从总结自身发展经验视角浅谈我国科技军民融合重点专项管理

科技军民融合是国家创新驱动发展战略、军民融合发展战略和改革强军战略的交汇点①。习近平总书记强调，要“深入实施军民融合发展战略，开展军民协同创新，推动军民科技基础要素融合，加快建立军民融合创新体系，下更大力气推动科技兴军”。这一深刻论述阐释了军民科技协同创新对形成我国现代战斗力和生产力的重要意义，也为我国推进军民科技协同创新指明了方向。但是，新中国成立以来的相当长一段时间，我国一直奉行军先民后的发展模式[1]，民用技术发展明显落后于军事技术，我国军民科技计划长期处于分割管理的状态。2017 年，科技部和军委科技委联合印发了《“十三五”科技军民融合专项规划》（简称“规划”），旨在从国家层面统筹推进军民科技计划融合对接。规划中明确提出要部署实施国家科技军民融合重点专项，这是我国后续推动军民科技协同创新体系建设的一项重要抓手，其中必然涉及军民重大项目跨部门、跨链条的协同会商机制的构建问题。长期以来，谈及军民重大项目管理，学界研究热点普遍集中在美国国防高级研究计划局（DARPA）[2]和美国国防创新试给小组（DIUx）[3]的成功经验，试图通过总结美国的成功经验，为我所用。但是我国从社会制度到国防经济体系都与美国天差地别，其成功经验，我们只能少量选择性吸收，否则很有可能水土不服。本文主要从内部视角，分析总结新中国成立以来军民科技协同的发展演进进程，重点归纳“两弹一星”工程突破中取得的管理实践经验，为我国后期实施科技军民融合重点专项提供管理参考。

1 我国军民科技创新体系发展演进进程

新中国成立以来，军民科技创新系统的发展进程可划分为“以军为主”“军转民”“寓军于民”“军民融合”4 个阶段[4]。

1.1 以军为主阶段（1949 年—1978 年）

时值新中国成立，我国整体科技基础极其薄弱，国防科技是国家创新体系的主体内容，我国施行国家统一计划模式安排国防科研生产，在早期苏联援建重大项目基础上，经过近30 年艰苦奋斗，基本形成了较为完备的国防科研生产体系。正是在这一阶段，我国取得了以“两弹一星”为代表的国防科技重大突破。

1.2 军转民阶段（1978 年—1998 年）

1978 年，中共中央发布《关于加快工业发展若干问题的决定》，明确要求军工企业要军民结合、平战结合，把生产能力充分利用起来。1982 年，国防科学技术工业委员会（简称“国防工委”）成立。这一时期，军用技术转民用、国防科技创新体系服务于国家经济社会发展成为重要特征，民用科技创新体系快速壮大起来。

1.3 寓军于民阶段（1998 年—2008 年）

1998 年，总装备部成立，国防科技工业与军队的关系明确定位为供需关系。这一时期，更加强调军民创新体系的双向互动（而非单向联系），以民营企业为代表的非公有制创新主体逐步进入国防科技领域，民用创新要素开始进入军品领域，为国防科技创新体系发展注入了新鲜血液。

1.4 军民融合发展阶段（2008 年至今）

2008 年，工业和信息化部成立。2010 年，国务院、中央军委联合发布《关于建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》。2011 年，我国成立了由国务院和军队23 个部门组成的军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组。2014 年，总装备部发布《关于引导优势民营企业参与武器装备科研生产和维修的措施意见》。2016 年，中共中央、国务院、中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》。2017 年，中共中央政治局决定设立中央军民融合发展委员会，习近平总书记任主任。这一时期，军民科技创新体系融合在顶层组织架构、统筹机制、部门协调机制等方面逐步完善，成为军民融合发展国家战略中改革先行的重要领域。

2 “两弹一星”工程的管理实践经验

经过70 年发展演进，我国科技军民融合持续深入、军民科技创新体系不断完善，在这个不断探索的过程中，沉淀下了许多宝贵的实践经验，其中，“两弹一星”工程的突破最为值得总结与借鉴。“两弹一星”工程是新中国成立以后第一个国家重大军民科技工程，也是我国军民重大项目组织管理成功的典范，其经验可为我国后续构建军民重大项目会商协同机制提供重要借鉴。经总结，“两弹一星”的成功经验可总结为3 个方面。

2.1 科学决策

关键节点，科学决策。我国“两弹一星”的研制成功离不开国家高层领导和主管科学家在预先研究和重点工程取舍等方面采取的科学决策。

在预先研究决策方面，主管“两弹一星”的科学家和领导者高屋建瓴，对相关大科学工程进行了合理的关键技术分解和预先研究策划。例如，在氢弹研制方面，从1960 年12 月起，钱三强、刘杰就组织了一个中子物理小组开始预研，正是这个小组的预研成果，让我国在原子弹爆炸后的2 年零8 个月就实现氢弹的突破。同样的预研决策的成功案例还出现在地下核爆、两弹结合、东方红一号卫星、长二运载火箭等“两弹一星”项目中。

在重点工程取舍方面，由于新中国成立初期，我国经济水平低下，工业基础薄弱，集中有限力量干最紧迫的事情，需要科学决断。1958 年，中央政府拨款2 亿元用于研制卫星（当年我国科研总支出11.24 亿），但随后3 年我国进行经济困难期，同步推进“两弹”和“一星”工程已不现实，中央1959年果断做出决策，暂停发展大型运载火箭和卫星，先开展空间科学技术预研和相关试验设备研制，既为“两弹”突破创造了条件，也为后期发展人造卫星打下了良好基础。

2.2 独具特色的组织管理运行模式

“两弹一星”工程集科学研究、生产制造于一体，涉及面广、链条长，千头万绪，对工程组织管理模式是一个巨大的挑战。我国科学家和相关领导在实践中摸索出了一套颇有成效的组织方法，最为典型的是两个“三结合”和“两条指挥线法”。

两个“三结合”由周恩来总理提出，即科研单位、生产单位、使用单位相结合，科技人员、工人、领导干部相结合，其实这正是当前流行的并行工程[5]哲学理念的朴素表达，这种跨组织、跨链条的信息流通和协同，实质上是打破了传统按单位、部门划分的组织方式，而是形成了由主管科学家牵头，按照产品开发对象、任务及目标组建的跨组织产品开发队伍。

“两条指挥线法”，即行政和技术两条指挥线式的管理模式。1962 年发布的《国防部第五研究院暂行条例》对两线式指挥管理进行了明确规定：每个型号设一个设计师系统，包括负责型号的总设计师、负责分系统的主任设计师和负责单项产品的主管设计师，设计师系统负责研制中的设计、技术决策和技术协调等技术方面的工作。各级行政领导、计划管理部门和指挥调度部门则构成行政指挥系统，负责组建队伍、组织协作、计划调度、后期保障及思想政治等工作。这种两线式指挥模式在导弹、卫星的研制中发挥了重要的作用。

2.3 顺畅有力的指挥协调机制

“两弹一星”工程涉及部门众多，部门间关系错综复杂，让所有参与部门都围绕一个目标，劲儿往一处使，从宏观层面可归功于我国社会主义制度的优越性，从微观机制层面可归功于强有力的集中指挥和科学高效的计划评审制度。

在强化集中指挥方面，1962 年11 月，中央成立了十五人专门委员会，以进一步从总体上对原子弹研制工作进行指挥协调、加强对原子能事业的集中领导。该专门委员会在原子弹研制成功后，又转抓导弹、卫星和核潜艇的研制工作，组织处理了大量需要总体协调推进的问题事项。

在计划评审方面，1962 年钱学森提出在“两弹一星”计划与技术管理中试用计划评审技术（PERT），即将任务的整个过程画在一张计划流程图上，并表示出它们之间的分工、关系、时间的要求或完成的层次，PERT 在我国洲际火箭、通信工程和潜地火箭等项目研制过程中发挥了重要作用。

3 我国实施科技军民融合重点专项的相关管理建议

2018 年，为加快推动《“十三五”科技军民融合发展专项规划》中关于科技军民融合重点专项任务的落地落实，科技部和军委科技委联合印发了《科技军民融合重点专项实施方案》（国科发资【2018】10 号）（简称“实施方案”），其中明确了专项的总体定位、管理原则、主要任务和管理架构等。专项定位为培育型重点专项，按照“军口出题、民口揭榜”的方式开展军民科技协同创新，不局限于特定技术领域，着力探索建立新机制、新模式，重点做好前沿性、颠覆性军事应用技术的主动搜索发现和主动推动供给，在国防科技创新跨越式发展中发挥应有作用。为实现专项上述定位，在实施方案明确的管理前置条件下，结合我国在军民科技协同创新方面的前期成功经验，提出以下3 点管理建议。

3.1 强化集中领导和科学决策

充分借鉴“两弹一星”工程专门委员会关于集中指挥的成功经验，强化科技部和军委科技委对专项的集中统一领导。作为专项的共同牵头组织部门，科技部和军委科技委首先要负责确定专项的总体任务布局，为专项实施输入国家重大战略需求，确保专项有的放矢；然后要负责组建强有力的专项管理办公室和专家委员会，制定和完善管理制度，按程序办理项目立项审批与重大调整事项，推动成果转化，开展监督检查、绩效评估等事项。充分发挥专家委员会的决策咨询作用，在专项关键管理环节要以专家委员会意见为首要参考。首先要确保专家委员会的层次足够高，然后是通过制度建设，确保专家委员会的中立性和客观性。

3.2 基于人工智能和大数据手段打造全球发现能力

专项的一项核心定位是要做好前沿性、颠覆性军事应用技术的主动搜索发现和主动推动供给。当前，民用科技创新领域高速发展，尤其是人工智能和大数据等新兴技术手段正高速渗透至各行各业，创新的技术手段层出不穷，传统的项目征集方式，已经难以为国家重大战略需求快速匹配最优的研发团队和力量。基于当前形势，建议基于人工智能和大数据手段，打造科技军民融合线上大数据平台，通过数据爬取、各类数据资源整合共享、人工智能算法分析等手段，真正形成高效精准的全球发现能力，为专项管理实施和专家委员会的相关决策咨询提供强有力的工具支撑。

3.3 充分发挥军民科技协同创新平台在专项管理中的作用

根据实施方案，专项总体是纳入到科技部重点研发计划中统筹管理，所以源头上难以完全突破重点研发计划的管理模式，但是依托国家下一步要试点建设的军民科技协同创新平台（简称“创新平台”），可以在专家管理实施机制层面做一些创新探索。例如，可以支持创新平台打造全球发现能力，强化创新平台在项目指南发布、项目推荐、项目管理实施等环节上对专项管理机构的支撑作用。针对有创新平台试点建设的区域和省份，仅通过创新平台开展专项指南发布和项目推荐，专项过程检查评做和实施调整等依托创新平台开展，这样更有利于创新平台发挥其全球发现能力的优势，以及开展“里程碑”管理、“赛马制”、项目专员制等新机制的创新探索工作。

注释

①出自《“十三五”科技军民融合专项规划》。