生态补偿扶贫及其运行机制的探究

李建军

生态补偿扶贫机制是一种创新管理运作模式，在生态环境保护和发展经济之间建立起有效交互通道，对于践行新时期 “美丽中国”、“制度自信”等方面也起到非常好的运作效果。当前，经济的飞速发展面临很多结构性矛盾，这也是市场经济发展过程中必须面对的问题，我们在发展经济的同时，必须要考虑与之相关的其他方面，真正做到协调有序发展。苏北地区在江苏省内而言，发展水平与苏南地区差异明显，对于自然资源的依存度相对较高，必须从生态扶贫入手，防止地区发展水平悬殊更大。生态补偿扶贫是将生态环境保护与扶贫开发相互结合的一种扶贫工作模式，采取针对性的措施，通过改造生态环境，加大生态补偿力度，创新开展补偿扶贫的一种方式。江苏省响应国家的号召贯彻落实“十三五”扶贫规划，将苏北地区作为生态扶贫的重点地区，力争缩小苏南和苏北地区之间的发展差距，共同推进生态与经济的协调发展。

一、苏北地区主体功能区划分及生态补偿现状分析

1.苏北地区主体功能区划分。推进形成主体功能区是国家国土空间开发的重大战略部署，是深入落实科学发展观的重大举措，也是江苏全面建成更高水平小康社会、开启基本实现现代化新征程的重要保障。依据《江苏省主体功能区规划》通知，江苏省限制开发区域（包括农产品主产区和重点生态功能区）人口和GDP分别占全省的43%和27%，大部分区域集中体现在苏北，从课题组成员调研获得的资料显示，这些区域的生态环境比较脆弱，经常面临次生灾害，贫困人口数量也相对较为集中，这些都为下一步生态补偿政策的制定提供很好的支撑。推进形成苏北主体功能区划分，就是要提高城镇化地区的开发密度，促进经济和人口的集中集聚，增强集约开发能力;就是要优化建设、农业和生态三大空间结构，有效落实开发与保护并重的要求，增强可持续发展能力;就是要合理配置公共服务资源，促进形成基本公共服务均等化，缩小地区间公共服务与人民生活水平的差距;就是要制定并实施差别化的区域政策，建立科学的绩效评价机制，增强区域协调发展与管理能力。

2.苏北生态补偿现状分析。①空间结构不合理，农村居民点布局分散。从地区分布来看，农村居民点分布和社会经济与自然条件有着密切的联系。地势平坦的地域，有着较好的自然条件，农村居民点分布密度高。然而地势起伏比较大的，自然条件比较差，农村居民点分布密度低。从全省的总体来看，苏北村庄整体布局比较分散，道路不连成网，房子不成排，缺少系统规划，基础设施不全，功能不完善。②土地利用率不高，生态环境改善有待提高。苏北地区土地已利用的面积与土地总面积之比相对较小，由于自然条件、生产关系、经济条件与利用技术水平差异，对苏北土地利用产生了很大的影响。土地利用得不到集中，不够集约，效益低下。改善生态环境的任务十分巨大，经济发展的方式相对苏南转变比较靠后，排污量总体比较大，流域水资源的污染问题没有得到根本的解决，雾霾灰尘污染也呈现比较严重的趋势。从我们获取的调研数据看，苏北一些地区也存在环境污染的高排放，也同时说明苏北产业结构侧重于重工业，随着经济的发展，苏北生态环境存在着进一步恶化的潜力。③人口分布与经济布局在空间上不协调。苏北人口分布于经济在空间上不够协调，区域之间和城乡之间的公共服务水平有较大的差距。它與苏南的人口密集程度与发展水平存在明显差异，苏北地区的居民所处的经济环境、享受的社会福利、个人的发展空间与机遇也产生了较大的差距。非农业产业的差距是苏北与苏南经济差距发展程度大的具体体现。此外，苏北的农业基础比较优越，但是农副产品的加工业比较落后，缺少特色创新;苏北国际化经济水平也不高，苏南外贸总额超过苏北很多倍;苏北缺少深度的开发，缺少特色优势产业，产业聚集度低，产业链延伸度低，集群产业形成的缓慢。

二、生态补偿运行机制的实现目标与原则

1.苏北地区生态补偿的目标 。建立生态补偿与分配协调发展的机制。明确生态补偿机制的构建、客体、原则、标准，利用补偿式扶贫改善苏北居民的生活水平和经济条件，强化人们的环境保护意识。

2.苏北地区生态扶贫补偿的原则。①公平原则是生态扶贫补偿的一项基本原则，要求在开展扶贫项目的过程做到以社会公平正义的观念来约束行为、平衡利益、处理问题。生态环境和发展权利是平等的，为了弥补生态补偿扶贫机制的不协调，遵循公平的原则是非常必要的。②可持续原则也是苏北发展生态扶贫的期间必不可少的一部分。可持续原则是指生态环境体系在受到一些因素的影响时也能保证自己的产出率的能力，人类发展的首要条件是自然资源和生态环境可以持续利用性的保证。可持续性发展需要转变居民的生活方式，在生态所能承受的范围内制定自己的利用标准。③区域协调原则是需要苏北扶贫生态区域和经济区域之间的和谐共生，自成一体，形成高质量高效率化的合体。整体、动态地开展扶贫，要考虑区域之间的互相产生的影响和依存关系。④相关利益原则最为显著的冲突时生态利益和经济利益的冲突，在生态补偿扶贫的实践中，生态环境和经济发展拥有密不可分的完整性特征，生态利益与经济利益常常显示出密切影响的关系。遵循相关利益的原则，对生态扶贫合理实施并且不对生态利益起到损害，还可以同时带动利益，达到“双赢”的目的。

三、苏北地区构建生态补偿运行机制的对策

1.科学制定补偿标准，发挥市场机制。在制定生态补偿的标准上不能“一锤定音”，应该考虑到苏北各市各县的差异性，要考虑苏北各地的实际现状，确立多种方式的补偿机制，科学制定补偿标准，通过不同条件、情况合理公平公正的确立补偿标准。完善苏北生态补偿式扶贫相关法律体系、发展苏北多元化融资机制、加大政府的资金补贴、构建奖惩机制、积极发展绿色产业，从而充分发挥市场机制。

2.探索多元化生态补偿方式，将“输血”向在“造血”转变。在生态补偿扶贫机制的运行中，需要通过经济、法律等手段探索多元化生态补偿方式的对策，健全生态补偿、资源开发、污染物排放、扶贫效率等方面，合理界定，健全交易平台，指导扶贫受益者对保护生态者的补偿。积极稳妥推进生态产业发展，建立绿色的标识、采购、金融、利益分享等机制，指引企业生态保护的补偿。建全激励机制，完善监督体系，提高技术水平，推进构建多元化生态补偿方式打好基础。经过不断地实践探索与创新有限的生态补偿式扶贫的方法，将“输血”向“造血”转变，使扶贫的工作重点侧重于技术、智力支持，构建长期有效的运行机制，增强苏北地区生态环境提升能力，提高其整体的经济水平。

3.转变绩效考核理念，注重生态文明建设考核。要转变绩效考核的理念，采用专业第三方评估。考核的内容更注重于生态文明建设的考核，通过在这方面的考核可以明确各部门的成绩结果，推动生态保护与扶贫的协调发展;对不在乎甚至耽误生态保护及发展的部门领导干部进行严惩，更可以约束绩效达不到标准的部门;按照绩效对各市县的排名，指导各个区域按照补偿要求来促进生态扶贫的发展。注重生态文明建设考核，可以有效管理政府部门干部，各尽其才。

4.拓宽社会参与平台，提高决策的科学性。大力宣传苏北地区生态补偿扶贫相关知识，通过网络、媒体、书刊等多种渠道，采用多种方式，提高社会的参与度，让生态补偿式扶贫的政策理念家喻户晓。提出问题的同时就要开始确立目标，制定科学的决策解决工作中的问题。要善于全面收集、调查并且了解其状况，从而发现问题与目标的差距，解决问题。制定方案策略，要保障其可行性，处理每一个问题都可以通过各种途径方式，经过对比，制定出可行的方案。在决策的制定过程中要敢于创新，提高决策的科学性。

四、苏北地区生态补偿机制运行保障

1.建立生态补偿法律体系。尽早建立与生态补偿式扶贫相关的具体法律法规，为苏北生态补偿式扶贫机制的运行进行政策性的指导。如果出现就扶贫主体之间的补偿标准、期限、方式等的问题纠纷时，就可以做到有法可依、有法可循的解决手段。

2.加强生态补偿宣传教育。苏北地区的贫困人口对自然资源有较高的依赖性，他们的生计发展离不开当地的生态资源;农民对生态补偿式扶贫兼顾生态环境、经济发展的作用认知不够全面。应当通过开展多种的生态补偿宣传教育形式，引导苏北贫困人员正确认识生態补偿式扶贫，带动贫困人员脱贫的积极性、提高他们的参与度，帮助其树立正确的生态补偿理念。

3.完善社会管理和监督体制。苏北可以通过设立一些专门的负责监管的机构，对生态补偿式扶贫中的项目分别进行监督，比如生态补偿扶贫的对象识别、制定标准、选择补偿的方式等方面开展社会监督，保障苏北地区生态补偿机制的运行。同时积极引导社会监督主体像非政府组织、利益相关者、社会媒体、社会群众等参与监督的积极性。促进苏北生态补偿式补偿机制运行的适用与可行性，提高运行的效率与质量。

4.建立多元化补偿融资机制。由于苏北生态补偿式扶贫需要的资金量非常的大，单一的融资机制很难维持补偿工作的开展，所以需要建立多元化补偿融资机制，引导社会资本进入苏北生态补偿扶贫的工作中，建立起多元化补偿融资机制才能够解决其困难。建立多元化补偿融资机制，第一步要选择出具有引导作用的融资机制作为其平台，建立并完善该融资机制，带领多种渠道的融资机制进入生态补偿式扶贫，建立适合苏北生态补偿式扶贫的多元化融资机制。

5.转变经济发展方式，积极发展绿色农业。对于绿色农业的投入，牵扯到多个利益主体，相关部门在做决策的时候，务必明晰各自的权责利，把它作为一个系统工程来处理。积极发展绿色农业是苏北农业现代化发展的必经之路，也是发展苏北生态补偿的保障之一。大力解决技术的创新、农产品基地的扩建等问题，积极发展苏北绿色农业。[本文是江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“苏北生态补偿扶贫效果评估及政策优化研究”（2019SJA1855）阶段性成果]

（作者单位：扬州工业职业技术学院商学院）