城市群的红线管控意识及其治理机制研究

陈志华

城市群的红线管控意识及其治理机制研究

陈志华

（襄阳汽车职业技术学院，湖北 襄阳 441021）

城市群的管控红线是确保城市群健康发展的“生命线”。但目前，城市群的红线管控意识还不强烈，治理机制还不到位，严重影响和制约了城市群的健康发展。当务之急，首先要强化红线管控意识。建立严格的管控体系，实现一条红线管控重要生态空间。在新时代背景下，迫切需要增强城市群的红线管控意识，开展其治理机制研究。这同时也是坚持问题导向，对中国城市群的形成与发展、演变与特质、结构与态势等方面进行研究的内在要求，具有鲜明的时代价值和现实意义。

城市群；红线管控；治理机制；管控意识

构建高效率治理体系，促进城市群健康发展。这一科学命题，迫切需要开展城市群的红线管控意识及其治理机制研究。在新时代背景下，这也是坚持问题导向，对中国城市群的形成与发展、演变与特质、结构与态势等方面进行研究的内在要求，具有鲜明的时代价值和现实意义。

1 问题透视

城市群，是当今世界城市的主流，也是中国区域和中国经济高质量发展的大趋势。但目前，城市群的红线管控意识还不强烈，治理机制还不到位，严重影响和制约了城市群的健康发展。

城市群的区域壁垒问题，导致红线管控意识淡化及其治理机制的缺位。由于区域壁垒的存在，利益的藩篱扎得紧而深，城市群的红线管控意识就很容易被淡化。资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线等治理机制缺位，资源环境生态红线指标就不会被科学划定，更谈不上强化约束并严守。所以，在思想上，对红线管控的障碍需要冲破；在行动上，破壁融冰任务还异常艰巨。

城市群的恶性博弈问题，导致红线管控意识的弱化及其治理机制的错位。城市群的发展，大多以“工业化”为支撑强力扩张。赖以生存的资源环境条件，诸如河流湖泊、生物生态，乃至土地、空气等，在恶性博弈的同时都受到不同程度的恶化。城市群的红线管控意识弱化，就必然会冲破资源消耗的“天花板”。能源、水等战略性资源消耗总量管控机制错位，资源消耗总量管控与消耗强度管理也只能是纸上谈兵，而难以协同强化实施。

城市群的同质竞争问题，导致红线管控意识的虚化及其治理机制的越位。城市群的发展模式，当下有两个问题较为突出，一个是内涵上的简单化，另一个是形态上的粗放型。“眼球效应”且大而无当的规划，“摊大饼”式的空间拓展，造成了城市群发展路径的混乱、同质性竞争。在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，城市群的红线管控意识一旦虚化，生态保护红线很难依法划定或依法执行。因其治理机制的越位，城市群的发展趋势也又势必会受到遏制。“城市文化病”现象也日益显现。

2 原因透析

城市群的管控红线，确保城市群健康发展的“生命线”。综合分析城市群红线管控方面存在问题的深层次原因，打破其治理机制藩篱，非常必要而又重要。

虽然城市群研究势头强劲，但还没有真正把红线管控意识及其治理机制研究作为城市群研究的战略性课题来对待。从中国知网以关键词检索论文，可以搜索到城市群11 020篇、长株潭城市群1 921篇、中原城市群1 493篇、长三角城市群1 285篇、长江中游城市群1 128篇、京津冀城市群870篇、大城市群718篇、山东半岛城市群527篇、世界级城市群519篇、长江三角洲城市群454篇。而检索“城市群的红线管控”论文为0篇。显而易见，全国城市群研究日渐“红”起来，而红线管控意识依然处在“无人问津”的尴尬境地。对其治理机制研究，同样缺乏战略性、前瞻性、系统性谋划。

虽然城市群发展势头强劲，但还没有真正把提升红线管控与治理软实力上升到增强城市群综合竞争力的战略地位来对待。作为一个经济有机体的城市群，城市联合是其精髓，整体联动是其优势，协同联盟是其本质。国家“19+2”的城市群，即京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸、哈长、辽中南、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原、北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄和天山北坡19个城市群，以及以拉萨、喀什为中心的两个城市圈，范围涉及各个省（区、市），其中19个城市群涵盖和涉及内地231个地级以上城市。虽然其城市群大的格局基本形成并稳步发展，但是如果既缺乏红线管控意识的“细水长流”，又没有红线管控治理机制方面的“霹雳手段”，必然会暴露出城市群发展的“硬实力”与“软实力”不协调的问题。

虽然城市群融合势头强劲，但还没有真正把红线管控与治理作为解放和发展社会生产力的重要方面来对待。中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展；以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展；以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江-西江经济带创新绿色发展；以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。排除、克服、革掉生产力得以发挥发展的阻力、束缚、桎梏，解放生产力为发展生产力创造了良好的社会条件。马克思唯物史观认为，生产力是全部历史的基础，生产力的总和决定着社会状况。青山绿水是生产力，红线管控与治理也是生产力。对红线管控与治理彰显出的生产力认识不足，加之与现行法律法规衔接不紧密，就很难严守红线，让城市群的碧水蓝天永驻只能是空中楼阁或美好愿景。

3 路径透辟

中国经济增长的最大潜能，将有赖于未来城市群的加快发展。当务之急，首先要强化红线管控意识。“建立严格的管控体系，实现一条红线管控重要生态空间。”这是习近平总书记的重要指示要求。

治本之策在于立法立规。强化城市群的红线管控意识，建立健全其治理机制，应在梳理现有政策性文件的基础上，加强这方面的专题研究，尽早颁布实施城市群红线管控的一系列配套法律法规，构筑严防源头、严管过程、严肃追责的红线管控制度体系。要将红线管控纳入城市群各地政府和领导干部政绩考核的范畴，建立城市群红线管控责任制，严格实行“一票否决”，坚决做到“零容忍”。

关键之举在于量化准入。强化城市群的红线管控意识，建立健全其治理机制，应在确定目标及分解量化的基础上，实施准入制度。将城市群的所有自然保护区、风景名胜核心区、森林公园、地质遗迹保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、洪水调蓄区、重要水源涵养区、重要渔业水域、重要湿地、清水通道维护区、生态公益林、特殊物种保护区全部列入生态红线区域，严禁不符合主体功能定位的开发活动。确定城市群的水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线的指标体系，并落实到干流、重要支流和行政区划。明确用水总量控制指标，确定用水效率阶段性控制指标。明确重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标，从严核定水域纳污能力，严格控制入河排污总量，强化水资源保护的监督管理。严格落实目标责任管理，确保耕地总量动态平衡，严格基本农田审批制度，稳定基本农田面积，保障国家粮食安全。积极开展农村土地整治，高标准建设基本农田。严格控制城镇用地规模，实行用地选址符合土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的“双重”管理。提高工矿废弃地开发利用率，加大对低效和闲置土地的处置力度，保障形成城市群红线管控全国“一张图”。

重要之道在于治理创新。强化城市群的红线管控意识，建立健全其治理机制，应在综合治理的基础上，不断提高改革创新能力。红线管控是城市群高质量发展的基本底色，是城市群综合承载力提升的关键要素。针对红线管控所划定范围较广的客观实际，完善国家统一的红线管控调整程序，搞好协调、衔接以规避制度“撞车”的问题发生。以问题为导向，创新治理“城市文化病”。把握城市群发展的新时代特征，避免过分扩大城市群战略地位、一扩再扩城市群空间范围等问题。在新的红线管控理念下，引领构建中国城市群高质量发展的新格局。

［1］罗奎，李广东，劳昕.京津冀城市群产业空间重构与优化调控［J］.地理科学进展，2020（2）：179-194.

［2］方创琳，梁龙武，王振波.京津冀城市群可持续爬升规律的定量模拟及验证［J］.中国科学：地球科学，2020（1）：45-56.

［3］刘胜，陈秀英.知识密集型服务业发展对城市群创新绩效的影响——以粤港澳大湾区为例［J］.河北地质大学学报，2019（6）：104-108.

［4］冯奎.努力提升城市群功能［J］.财经界，2019（9）：28.

［5］毕国华，杨庆媛，刘苏.中国省域生态文明建设与城市化的耦合协调发展［J］.经济地理，2017（1）：50-58.

［6］张学良，李培鑫.城市群经济机理与中国城市群竞争格局［J］.探索与争鸣，2014（9）：59-63.

［7］黄征学.城市群界定的标准研究［J］.经济问题探索，2014（8）：156-164.

F292

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2020.14.034

2095－6835（2020）14－0089－02

陈志华（1971—），女，广东潮阳人，硕士研究生，副教授，襄阳汽车职业技术学院产学研工作处副处长、襄城区政协常委、民盟汽院支部主委，研究方向为高校智库、参政建言。

〔编辑：王霞〕