基于审计全覆盖视角下重大政策跟踪审计研究

曲天任 李金荣 马悦

[摘    要] 近年来，审计署及各级审计机关聚焦重大政策措施落实情况，聚焦防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”相关政策措施落实情况，文章通过对审计全覆盖的再认识，探讨如何充分发挥国家审计在审计全覆盖中对政策实施、落实、评估发挥作用，完善重大政策跟踪审计法律法规、加强绩效审计评价体系落实等措施，充分发挥审计统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作作用，保障我国经济社会平稳运行、健康发展。

[关键词] 审计全覆盖;政策落实;跟踪审计

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 19. 002

[中图分类号] F275    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）19- 0006- 02

1      审计全覆盖促进重大政策跟踪审计全面落实

2015年12月，中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，对审计全覆盖明确目标要求，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。审计全覆盖的范围涵盖依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，对审计的全过程跟踪覆盖，监督力度覆盖面广泛，是保证国家重大政策落实的有效手段。根据当前政策研究成果，国家对重大政策落实的力度也在逐步加强，审计署于每季度向社会公开国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告，对重大政策跟踪审计中涉及的问题、具体措施及整改较好事例进行公布。可以说从实务上，政策跟踪审计水平已经日臻完善，逐渐趋于审计全覆盖方向，在国家治理中发挥了较大的监督力度、防御力度，使各被审单位对国家政策的导向性更加敏感，积极主动了解国家相关政策和改革措施，促进政策落实。

2      重大政策跟踪审计贯穿政策落实全过程，是审计全覆盖要求的具体体现

以2017年度为例，全国各级审计机关对7.53万个项目进行审计，累计抽查相关单位7.66万个，以资金、项目、政策和重大改革任务推进情况为重点，审计署直接审计项目9 252个，抽查单位5 420个，反映问题3 446个，涉及问题金额4 634.83亿元。其审计范围以资金、项目、政策和重大改革任务推进情况为重点，涉及促进重大建设项目加快推进、财政资金统筹使用、重大政策措施贯彻落实、简政放权、防范经济领域风险隐患等五方面。从审计过程上看，通过全覆盖政策落实跟踪审计促进加强财政金融风险防范，推动统筹盘活财政存量资金纠正违规举债、违规担保等问题金额606.28亿元，通过收回违规发放的贷款等方式整改问题金额175.37亿元;促进及时下达和落实资金330.38亿元，收回沉淀资金和统筹安排使用财政资金176.21亿元。促进脱贫攻坚政策落实，推动民生领域补短板，促进相关地区和部门出台配套政策389项，推动5 037个扶贫项目加快实施，推动8.18万套保障性住房及时分配使用。加强污染防治，推动生态环境保护，推动752个污染防治和重要生态系统保护、重大修复工程项目加快实施，督促纠正违规生产、排放等行为1 379起，促进出台、完善配套政策制度173项。促进“三去一降一补”任务落实，推动供给侧结构性改革促进相关地区和部门出台配套政策及改革措施149项，推动15.53亿元中央专项财政奖补资金发挥效益。促进深化“放管服”改革，推动优化营商环境促进取消下放行政审批事项、减少审批前置条件等294项，取消职业资格许可和认定、企业资质认定等46项，停止或取消收费230项，减少或清退收费金额122.08亿元，出台配套政策措施243项，进一步减轻企业负担。

3      重大政策跟踪审计是落实政府关注民生问题的有效措施，通过审计全覆盖更好建立契约型政府、提升国家治理水平

国家重大政策措施落实情况跟踪审计自2014年8月开始，政府政策的有效落实从根本上讲是财政资金的有效使用，为民办事、为民办实事，提升政府政策的社会满意程度，民生问题能够得到实际解决，人民群众对政府更加支持。从重大政策跟踪审计的出发点上看，重大政策跟踪审计是对政府承诺的工作任务中项目能否落实、政策能否兑现进行监督。此时的审计机关从某一层面上讲是代表人民群众利益的监督者，限制政府财政资金“跑冒滴漏”，督促政府项目落实，改善政府的民生资金利用效率。在审计政策跟踪审计上，审计机关发现审计问题，监督政策落实到位，揭示审计风险，剖析问题产生的原因，使政府政策既能在落实层面上有保障，又能在出现问题时能及时整改，提高人民群眾对政府满意度水平，提升政府形象。

4      基于审计全覆盖视角下对重大政策跟踪审计的完善建议

根据审计署制定的年度审计计划和重点，我们可以发现重大政策跟踪审计一直是审计署及各级审计机关的重点工作安排，是重中之重的内容。在通过梳理汇总审计署关于重大政策跟踪审计的项目上看，对于审计全覆盖下重大政策跟踪审计有如下几点建议。

4.1   充分利用大数据、小数据及全数据审计模式对政策跟踪审计进行统筹安排和有效监督

目前对审计数据的利用更侧重于数据本身节点，应用数据分析软件绘制“数据图像”，造成大数据停留在标签化的层面上。和大数据相比，小数据更注重项目的细节，能够精准对待数据反映的问题，从重点角度着重分析数据之间的关联性。同时配合以全数据基础性支撑，发觉数据本身的特性，从政策跟踪的全过程上由项目到个人，由预算拨付到支出，由资金真实性到资金的绩效性，动态评价资金使用效率，探索通过关联分析、偏离度分析、拟合分析等多角度进行多维度、智能化的分析方法应用到政策跟踪审计的过程中，深入挖掘数据之间的链条，完善证据链的完整性，以发现审计中存在的问题。按照审计全覆盖思想，加强总体分析，对重点事项拆分、整合，统筹安排资金的有效利用。

4.2   充分利用绩效审计方法加强对政策跟踪审计进行评价

对于政策跟踪审计，当前主要关注的是政策落实的真实性和合规性，以及关注财政资金使用情况真实性和合理性，比较注重形式上的合规，但是对政策执行效果的评价上较为忽视。同时缺乏对政策落实绩效评价的指标体系建设，项目的设定长期好还是短期好，质量好坏的绩效评价标准是什么，政策落实上是否存在由于审计部门对于指标的理解和执行上对绩效评价有差异。所以探索建立一套行之有效的绩效评价体系评价政策跟踪審计落实情况，在审计深层次的分析上，绩效评价可以更好地发现审计问题、披露审计资金运用效率，尤其是在全覆盖审计下对于各不同项目的数据进行比对分析，建立评价模型，可以更为有效地强化政府调控宏观经济的职能。

4.3   完善政策跟踪审计的法律法规，使全覆盖审计在政策跟踪审计上有法可依

审计署对政策跟踪审计的法律法规多以意见或试行指导性文件为主，例如《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》等，为政策跟踪审计在制度上提供了依据。政策跟踪审计覆盖面更广，具有宏观导向性，可以在全国范围内开展，所以针对政策执行和理解上难免存在差异，没有统一的、明确的、规范的政策解读和规范性文件，很难做到审计执行效果一致性的问题，所以制定规范性政策跟踪审计的法律法规及制度性文件是保证政策跟踪审计开展的重要依据和保障。同时，规范性制度的制定及动态修订，汇集在实践中总结的经验做法，为其他地区提供指导和参照，比如审计署跟踪审计公告中关于整改效果较好的事例的内容，就是提供好做法、好经验，作为先进事例予以公示，尝试以案例的形式构建体系。

4.4   加强人才队伍建设，提升重大政策跟踪审计人才执业水平

随着近年来国家对审计工作的重视，审计人员执业水平逐步提高，但以会计、审计相关专业为主，对于工程投资类、法律法务类和计算机相关专业类人员辅助审计工作，对于全覆盖审计下的政策跟踪审计人才储备尚存不足，按照审计署及地方18个特派办2019年度招录公务员情况为例，在当年招录的138名审计署及特派办工作人员中，涉及会计审计类专业的占比41%，财政经济类占比28%，其中财政经济类的专业要求与会计审计类的要求基本相同，计算机类专业和工程审计类专业的人员比重分别为17%和12%，虽然比重提高，但是对于审计项目逐年增长、审计资金增加的现状，专业人才队伍建设进程还是相对缓慢。随着国家对政策跟踪审计的重视，对于政策跟踪审计人才的需求将大幅度增加，对于拥有财会审计基础专业技能人才之外，还需要吸纳综合素质高、业务能力强，多元化、复合型人才培养的战略。政策跟踪审计涵盖政府管理众多方面，财政投融资、金融领域、服务企业、污染治理、社会保障、体制创新、简政放权等诸多方面需要进行审计，对国家政策的学习力、理解力尤为重要，在审计检查的过程中与被审计单位的沟通力、分析力也是需要增强的，如何把握政策执行尺度、新旧政策衔接及效果，针对政策落实中审计提出的审计意见和建议，上述能力也是政策跟踪审计中审计人员需要加强的能力。同时，为了推进项目及时进行也可以聘请第三方中介机构或者聘请专家指导，出具相关专业报告，为审计人员进行政策落实跟踪审计提供指导和依据。

主要参考文献

[1]审计署武汉特派办课题组.国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计创新与发展研究[J].审计研究，2018（4）.

[2]曲天任. 国家审计与内部审计的联动融合初探——基于审计署11号令的视角[J].中国管理信息化，2019（7）.

[3]马悦.完善我国科技创新税收优惠政策的对策研究[J].经济纵横，2015（12）.

[4]蒋文春，刘静.论审计专业人才的培养[J].长春大学学报，2006（11）.