乡镇财政内部控制制度建设分析

徐 虹

一、加强乡镇财政内部控制制度建设的重要性

乡镇财政是我国财政体系的重要组成部分，是乡镇政府履行职能的财力保障，在促进农村经济发展和农村社会各项事业的发展中发挥着重要作用。加强乡镇财政内部控制制度建设的重要性可以从两个角度来分析：

第一，基于政策的要求。随着我国经济进入发展新时期，行政事业单位的运营风险不断增加，财政资金风险也越来越大。国家财政部对各单位财政资金的安全性、使用效率提出了要求，颁布了《行政事业单位内部控制规范》(试行）和《全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》等文件，来推进行政事业单位内控体系的完善。乡镇政府作为基层国家行政机关，其管理运营应紧随国家政策变动，乡镇财政管理应遵守国家法律法规、财经纪律以及规章制度。对于乡镇政府而言，加强和完善乡镇财政内部控制制度建设是其对国家政策的积极响应。

第二，基于乡镇财政管理发展的要求。随着我国乡镇经济快速发展，乡镇政府事权不断扩张、变化，乡镇财政资金收支规模越来越大，乡镇财政管理工作日趋复杂。乡镇财政内部控制能够通过监控乡镇各业务活动来确保会计信息的准确性，能够有效解决乡镇财政预算与相对应经济事项脱节、乡镇业务活动与会计工作脱节的问题，有效制约和监督行政权力的运行。对于乡镇政府而言，加强和完善乡镇财政内部控制制度建设是保障乡镇财政资金安全规范有效运行的重要手段，是现代乡镇财政管理工作的重要内容，是乡镇财政管理不断深化、进步、发展的要求。

二、乡镇财政内部控制制度建设中存在的问题

从当前乡镇财政内部控制体系建设进程来看，虽然多数乡镇政府在政策环境以及市场形势的推动下加强了乡镇财政内部控制制度建设，但受以往管理模式的制约，单位在内控思想、能力等方面还存在一定的不足，乡镇财政内部控制制度多无法完全匹配乡镇实际需求。当前，乡镇财政内部控控制度建设中还存在以下问题。

（一）缺乏内控风险意识以及内控思维

乡镇位于乡镇区域，相比省市，其人员在信息获取上相对较为缓慢，再加上传统运营模式下，乡镇在管理中对财政资金收支控制的偏重，使得现阶段多数乡镇在内控管理上相对较为忽视，各部门人员不积极参与内控建设、不主动学习内控知识。就目前来看，多数人员对乡镇财政内控的认识不全面、不清晰，在乡镇财政内控制度建设中缺乏内控风险意识，在建设中重形式而轻应用；甚至部分乡镇将乡镇财政内控制度建设仅视为财务工作，将其单纯划给乡镇财政财务部门，忽视了业务层面的内控制度建设。

（二）内控制度构建不科学，管理较为粗放

目前，我国行政事业单位在构建和完善内部控制制度时，多采用借鉴加研发的形式，单位之间的内部控制制度相似度较高，彼此间生搬硬套。对于乡镇政府而言，地域、经济上的差异使其运营具有一定的独特性，统一的内控制度模板必然难以满足乡镇实际发展的需求，这也使得多数乡镇建立的乡镇财政内部控制制度和自身需求存在一定的偏差，乡镇部分活动并未得到有效监管，甚至部分新增业务缺乏适宜的制度规范，现有乡镇财政内控制度全面性不足，在管理上不够严谨。

（三）内控制度执行缺乏动力

一方面，虽然行政事业单位均是按照不相容岗位相分离等原则来规划内部各岗位职责。但实际上，乡镇往往由于地处偏远、远离城市，其人才招募难度较大，单位内部人员多处于“一人兼多职”的状态，人员职责界定不明晰，乡镇财政内部控制职责还未科学地划分到具体岗位、个人，相关责任也因而难以落实到具体，甚至会存在不相容岗位未分离的问题，加大了人员操作的随意性；另一方面，对乡镇财政内部控制理念认知的匮乏也导致乡镇各部门业务活动与乡镇财政内控制度建设相脱节，内控制度繁琐复杂，其他部门认为内控制度的实施会阻碍自身业务活动的开展，再加上单位未将内控制度执行情况纳入人员绩效指标体系中，导致单位人员缺乏执行内控制度的积极性。

（四）信息化建设缓慢，数据信息难直接共享

多数行政事业单位的信息化建设正处于统一管理平台建设阶段，尤其是乡镇，由于本身所划拨的财政资金较为有限；再加上乡镇地区经济发展较为缓慢，乡镇政府在数字信息化建设上的投入较为有限，内部系统多处于独立运行状态，数据信息难以实现实时共享，加大了单位管理层获知内控制度运行情况的难度，影响了内控决策的制定。

三、优化乡镇财政内部控制制度的策略

通过对上述问题的进一步分析，结合问题成因和实际经验，针对乡镇财政内部控制制度建设的优化提出以下对策建议。

（一）加强人员内控思想建设，培养人员内控观

思想认识到位是确保单位各部门、各人员按序推进乡镇财政内控制度建设的基础。所以，乡镇政府应先做好人员乡镇财政内控理念培训工作，邀请学者、专业人士等就当前国家政策、市场动向、内控发展方向进行分析，提高单位管理层对乡镇财政内控体系建设的重视，做好乡镇财政内控顶层设计工作。同时组织各部门人员学习乡镇财政内控相关知识、解读内控相关政策，提高各人员对内控认识的全面度，培养正确的内控观，使其明确乡镇财政内控制度建设的重要性，从而在内部形成“人人懂内控、人人守内控”的环境。同时，将相关职责落实到各参与部门、岗位，并制定明确的乡镇财政内控制度建设计划。

（二）细化单位业务流程，科学构建内部控制制度

乡镇政府在完善乡镇财政内部控制制度时，需要综合政策要求和指引、单位战略规划、业务开展以及其他同类单位经验等来构建。这其中，尤其要重视二点，一是业务分析，按照单位各项业务开展的关键点、易忽略点以及风险点等对单位的业务流程进行细化和精简，将单位的业务流程、程序明晰化和透明化；二是风险排查，对所有财政资金管理使用的全过程进行风险排查，特别是对重大风险隐患的排查，制定出有效的风险防控措施，形成财政资金风险防控清单。在此基础上，按照乡镇财政内控制度应全覆盖单位各业务活动的需求来完善乡镇财政内控制度，确保单位各项活动都有内控制度可循，并根据工作的开展不断更新和完善内控制度。此外，乡镇政府还需完善审计机制，通过提高内审的独立性和权威性，以及定期邀请第三方审计机构来对乡镇财政内部控制制度运行情况进行分析，单位管理层可以借助内审报告和外审报告来制定出科学的内控决策。

（三）培养人员推进内控制度建设的动力，提高内控执行力

一方面，乡镇政府应合理划分各部门职责，除了遵循不相容岗位相分离的原则外，还需要对各岗位、各流程进行价值分析，并清除无价值的流程、岗位，重新对部门、人员职责进行明确、清晰的职责划分，确保出现问题时可以直接追查到个人；同时岗位间彼此相互制衡、彼此相互监督，加大对人员行为的约束。另一方面，单位还应将人员内控履职表现和其绩效考核挂钩，奖优罚劣，以此来提升人员推进乡镇财政内控制度建设的动力。

（四）加强信息化建设，构建内控信息化系统

乡镇政府首先需要加大在信息化建设上的投入，及时引入或组织研发系统软件，不断优化、革新内部各系统功能，提高系统兼容性，使得各系统可以实现数据交互，进而确保数据的实时共享。其次，加大乡镇财政内部控制系统信息化建设，由信息人员或邀请外部专业机构，将云计算等新型技术融入乡镇财政内控系统中，在内部构建科学合理的乡镇财政内控信息化系统，结合其他系统所提供的数据信息为单位管理者内控决策提供有效支持。

四、结束语

综上所述，乡镇财政内部控制制度建设还有很长的一段路要走，乡镇政府需要从加强人员内控思想建设、培养人员内控观、科学构建内控制度、培养人员能力以及加强信息化建设等方面来加快现代化乡镇财政内控体系的构建，建立出一个权责对等、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的乡镇财政内部控制体系，提高乡镇政府内部治理水平和权力运行效能，提升乡镇财政资金管理水平和政策成效。