主席在联合国日内瓦总部的主旨演讲中提到：“要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的竞技场。”③习近平：《共同构建人类命运共同体——在联合国日内瓦总部的演讲》，载《人民日报》，2017-01-20。国际合作原则，是以《联合国宪章》和《关于各国依联合国宪章建立友好关系和合作的国际法原则宣言》为基础的国际习惯法。新兴领域资源的共有性、开放性，全球公域治理的高难度性，决定了国际社会对此具备广泛的合作基础。

建设互信与安全协作机制。加强国家间沟通与信任，有效化解可能出现的风险和冲突，一直是国际社会普遍关注的问题。2006年，中国、俄罗斯、白俄罗斯等国向联大提交《太空活动的透明与信任建设措施》的议案，呼吁在太空建立透明与信任机制，防止太空武器化，该议案在联合国得到多数国家的赞成。2014年，中美签订了“建立重大军事行动相互通报信任措施机制”和“海空相遇安全行为准则”两个“互信机制”谅解备忘录，为防止中美双方军用舰机在意外相遇时出现误解误判制定了安全行为措施，增加彼此海上军事行动的安全意识。2017年，中国与美国、俄罗斯、德国等国签署极地双边合作谅解备忘录，积极实践《南极条约》体系所倡导的国际合作。可以说，加强互信与安全协作机制，是确保新兴领域安全稳定的根本出路。

积极参与国际执法合作。当今世界，安全问题的联动性、跨国性、多样性更加突出。我国政府一直致力于同各国政府及其执法机构、国际组织一道，在环境保护、资源管理、打击犯罪等领域开展了多项合作，并形成相关工作机制。包括：建立海上安全合作机制，进行海上联合搜救，共同打击国际海盗、海上恐怖主义、海上走私贩毒等海洋空间的非传统安全威胁；建立网络安全磋商机制，制定信息空间的行为规范，共同打击网络犯罪，保障安全的网络环境；就禁止部署太空武器进行谈判，既在较低层次的太空活动领域——太空碎片缓解、碰撞和爆炸规避等方面进行协作，还协商发展更安全的太空交通规则，共同参加多边太空合作；①参见何奇松：《中美太空合作的现状与前景》，载《现代国际关系》，2009（3），35页。推动南极科学研究、南极区域管理和保护等，为全球公域的“良治”作出了应有贡献。

深化司法领域国际交流与合作。国际法在司法环节，体现着诸多的政治诉求和政治力量的对比。所以，司法过程是一个以法律为名义的政治博弈，以法律技术为形式的政治角力。②参见何志鹏：《国际司法的中国立场》，载《社会科学文摘》，2016（4），79页。在新兴领域战略博弈中，中国面临着一系列直接涉及自身利益的争端，必须改变被动应对国际司法（准司法）审查的局面。要在深入理解相关国际司法规则的基础上，完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面，进一步提升国家在国际司法领域的话语权，借助国际司法（准司法）机构、运用规则维护国家利益，消除国际社会对中国的误解。

总之，中国与其他大国在新兴领域存在利益交汇点，开放合作、互利共赢是全球治理的主流趋势；同时也要认识到，西方大国全面遏制打压中国的战略图谋不会改变，西方话语霸权与中国制度性权力之间压制与反压制的矛盾将长期存在。面对新一轮新兴领域战略的激烈争夺，坚持法治思维和全球治理观，推进全球治理机制变革，对于我们具有重要的现实意义。我们应当主动争取国际制度性话语权、增强国际影响力，有效运用国际规则深化改革、促进发展、化解争端、维护和平，运用法律手段捍卫国家在新疆域的安全与发展利益，推动建设新兴领域的国际法体系和全球治理机制，推动在新空间、新领域构建人类命运共同体。