基层环境执法存在的问题和对策

吴郎先

（蒙城县生态环境保护综合行政执法大队，安徽 蒙城 233500）

改革开放到现在，生态环境执法在执法环境改善、执法制度建设、执法理念树立等方面发展较为明显。史上最严新环境保护法及“四个配套办法”于2015 年1 月1 日实施，明确政府及相关部门、企事业单位、公民环境责任，使企业违法成本大大加大，大家对环境保护工作有了敬畏之心，环保意识有了较大提高[1]。党的十九大践行生态文明建设战略，生态环境保护工作为三大攻坚战中重要一项，其地位提升了历史上前所未有的高度。2018 年，生态环境部为保证环境执法工作事中、事后监管到位，推进环境执法公平、规范、有效、透明地进行，要求环境执法系统持之以恒抓好“双随机、一公开”制度推进。2019 年，为进一步规范各级生态环境部门行政执法行为，生态环境部出台实施意见全面施行环境执法“三项制度”，包含行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度[2]。国家层面颁布了一系列的环境执法规章、制度，各级政府根据要求也制定相关的实施细则，从上到下基本构建了一整套环境执法规章制度，不断健全的执法体系和执法方式促进基层环境监察效能提升，环境权益得到进一步的维护。

1 当前环境执法的现状

目前生态环境整体形势持续向好，但完成2020 年污染防治攻坚战具体指标压力很大，还要做好打持久战的准备。生态环境保护形势依然严峻，打好污染防治攻坚战面临多重挑战，部分中小企业、民营企业仍存在侥幸心理，牺牲环境谋取经济利益；同时受新冠疫情影响经济下行压力进一步加大，环境监管任务在加重；加上基层环境执法人员本身综合素质不太强，缺少专业人员，规范执法基础也不牢固，执法结果受个人、外部环境等因素影响较大。环境执法信息公开力度不够大、执法过程不够规范等依然未彻底解决，“双随机、一公开”及“三项制度”实施效果还有待进一步深入检验，加强环境执法制度建设是一个漫长的过程，在规范执法过程中，我们还有大量的基础管理工作要做并且要做扎实[3]。

2 存在的一些问题

2.1 “双随机、一公开”制度执行不规范

按照规定，基层环境执法部门一般每季度开展一次“双随机、一公开”抽查活动。随机抽取的检查对象都是污染源信息库中的重点排污单位，一般排污单位和投诉量较多的排污单位未按比例纳入名录库，导致随机检查的企业数量偏少。随机抽取的两名执法人员有时不能保证检查随机抽取的检查对象是否合法合规经营，存在随意性执法。少数检查人员受技能自身水平、工作态度影响，一方面很难发现企业排污行为；另外一方面即使发现排污行为但也不实是求事记录，存在执法不严、不公现象，影响后续环境执法工作的开展，对打击环境执法行为缺少震慑作用，影响公开内容公正权威性。双随机名录库中对执法人员变动、检查对象增减信息更新缓慢，维护不及时也对公正有一定的影响。部分基层单位对于检查结果的公开，未做到及时客观事实，全面合法。

2.2 环境执法“三项制度”执行不规范

县级环保部门按照法律法规赋予的权力，仅仅事前公示，涉及的行政检查、行政处罚、行政强制等行为，未全面及时公开所有执法人员信息。由于部分执法人员在检查中与企业长期交往慢慢熟悉，往往在执法过程中就很少出示执法证件，有些同志甚至不佩戴环境执法证件，执法过程不严肃。检查过程中，多数执法人员未把排污单位的环评手续与排污许可证结合起来调阅查找问题。例如医疗机构放射性废水以及屠宰行业的有机废水环境污染行政执法检查不到位。同时在监察记录中没有进行事实描述，音像记录更是没有跟上。单位法制审核专业人员偏少，县级生态环境机构中，首次从事行政处罚决定的审核人员偏少，基本上没有通过法律资格考试。

3 原因分析

环境执法过程存在问题并非单纯意义的依法执行问题，而是与地方政府经济发展、税收等有着密切关系，基层环境执法人员与政府、企业负责人有一定的交往，存在干扰因素虽然在减少；但这些干扰因素是人为的、也有制度漏洞，完善这些问题需要长期过程，需要我们坚持依法行政、依法治企，提高全员素质[4]。

3.1 环保意识薄弱

部分企业追求经济利益，往往把环境效益和社会效益放在第二位，用糖衣炮弹向执法人员进攻，部分执法人员能够防守一次，但持续接触一段时间，易受人际关系影响不能坚持原则，就会有极少数环保意识不够强人员，在执法过程中为了利益将环境问题主观上书写出漏洞。一些基层执法人员环保意识不强、政治站位不高，往往把环保停留在喊口号上，未能具体落实、指导企业解决实际生产过程中遇到的环保问题，反而放纵使其环境问题不断扩大。

3.2 专业技术人才较少

环境监察人员普遍学历不高，未参加全日制环境工程或环境科学专业学习。近年来，随着政府对基层环境执法人员投入不断加大，基层执法队伍建设较以前有很大改观，但滥竽充数的人员还是存在，需要进一步提高全体执法人员技能和综合素质。各种知识更新速度加快，大都分培训流于形式，且与基层执法实际情况未有效结合起来，人浮于事，基层专业技术人才严重匮乏，检查过程中发现问题能力不足，往往要借助第三方。

3.3 缺乏有效执法监督

现场执法时企业处于弱势地位，基层环境执法人员代表政府，即使检查时提出的问题不正确，企业往往不反映问题，将错就错。企业与政府执法缺乏有效沟通，基层环境人员执法不规范，企业有建议权、申诉权，应当行使自己权利监督执法过程，防止出现执法偏离。

4 防范对策

4.1 注重培训实效和人才招录，提升执法队伍总体水平

针对基层环境执法人员要围绕执法基本流程、环保法律法规、现场执法技巧、污染防治现场检查、污染源自动监控、工作准则等开展培训，切实提高执法业务能力。各级环保行政部门要不断组织开展专题培训，尤其要对“双随机、一公开”及“三项制度”进行培训、再学习，定期针对基层执法工作存在的问题进行现场培训指导，通过招考或聘请解决法制人员持证上岗问题，使基层环境执法工作水平上新台阶。

4.2 运用新技术，提高执法效率

加大自动监测系统建设，用自动监测代替人工监测，加大实时数据在线监控，电脑自动生成电子督办，可以大大减少人为因素干扰。利用新技术如无人机、卫星监控等现代检测工具，精准执法，实时跟踪，提升对违法生产、违法排放等环境违法行为的查处能力，增强执法效率，科学执法。

4.3 加强内、外部执法监督

内部监督方面进一步完善监督制度，不定期抽查执法情况，对发现问题要严肃进行责任追究处理，同时加强思想教育，让执法人员转变执法理念，做一位爱岗敬业新时代执法者。外部监督方面，如在随机抽取名单过程中，基层环境执法部门可以指定第三方机构组织随机抽查，公证部门过程监督；行政检查过程中主动邀请纪检部门、新闻媒体全程监督。

5 结语

基层环境执法建设经历很多年，大家从不愿意管，有畏难情绪到执法不按规定办，讲人情收好处现象丛生，近些年为了实现美丽中国梦，大家对环境保护工作越来越重视，环境执法规范意识也越来越强，执法主观能动性增强，执法理念突出预防，不在只是以罚为主。我相信，在大家不断努力下，基层执法工作越来越规范，生态环境保护工作进入良性循环模式。